Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 20 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1352/13, oddalił skargę L. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] listopada 2000 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] września 2000 r. o nakazaniu skarżącemu rozbiórki (likwidacji) strzeżonego parkingu poprzez rozbiórkę wjazdu na nieruchomość, drewnianego kiosku oraz oświetlenia. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z [...] września 2000 r., powołując się na art. 48 Prawa budowlanego, nakazał skarżącemu rozbiórkę (likwidację) strzeżonego parkingu usytuowanego na działkach nr [...],[...],[...] i [...] przy ul. [...] w K., zaznaczając, że rozbiórce (likwidacji) podlegać mają wjazd na teren nieruchomości od ul. [...], drewniany kiosk (stróżówka) oraz oświetlenie parkingu.
Organ administracji ustalił, że skarżący, będący współwłaścicielem nieruchomości, wiosną 2000 r. samowolnie wybudował na wskazanej nieruchomości strzeżony parking o 100 miejscach postojowych. W szczególności w listopadzie 1999 r., po uprzednim zgłoszeniu właściwemu organowi administracji, skarżący ogrodził nieruchomość ogrodzeniem z metalowej siatki na metalowych słupkach, a następnie w marcu i kwietniu 2000 r. zniwelował teren nieruchomości, utwardził nawierzchnię tłuczniem i kruszywem, wykonał wjazd od ul. [...], przy wjeździe ustawił drewniany kiosk pełniący funkcję portierni i stróżówki oraz doprowadził zasilanie energetyczne i wykonał oświetlenie terenu z latarni na stalowych słupach.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że w świetle art. 28, art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego, wykonane roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę, zaś wobec tego, że skarżący pozwolenia nie uzyskał, zasadne było nałożenie na niego obowiązku rozbiórki.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] listopada 2000 r., rozpoznając odwołanie skarżącego, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] września 2000 r. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji i ich ocenę prawną.
Na skutek skargi skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 27 października 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1169/11, uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] listopada 2000 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu, organy administracji nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy, czym naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W szczególności organy administracji nie wykazały, że parking, którego dotyczy sprawa, jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b i art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego.
Sąd wskazał, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż utwardzony teren wykorzystywany jako parking jest budowlą ziemną, która wymaga pozwolenia na budowę, przy czym taka kwalifikacja nie budzi wątpliwości w przypadku utwardzenia terenu poprzez jego wybetonowanie, wyasfaltowanie lub wyłożenie warstwą kamienno-żużlową związaną betonem. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie ustalono, że nieruchomość została jedynie utwardzona tłuczniem i kruszywem. Ta kwestia, w ocenie Sądu, wymagała wyjaśnienia. Ponadto wymagało wyjaśnienia, zdaniem Sądu, czy drewniany kiosk jest trwale powiązany z gruntem.
W ocenie Sądu, od tego ustalenia zależy jego kwalifikacja jako tymczasowego obiektu budowlanego i w konsekwencji rozstrzygnięcie o tym, czy jego budowa wymagała pozwolenia na budowę, czy tylko zgłoszenia. Podobnie takie same kwestie należało, jak przyjął Sąd, wyjaśnić odnośnie do latarni. W ocenie Sądu, wyjaśnienie tych kwestii miało mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia o tym, czy parking, jako całość, wymagał pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia.
Od tego wyroku skargę kasacyjną wniósł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 593/12, skargę kasacyjną uwzględnił i uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji oraz przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.
Sąd drugiej instancji uznał, że w świetle art. 28, art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji, utwardzenie powierzchni gruntu na działkach wymagało pozwolenia na budowę. NSA zaznaczył, że tego rodzaju roboty budowlane zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dopiero od dnia 11 lipca 2003 r. Ponadto Sąd ten uznał, że parking jest budowlą w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego.
Odwołując się do słownikowej definicji słowa "utwardzenie" NSA uznał, że naniesienie na grunt tłucznia i kruszywa jest utwardzeniem gruntu. W związku z tym stwierdził, że "(n)ie sposób (...) przyjąć, że utwardzenie tłuczniem i kruszywem nawierzchni działki uniemożliwia przyjęcie, że doszło do wykonania budowli, na wykonanie której inwestor winien wykazać się pozwoleniem na budowę." Jednocześnie zakwestionował stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego zakwalifikowanie parkingu jako obiektu budowlanego wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę zależy od tego, czy jest on wybetonowany, wyasfaltowany lub wyłożony warstwą kamienną żużlową związaną betonem.
NSA uznał też, że nie zachodzi potrzeba ustalenia powiązania z gruntem stróżówki oraz słupów metalowych, na których posadowione są lampy, skoro stanowią one wraz z urządzonym wjazdem i utwardzoną nawierzchnią, wykorzystywaną na parking, jedną całość techniczno-gospodarczą i jedno przedsięwzięcie, na wykonanie którego wymagane było pozwolenie na budowę. Sąd drugiej instancji zaznaczył przy tym, że w świetle art. 29 ust. 1 pkt 5a Prawa budowlanego, na wzniesienie stróżówki wymagane byłoby pozwolenie na budowę nawet wówczas, gdyby okazało się, że nie jest ona trwale związana z gruntem, gdyż nie została ona ustawiona na czas krótszy niż 120 dni.
W końcu NSA stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie "wbrew stanowisku sądu I instancji zaistniały przesłanki do zastosowania art. 48 ustawy prawo budowlane w brzmieniu z daty wydania decyzji rozbiórkowej. W istocie bowiem inwestor nie legitymował się koniecznym pozwoleniem na wykonanie objętych nakazem rozbiórki prac".
Rozpoznając sprawę ponownie Sąd pierwszej instancji zaskarżonym wyrokiem skargę oddalił, stwierdzając, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. jest związany wykładnią prawa dokonaną przez NSA w wyroku z 5 lipca 2013 r.
W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie:
- - art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227 k.p.c., art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych i art. 151 p.p.s.a., polegające na nierozstrzygnięciu wniosku skarżącego o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy,
- - art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na dokonaniu ustaleń faktycznych z pominięciem części materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy,
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 190 p.p.s.a., polegające na nieodniesieniu się przez Sąd pierwszej instancji do zmiany stanu faktycznego, wynikającej z przedstawienia przez skarżącego dokumentów w postaci zgłoszenia robót budowlanych z 24 października 1995 r. i 11 października 1999 r. oraz polegające na przyjęciu, że związanie wykładnią prawa odnosi się również do przyjętej przez NSA oceny stanu faktycznego.
Uzasadniając skargę kasacyjną podniesiono, że Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził dowodów z dokumentów w postaci zgłoszenia robót budowlanych z 24 października 1995 r. i 11 października 1999 r., polegających na wyrównaniu i uporządkowaniu gruntu, ustawieniu stróżówki (kontenera) dla celów gospodarczych, ogrodzeniu działek nr [...],[...] i [...] oraz korzystaniu z wjazdu wykonanego od strony ul. [...]. Skarżący twierdził, że zgłoszone przez niego dowody były istotne oraz dotychczas nieznane Sądowi pierwszej instancji oraz Sądowi drugiej instancji, który wydał wyrok z 5 lipca 2013 r. Stanowisko, że powołane dowody były istotne skarżący uzasadniał tym, iż powołane przez niego dokumenty wskazywały, że skarżący dokonał wymaganych przez Prawo budowlane zgłoszeń dotyczących jego zamierzeń budowlanych.
Niezależnie bowiem od tego, czy roboty budowlane wymagały zgłoszenia, czy pozwolenia, dokonanie zgłoszenia powodowało powstanie po stronie organu określonych obowiązków, np. wniesienie sprzeciwu. Ponadto bezczynność organu po doręczeniu mu zgłoszenia nie powinna powodować negatywnych skutków dla skarżącego.
Podniesiono też w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że NSA dokonał w wyroku z 5 lipca 2013 r. wykładni nieuwzględniając wspomnianych zgłoszeń. Wykładnia ta, w ocenie skarżącego, została zatem dokonana w odmiennym stanie faktycznym. W związku z tym Sąd pierwszej instancji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, nie był związany tą wykładnią.
W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna dotyczy w istocie jedynie tego, jakie znaczenie w sprawie rozpoznawanej przez Sąd pierwszej instancji po wyroku NSA z 5 lipca 2013 r., miały ujawnione przez skarżącego w piśmie z 9 grudnia 2013 r., złożonym w Sądzie pierwszej instancji przed rozprawą, na której zapadł wyrok oddalający skargę skarżącego, dokumenty w postaci pism z 24 października 1995 r. oraz 11 października 1999 r., skierowanych do Urzędu Miasta w K., w których skarżący informował o planowanych na działkach nr [...],[...],[...] i [...] pracach, polegających na wyrównaniu i porządkowaniu tych działek oraz ustawieniu na działce nr [...] kontenera przeznaczonego do celów gospodarczych (pismo z 24 października 1995 r.), a także na ogrodzeniu działek nr [...],[...] i [...] (pismo z 11 października 1999 r.). W szczególności chodzi o to, czy powiązane z tymi pismami fakty mogły stanowić podstawę uznania, że wykładnia prawa dokonana przez NSA w wyroku z 5 lipca 2013 r. nie wiąże Sąd pierwszej instancji.
Ocena tak ujętego zagadnienia wymaga wykładni art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W powołanym przepisie stanowi się, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz że nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dosłownie mowa jest więc w nim jedynie o wykładni prawa. Nie oznacza to jednakże, że sąd, któremu sprawa została przekazana, nie jest związany oceną NSA dotyczącą zastosowania prawa. Z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wynika, że sąd drugiej instancji ocenia wyrok sądu pierwszej instancji nie tylko pod kątem prawidłowej wykładni prawa materialnego, ale też pod kątem jego zastosowania.
Art. 190 p.p.s.a. nie może być wykładany w oderwaniu od pozostałych przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym jej art. 174. Skoro z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wynika, że oceną sądu drugiej instancji objęte jest też zastosowanie przepisów prawa materialnego, to dokonana w tym zakresie przez sąd drugiej instancji ocena też musi wiązać sąd, który będzie ponownie rozpoznawał sprawę. Nie może być bowiem tak, że jedynie część oceny prawnej sądu drugiej instancji będzie wiążąca. Należy więc przyjąć, że w art. 190 p.p.s.a. chodzi także o zastosowanie przepisów prawa materialnego.
Zauważyć należy, że ocena dotycząca zastosowania prawa materialnego z reguły wiąże się z oceną wykładni tych przepisów. Można stwierdzić, że z reguły ocena wykładni prawa materialnego poprzedza ocenę co do jego zastosowania, czyli ocenę polegającą na stwierdzeniu, że do ustalonego stanu faktycznego prawidłowo lub nieprawidłowo zastosowano określone przepisy prawa materialnego, rozumiane w taki, a nie inny sposób.
Mając to na uwadze zauważyć należy, że NSA w wyroku z 5 lipca 2013 r. uznał, że w określonym stanie faktycznym, polegającym na tym, że skarżący wiosną 2000 r. wybudował na działkach nr [...],[...],[...] i [...] przy ul. [...] w K. strzeżony parking o 100 miejscach postojowych, w ten sposób, iż w listopadzie 1999 r., po uprzednim zgłoszeniu właściwemu organowi administracji, ogrodził nieruchomość ogrodzeniem z metalowej siatki na metalowych słupkach, a następnie w marcu i kwietniu 2000 r. zniwelował teren nieruchomości, utwardził nawierzchnię tłuczniem i kruszywem, wykonał wjazd od ul. [...], przy wjeździe ustawił drewniany kiosk pełniący funkcję portierni i stróżówki oraz doprowadził zasilanie energetyczne i wykonał oświetlenie terenu z latarni na stalowych słupach, zastosowanie miał art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dniu 16 listopada 2000 r. (Dz.U. nr 89, poz. 414 ze zm.). Taką ocenę, dotyczącą zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, NSA poprzedził wykładnią przepisów tej ustawy odnoszących się do obiektu budowlanego (art.
3) oraz obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28, art. 29 i art. 30), prowadzącą do wniosku, że to co skarżący wykonał, ujęte jako całość techniczno-użytkowa, stanowiło obiekt budowlany, którego budowa wymagała pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia właściwemu organowi. W tym kontekście dokument, który mógł potwierdzać, że skarżący w 1995 r. zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych polegających na wyrównaniu terenu, a nie utwardzeniu oraz postawieniu kontenera, a nie drewnianego kiosku, nie ma żadnego znaczenia dla dokonanej przez NSA wykładni prawa materialnego i oceny jego zastosowania.
Także żadnego znaczenia dla tej oceny nie miało pismo, z którego mogło wynikać, że skarżący w 1999 r. zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych, polegających na ogrodzeniu działek nr [...],[...] i [...]. W tym zakresie należy zauważyć, że ten fakt był znany Sądowi drugiej instancji, gdyż organy administracji ustaliły, że skarżący ogrodzenie wykonał w listopadzie 1999 r., po uprzednim zgłoszeniu właściwemu organowi administracji. Tym samym ocena zastosowania art. 48 Prawa budowlanego dokonana przez NSA w wyroku z 5 lipca 2013 r. uwzględnia fakt dokonania zgłoszenia robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia.
Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił ją.