Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1186/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 793/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę J.K. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania części budynku.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59g ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wymierzył J.K. - inwestorowi procesu budowlanego - karę w wysokości 60.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania części budynku przy [...] we W., obejmującej segment lokalu użytkowego znajdujący się na drugiej kondygnacji tego budynku.

W uzasadnieniu wskazano, że w toku postępowania ustalono, że decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] sierpnia 2008 r. Nr [...] odmówiono udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku biurowo-usługowo-handlowego przy [...] we W., o które inwestor wystąpił wnioskiem z dnia 21 maja 2008 r. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania J.K. Organ pierwszej instancji przeprowadził następnie postępowanie naprawcze wobec stwierdzenia istotnego odstąpienia od projektu budowlanego zatwierdzonego przez Prezydenta Wrocławia decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...]. W ramach tego postępowania decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zatwierdził przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny oraz udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, nakładając jednocześnie na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, zgodnie z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

Następnie w wyniku rozpatrzenia wniosku inwestora decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. zmienił wyżej wymienioną decyzję nr [...] w części dotyczącej projektu zagospodarowania terenu.

Dalej organ pierwszej instancji wskazał, że w wyniku rozpatrzenia wniosku inwestora z dnia 5 maja 2011 r., decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego. W toku obowiązkowej kontroli ustalono bowiem, że schody wewnętrzne wykonane w kontrolowanym budynku są niezgodne z projektem budowlanym zamiennym (zmiana układu konstrukcyjnego obiektu), jednocześnie w sposób istotny odbiegają od przepisów techniczno-budowlanych (naruszenie § 68 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Wykonane schody nie zapewniały właściwych warunków do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. Wskazana decyzja uzyskała przymiot ostateczności.

Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. w omawianym przypadku przystąpienie do użytkowania przedmiotowego budynku jest okolicznością bezsporną. W ocenie organu zostało to jednoznacznie stwierdzone w obecności inwestora podczas czynności kontrolnych dokonanych przez pracowników Inspektoratu. Inwestor nie kwestionuje tej okoliczności w piśmie ustosunkowującym się do zgromadzonego materiału dowodowego z dnia 23 kwietnia 2012 r.

Następnie organ wyjaśnił na jakiej podstawie wymierza się karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego i w jakich granicach. Zdaniem organu ustalony został w sprawie w sposób niepodważalny fakt naruszenia przepisu art. 55 ustawy Prawo budowlane poprzez przystąpienie do użytkowania części przedmiotowego budynku bez wymaganego pozwolenia. Ustosunkowując się do stanowiska inwestora zawartego w piśmie z dnia 23 kwietnia 2012 r., organ pierwszej instancji wyjaśnił, że sankcja z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego obciąża zawsze wyłącznie inwestora budowy. Inwestorem z kolei jest podmiot figurujący w decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu, w niniejszym przypadku nie budzi wątpliwości, że inwestorem budowy przedmiotowego obiektu jest J.K. Bez znaczenia prawnego dla oceny stanu faktycznego pozostaje zaś podnoszona przez inwestora okoliczność, że nieprawidłowości stwierdzone przez organ w toku postępowania o pozwolenie na użytkowanie prowadzonego w 2008 r. spowodowane były w znaczącym stopniu działaniami innego podmiotu (przyszłego najemcy i jego projektanta).

Konwalidacji skutków prawnych przystąpienia do użytkowania pomimo braku ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie stanowi także fakt oczekiwania na jej wydanie, jak też okoliczność, że inwestor zastosował się do obowiązków nałożonych przez organ nadzoru budowlanego w toku postępowania naprawczego. Inwestor, jako podmiot zobowiązany do uzyskania pozwolenia na użytkowanie, jest adresatem rozstrzygnięcia w zakresie kary administracyjnej z tytułu nielegalnego użytkowania, niezależnie od stopnia przyczynienia się do tego stanu rzeczy.

Wskazując zaś na przepis art. 59f ust. 4 ustawy Prawo budowlane organ stwierdził, że w sytuacji, gdy obiekt składa się z kilku części o różnym przeznaczeniu, zaliczonych do różnych kategorii, to karę pieniężną ustala się z uwzględnieniem poszczególnych części i to tylko tych, co do których nastąpiło samowolne przystąpienie do użytkowania. Mając na uwadze fakt stwierdzenia nielegalnego użytkowania jedynie części obiektu budowlanego, obejmującej segment lokalu użytkowego znajdującego się na drugiej kondygnacji budynku (piętro), na który składają się pomieszczenia oznaczone w zatwierdzonej dokumentacji projektowej, jako "pomieszczenia biurowe" - wysokość kary pieniężnej winna być obliczona z uwzględnieniem kubatury i kategorii obiektu w odniesieniu do części faktycznie objętej samowolnym użytkowaniem. Według oświadczenia złożonego przez inwestora w toku przeprowadzonej kontroli użytkowana powierzchnia wynosi ok. 150 m².

Zgodnie natomiast z danymi zawartymi w projekcie budowlanym wysokość wyżej wskazanego lokalu użytkowego wynosi 3,21 m. Tak więc kubatura tej części obiektu budowlanego wynosi ok. 481,5 m³ (150 m² x 3,21 m). A zatem współczynnik wielkości obiektu (w) jest równy 1,0 (przedział < 2500 m). Organ zaznaczył przy tym, że współczynnik ten nie ulega zmianie nawet w przypadku przyjęcia do wskazanych obliczeń powierzchni całej II kondygnacji przedmiotowego budynku, która zgodnie z danymi projektowymi posiada 383,03 m powierzchni i 3,21 m wysokości, co daje kubaturę 1.229,52 m³. Wskazano także, że w rozpatrywanej sprawie użytkowana część obiektu budowlanego winna zostać zakwalifikowana do kategorii XVI (budynki biurowe i konferencyjne) - według załącznika do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - dla której współczynnik kategorii obiektu (k) wynosi 12,0. Stawka opłaty w wysokości 500 zł, zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, ulega w przypadku kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części 10-krotnemu podwyższeniu.

W konsekwencji, kara obliczona według ustawowego wzoru stanowiąca iloczyn stawki opłaty (s) x 10, współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) wynosi: 500,00 zł (s) x 10 x 12,0 (k) x 1,0 (w) = 60.000,00 zł.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożył J.K. Skutkiem tego było wydanie przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. postanowienia z dnia [...] września 2012 r. nr [...], którym utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, stwierdził, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Przywołując unormowania zawarte w art. 57 ust. 7 i art. 55 pkt 2 ustawy Prawo budowlane Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wywiódł, że okoliczności, o których mowa w art. 51 ust. 4 tej ustawy, w przypadku budowy przedmiotowego budynku biurowo-usługowo-handlowego niewątpliwie zaistniały. Przypomniał również, że decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], inwestor został także zobowiązany do uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

W świetle powyższego, zdaniem organu odwoławczego, ciążący na skarżącym obowiązek uzyskania pozwolenia właściwego organu przed przystąpieniem do użytkowania wybudowanego obiektu nie pozostawiał wątpliwości. Nadto wyjaśniono, że "skoro obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego leży z mocy prawa po stronie inwestora, konsekwencja nakazuje karą za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego przy braku takowego pozwolenia obciążać właśnie inwestora. Nawet wówczas, gdy do użytkowania przystępuje nielegalnie podmiot inny niż inwestor, np. najemca. To inwestor bowiem, wynajmując obiekt, czy choćby lokal w obiekcie, na którego użytkowanie właściwy organ nie udzielił pozwolenia, do nielegalnego użytkowania faktycznie dopuścił".

Następnie organ wskazał na bezwzględnie obowiązujący charakter przepisu art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane i podniósł, że stan faktyczny niniejszej sprawy hipotezę tę, jak ustalił organ pierwszej instancji, niespornie wyczerpuje. Otóż inwestor nie dysponując pozwoleniem na użytkowanie spornego budynku, przystąpił do jego użytkowania w części obejmującej lokal użytkowy znajdujący się na drugiej kondygnacji. O stanowiącym podstawę wymierzenia inwestorowi kwestionowanej kary fakcie nielegalnego przystąpienia do użytkowania przedmiotowego lokalu świadczą następujące dowody: po pierwsze, protokół z przeprowadzonej w dniu 8 marca 2012 r., przy udziale inwestora, kontroli obiektu wraz z dokumentacją fotograficzną; po drugie, informacja o lokalizacji centrali agencji pracy [...] sp. z o.o. przy [...] we W. zamieszczona na stronie internetowej spółki [...].

W odniesieniu do argumentacji strony skarżącej organ zauważył, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie znają pojęcia przygotowania obiektu do użytkowania, zawierają natomiast rygorystyczną regulację przepisu art. 57 ust. 7, zgodnie z którą przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem obowiązku wynikającego z art. 54 lub art. 55 skutkuje automatycznym nałożeniem kary pieniężnej. Fakt korzystania z przedmiotowego lokalu został przez organ pierwszej instancji stwierdzony naocznie podczas przeprowadzonej w dniu 8 marca 2012 r. kontroli obiektu. Słuszność ustaleń organu potwierdziła obrazująca jednoznacznie użytkowanie przedmiotowego lokalu, wykonana podczas kontroli dokumentacja fotograficzna. Zdaniem organu wyposażenie lokalu w mający służyć jego użytkowaniu sprzęt można faktycznie uznać za czynności przygotowawcze do podjęcia w tym lokalu określonej działalności, a zatem poprzedzające przystąpienie do użytkowania, niemniej jednak, jak stwierdził organ w toku kontroli, przedmiotowy lokal był już w dniu tej kontroli w pełni wyposażony.

Tym samym podejmowanych w tym lokalu przez obecnych tam pracowników najemcy czynności nie sposób uznać za przygotowywanie lokalu do prowadzenia działalności. Podkreślił również, że protokół z kontroli przeprowadzonej w obecności inwestora, w którym to protokole poczynione przez organ pierwszej instancji ustalenia zostały odnotowane, ze stwierdzeniem okoliczności użytkowania części drugiej kondygnacji budynku włącznie, został podpisany przez inwestora bez wniesienia jakichkolwiek uwag wskazujących na kwestionowanie przez niego faktu przystąpienia do użytkowania obiektu. Faktu tego skarżący nie zakwestionował korzystając z uprawnienia do wypowiedzenia się co do zgromadzonych w sprawie dowodów.

W ocenie organu odwoławczego prawidłowo została obliczona wysokość wymierzonej skarżącemu kary. Następnie organ przedstawił sposób liczenia kary oraz wskazał, że organ pierwszej instancji prawidłowo zakwalifikował budynek do XVI kategorii i podniósł, że kwota wyliczona przez organ pierwszej instancji jest prawidłowa.

Na powyższe postanowienie J.K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o jego uchylenie, ewentualnie stwierdzenie nieważności oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie:

1. 1. prawa materialnego, tj. art. 93 pkt 7, art. 57 ust. 7, art. 59g ust. 1, art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane,
2. 2. prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 35 § 1 i 2, art. 67, art. 68 § 1 i 2, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 77 § 4 i art. 80 K.p.a.,
3. 3. prawa ustrojowego poprzez obrazę: art. 40 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872) i art. 80, art. 82, art. 82a ustawy Prawo budowlane, § 10 ust. 1 pkt 2, § 9 pkt 1 oraz § 12 ust. 3 pkt 6 regulaminu organizacyjnego powiatowego inspektoratu nadzoru budowlanego dla miasta W. W uzasadnieniu skargi zawarto obszerną argumentację na poparcie podniesionych zarzutów i wykazanie wadliwości zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie. W piśmie tym organ podtrzymał zaskarżone postanowienie i argumenty zawarte w jego uzasadnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W motywach wyroku Sąd wskazał na przepisy art. 55 pkt 2, art. 57 ust. 7 oraz art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a następnie wyjaśnił na jakiej podstawie prowadzona była budowa obiektu oraz iż na skutek istotnych odstępstw od projektu budowlanego inwestor nie otrzymał pozwolenia na użytkowanie, ale został zobowiązany do wykonania projektu budowlanego zamiennego. Przedłożony przez skarżącego projekt zamienny został przez organ pierwszej instancji zatwierdzony decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], którą skarżący został jednocześnie zobowiązany, zgodnie z dyspozycją art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Przed przystąpieniem do użytkowania przedmiotowego budynku konieczne było zatem, zdaniem Sądu, uzyskanie przez skarżącego jako inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Skarżący mimo nieposiadania takiego pozwolenia przystąpił do użytkowania budynku w części obejmującej lokal użytkowy znajdujący się na drugiej kondygnacji. Powyższy fakt został, zdaniem Sądu, wykazany w sposób jednoznaczny, co powoduje, że zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 80 K.p.a. jest niezasadny. Jak wynika bowiem z protokołu przeprowadzonej, przy udziale skarżącego w dniu 8 marca 2012 r., kontroli przedmiotowego obiektu, udokumentowanej stosownym protokołem wraz z dokumentacją zdjęciową, w dniu tejże kontroli w jednym z lokali użytkowych znajdujących się na drugiej kondygnacji przedmiotowego budynku działalność prowadziła agencja pracy [...] sp. z o.o. W kontrolowanych pomieszczeniach znajdowały się meble (biurka, krzesła, fotele, regały, stół konferencyjny) i urządzenia biurowe (komputery, drukarki, telefony). Dostępne były także materiały reklamowe dotyczące firmy [...] sp. z o.o. zajmującej się prowadzeniem agencji pracy tymczasowej, które załączono do protokołu kontroli.

Dalej Sąd podniósł, że protokół z tej kontroli został podpisany przez skarżącego bez wniesienia jakichkolwiek uwag wskazujących na kwestionowanie przez niego faktu przystąpienia do użytkowania obiektu. Faktu tego skarżący nie zakwestionował również w piśmie z dnia 23 kwietnia 2012 r. Ponadto o użytkowaniu lokalu znajdującego się na drugiej kondygnacji przedmiotowego budynku przez [...] sp. z o.o. świadczy informacja o lokalizacji centrali agencji pracy przy [...] we W. zamieszczona na stronie internetowej spółki [...]. Sąd zauważył przy tym, że informacja zawarta na powyższej stronie internetowej stanowi jedynie potwierdzenie, iż wymieniona spółka prowadzi pod wskazanym adresem działalność (a więc użytkuje wskazany tam lokal) i nie jest to jedyny dowód wskazujący na użytkowanie przedmiotowego lokalu. Nie bez znaczenia jest też umieszczenie na drzwiach wejściowych do budynku od strony wjazdu na posesję informacji o treści: "ZE WZGLĘDU NA REMONT WEJŚCIE OD STRONY PARKINGU - PRZEPRASZAMY ZA UTRUDNIENIA".

Zdaniem Sądu powyższe wskazuje, że nałożenie na skarżącego kary, na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, było zasadne. W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy niewątpliwie potwierdza fakt naruszenia przez skarżącego przepisu art. 55 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez przystąpienie do użytkowania części wybudowanego obiektu.

W ocenie Sądu również sposób naliczenia wysokości kary nie budzi żadnych wątpliwości. Część nielegalnie użytkowana to lokal o funkcji biurowej. Zgodnie zaś z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane budynki biurowe należą do XVI kategorii obiektów budowlanych, dla których współczynnik kategorii obiektu (k) wynosi 12,0. Współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w) wyniósł 1, który według załącznika do ustawy Prawo budowlane przypisany jest obiektom o kubaturze mniejszej lub równej 2.500 m³. Użytkowany lokal ma powierzchnię 150 m², co przy wysokości równej 3,21 m daje kubaturę mniejszą od wyżej wskazanej, tj. ok. 481,5 m³ (150 m² x 3,21 m).

Dalej Sąd podniósł, że stawka opłaty w wysokości 500 zł. Zgodnie zaś z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stawka ta ulega, w przypadku kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, 10-krotnemu podwyższeniu. Wysokość kary została naliczona według wzoru stanowiącego iloczyn stawki opłaty (s) x 10, współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w): 500,00 zł (s) x 10 x 12,0 (k) x 1,0 (w) i wyniosła 60.000,00 zł.

Nadto Sąd wskazał, że powierzchnia 150 m² wynika z oświadczenia samego skarżącego. Gdyby jednak założyć, że jest ona inna (mniejsza), to byłoby to bez wpływu na wynik sprawy, gdyż wspomniany załącznik do ustawy Prawo budowlane nie przewiduje korzystniejszego dla skarżącego współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) niż 1 (przy kubaturze mniejszej lub równej 2.500 m³). Jeżeli zaś przyjąć, że powierzchnia ta jest większa od 2500 m² (chociaż nic na to nie wskazuje), to współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w) byłby dla skarżącego bardziej niekorzystny, gdyż większy od 1,0.

Odnosząc się do zarzutu, że kontrolę w spornym budynku w dniu 8 marca 2012 r. przeprowadzili nieupoważnieni pracownicy Inspektoratu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. Sąd zaznaczył, że wbrew twierdzeniu skarżącego w aktach niniejszej sprawy znajdują się odpisy legitymacji i upoważnień dla A.L. - Kierownika Wydziału Prawno-Administracyjnego i M.J. - st. inspektora nadzoru budowlanego, wydanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta W., które upoważniały te osoby do przeprowadzenia kontroli obiektów budowlanych i robót budowlanych.

Zatem kontrola z dnia 8 marca 2012 r. w żaden sposób nie naruszała art. 81 ust. 1 w związku z art. 81a ust. 1 ustawy Prawo budowlane w związku z § 9 pkt 1, § 10 ust. 2, § 12 ust. 3 pkt 6 regulaminu organizacyjnego powiatowego inspektoratu nadzoru budowlanego dla miasta W. Nadto Sąd wskazał na niezasadność zarzutu naruszenia art. 68 § 1 i 2 K.p.a. oraz że protokół nr [...] z tej kontroli został sporządzony przez nieznaną osobę. W ocenie Sądu zarzuty te są niezasadne, bowiem art. 68 § 1 K.p.a. wskazuje co powinien zawierać protokół. Ma z niego wynikać kto dokonał czynności (tu kierownik Wydziału Prawno-Administracyjnego i st. inspektor nadzoru budowlanego), nie zaś kto sporządził protokół. Także zarzut, że na stronie pierwszej protokołu dokonano skreślenia słowa "pierwszej" i/lub zastąpiono go słowem "drugiej" bez wymaganej w takiej sytuacji akceptacji tego skreślenia przez wszystkich uczestników za pomocą podpisów przy skreśleniu jest niesłuszny.

Zdaniem Sądu przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie wymagają akceptacji dokonywanych w protokole skreśleń przez wszystkich uczestników za pomocą podpisów przy skreśleniu. Podniesiono także, że zbyt długie, zdaniem skarżącego, załatwianie wniosku o pozwolenie na użytkowanie nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem to inwestor ma obowiązek najpierw uzyskać pozwolenie na użytkowanie, a dopiero potem przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego. Dodatkowo Sąd wskazał, że to u skarżącego stwierdzono najpierw istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Zaś z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie skarżący wystąpił dopiero w dniu 16 kwietnia 2012 r., czyli w toku niniejszego postępowania. Zdaniem Sądu bez znaczenia na wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania lokalu ma fakt, że skarżący uzyskał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku, bowiem decyzja ta została podjęta dopiero w dniu [...] czerwca 2012 r.

Mając zatem powyższe na względzie Sąd uznał, że wskazane przepisy ustawy - Prawo budowlane obligują właściwy organ do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego zawsze, gdy stwierdzone zostanie użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 lub art. 55 przedmiotowej ustawy. W ocenie Sądu z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Odnośnie zarzutu, że organ pierwszej instancji nie ustalił daty początku użytkowania lokalu i czy w niniejszej sprawie nie powinien mieć zastosowania przepis art. 93 pkt 7 ustawy Prawo budowlane obowiązujący przed dniem 26 września 2005 r., tj. przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. Nr 163, poz. 1364), który nie przewidywał przedmiotowej kary nałożonej w drodze skarżonego postanowienia, a jedynie penalizował ten czyn jako wykroczenie zagrożone grzywną do 5.000,00 zł, Sąd zwrócił uwagę, że w dniu 5 maja 2011 r., czyli już po dniu 26 września 2005 r., inwestor złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego.

Decyzja z dnia [...] sierpnia 2011 r. którą odmówiono udzielenia tego pozwolenia, została wydana po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, podczas której ustalono jedynie, że schody wewnętrzne wykonane w kontrolowanym budynku są niezgodne z projektem budowlanym zamiennym (zmiana układu konstrukcyjnego obiektu) i w sposób istotny odbiegają od przepisów techniczno-budowlanych. Nie stwierdzono podczas tej kontroli użytkowania jakiejkolwiek części budynku. Powyższe okoliczności, zdaniem Sądu, wykluczają zatem możliwość zastosowania w niniejszej sprawie – jak tego domaga się skarżący – przepisu art. 93 pkt 7 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed dniem 26 września 2005 r.

Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszają prawa w stopniu wymagającym wyeliminowania ich z obrotu prawnego, dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." Sąd wniesioną skargę oddalił.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł J.K. zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zakwestionowanego orzeczenia oraz przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Wyrokowi temu zarzucono:

1. I. naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1/ naruszenie przepisów art. 106 § 3 oraz art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 227 i następne ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.), które polegało na dokonaniu błędnej oceny dowodu z dokumentów, tj.:

1. - protokołu z kontroli z dnia 8 marca 2012 r. nr [...] i nieuwzględnieniu faktu, że protokół ten jest sporządzony nieprawidłowo, tj. "naruszającego przepis art. 68 § 1 i 2" K.p.a. oraz przyjęcie, że wynika z niego, iż doszło do nielegalnego użytkowania budynku;
2. - pisma skarżącego z dnia 23 kwietnia 2012 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. i nieprawidłowe przyjęcie, że skarżący potwierdził w nim fakt nielegalnego użytkowania budynku;

2/ naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 68 § 1 i 2, art. 71, art. 77 § 1, art. 80, art. 86 K.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i oddalił skargę, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, a za podstawę skarżonego rozstrzygnięcia organ przyjął wadliwie, ustalony stan faktyczny prawy;

3/ naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 75 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i oddalił skargę uznając za zgodne z prawem nieprzeprowadzenie przez organ z urzędu dowodu z przesłuchania osób, które były obecne w dniu 8 marca 2012 r. podczas kontroli budynku przy [...] we W., na okoliczność, czy ich obecność ma na celu użytkowanie lokalu, tj. wykonywanie działalności agencji pracy lub korzystania z jej usług, czy ich obecność ma na celu wyłącznie przygotowanie pomieszczeń do przyszłego użytkowania; ponadto nie przesłuchano rzekomego najemcy lokalu na okoliczność, czy użytkuje lokal, czy wyłącznie adaptuje, przygotowuje go do zakresu swojej działalności; w aktach sprawy brak umowy najmu obowiązującej w czasie kontroli, tj. 8 marca 2012 r.; nieprzesłuchanie skarżącego na okoliczność czynności wykonywanych w dniu 8 marca 2012 r. w spornym budynku, a w szczególności, czy było to użytkowanie budynku czy wyłącznie przygotowywanie do użytkowania; nieprzesłuchanie R.G. na okoliczność oświadczeń zawartych w piśmie złożonym w jego imieniu przez profesjonalnego pełnomocnika, pod odpowiedzialnością karną w trybie art. 83 § 3 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a.;

4/ naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 77 § 4 K.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i oddalił skargę uznając za zgodne z prawem bezzasadne przyjęcie, że informacja na stronie internetowej [...] wypełnia znamiona użytkowania lokalu przy [...]; w tych samych podstawach kasacyjnych; a tym samym:

1. - bezzasadne przyjęcie przez Sąd, że informacja umieszczona na zamkniętych drzwiach wejściowych do budynku o treści: "ZE WZGLĘDU NA REMONT WEJŚCIE OD STRONY PARKINGU - PRZEPRASZAMY ZA UTRUDNIENIA", wypełnia znamiona użytkowania lokalu, a nie jest jedynie informacją dla osób remontujących, przygotowujących lokale do użytkowania;
2. - bezzasadne przyjęcie przez Sąd prawidłowości obliczenia kary przez organ, który oparł swoje wyliczenia wyłącznie na oświadczeniu skarżącego co do wielkości obiektu, a nie na własnych ustaleniach, 5/ naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 81a ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 79 § 1 K.p.a. polegające na niepowiadomieniu skarżącego o zamiarze kontroli budynku przy ul. [...] we W.u, co miało istotny wpływ na wydane w sprawie rozstrzygnięcie, 6/ naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku art. 141 § 4 P.p.s.a., które polegało na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, a mianowicie w sposób odzwierciedlający stan faktyczny (wadliwie) ustalony w postępowaniu administracyjnym, 7/ naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 19 K.p.a. poprzez niezawiadomienie przez organ skarżącego o miejscu i terminie przeprowadzenia kontroli z dnia 8 marca 2012 r., a tym samym skarżący nie mógł działać poprzez ustanowionego przez siebie profesjonalnego pełnomocnika, co miałoby wpływ na sposób przeprowadzenia kontroli z dnia 8 marca 2012 r. i wydane w sprawie orzeczenie;
3. 8) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 57 ust. 7 w związku z art. 59g ustawy Prawo budowlane w związku z art. 6, 7 i 77 § 1 K.p.a. które polegało na zaaprobowaniu przez Sąd legalności działania organu, poprzez przyjęcie za prawidłowe obliczenie wysokości kary za nielegalne użytkowanie na podstawie jedynie oświadczenia skarżącego co do wielkości pomieszczenia, a niedokonanie przez organ własnych pomiarów, czym naruszył zasadę praworządności i zasadę legalizmu;

9/ naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 73 § 1 K.p.a., poprzez niezawiadomienie strony o prawie do wglądu w akta sprawy; jak wynika z akt sprawy akta organu pierwszej instancji zostały uzupełnione w dniu 31 października 2012 r., czyli po 9 dniach od złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, 10/ naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 73 § 1 K.p.a. w związku z art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez uzupełnianie przez organy administracji publicznej akt sprawy po wydaniu zawiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie, a nawet wówczas, gdy skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, czyli po dniu 22 października 2012 r.;

II. naruszenie przez Sąd przepisów prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię przepisów oraz niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 59g ust. 1 tej ustawy oraz art. 83 ust. 1, poprzez niezasadne uznanie, że nastąpiło użytkowanie lokalu przy [...] we W., w sytuacji gdy lokal ten był wyłącznie przygotowywany do przyszłego użytkowania;

W uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej strona zawarła obszerne uzasadnienie na poparcie przedstawionych wyżej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie skarga kasacyjna w jej całokształcie nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów zarówno naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego. Z uwagi na charakter i zakres tych zarzutów w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postepowania.

Wbrew stanowisku skarżącego Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, tym samym wydany w sprawie wyrok odpowiada prawu.

Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych, albo błędnej wykładni tych przepisów. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje ono wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. W tej sprawie nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wskazywane w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania - art. 6, art. 7, art. 8, art. 73 § 1, art. 75, art. 77 § 1 i 4, art. 79, art.80, art. 83 § 3, art. 86 K.p.a., nie wystąpiło w postępowaniu prowadzonym przed organami nadzoru budowlanego, co zostało potwierdzone stanowiskiem Sądu pierwszej instancji zawartym w motywach zaskarżonego wyroku.

Brak było tym samym podstawy do zastosowania przez ten Sąd podnoszonego w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., dlatego też prawidłowo przyjęto konstrukcję prawną oddalenia skargi wobec faktu, iż wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem niniejszego postępowania było wymierzenie kary na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. Nr 243 z 2010r., poz. 1623 ze zm.), za nielegalne przystąpienie do użytkowania części obiektu budowlanego.

Zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 tej ustawy, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Kara wymierzana na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane jest konsekwencją zaistnienia stanu faktycznego będącego wynikiem naruszenia normy prawnej zawartej w art. 54 bądź art. 55 tej ustawy (przystąpienie do nielegalnego użytkowania). Obowiązki nałożone tymi przepisami obciążają inwestora, podobnie jak obowiązki wynikające z przepisu art. 57 ustawy Prawo budowlane. Powyższe oznacza, że przepis art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane należy odczytywać w łączności z przepisami art. 57 ust. 1, art. 54 i art. 55 oraz art. 59 ust. 7 tej ustawy.

Tym samym podnieść należy, że w postępowaniach tych został zakreślony taki sam krąg stron. Przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane jest lex specialis wobec przepisu art. 28 K.p.a. Wprowadził on ograniczenie postanowień art. 28 K.p.a., tj. zawęził krąg stron postępowania, tak w sprawie o wydanie pozwolenie na użytkowanie, jak i w sprawie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, wyłącznie do inwestora (tak NSA w wyrokach: z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1046/09; z dnia 8 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 624/11; z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 2187/12).

Podstawową przesłanką odpowiedzialności inwestora z tytułu przystąpienia do użytkowania jest bezprawność czynu rozumiana jako zachowanie sprawcy niezgodne z przepisami prawa, dlatego też ustalenia organu, co do bezprawnego użytkowania obiektu nie mogą budzić żadnych wątpliwości. Surowość kary wymaga odpowiednio wnikliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, czy rzeczywiście przesłanka polegająca na przystąpieniu do użytkowania wystąpiła (porównaj wyroki NSA: z dnia 15 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 499/09; z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1658/09; z dnia 29 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 605/11; z dnia 19 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 413/12).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w tej sprawie. Ustalono bowiem w sposób niebudzący wątpliwości, że nastąpiło nielegalne użytkowanie części obiektu. Trafnie w sprawie przyjęto, że na skutek istotnych odstępstw od projektu budowlanego inwestor nie otrzymał pozwolenia na użytkowanie, ale został zobowiązany do wykonania projektu budowlanego zamiennego. Przedłożony przez skarżącego projekt zamienny został przez organ pierwszej instancji zatwierdzony decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], którą skarżący został jednocześnie zobowiązany, zgodnie z dyspozycją art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Przed przystąpieniem do użytkowania przedmiotowego budynku konieczne było zatem uzyskanie przez skarżącego jako inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Skarżący mimo nieposiadania takiego pozwolenia przystąpił do użytkowania budynku w części obejmującej lokal użytkowy znajdujący się na drugiej kondygnacji w budynku zlokalizowanym przy [...] we W. Powyższy fakt został, jak trafnie uznał to Sąd pierwszej instancji, wykazany w sposób jednoznaczny. Jak wynika bowiem z kontroli przedmiotowego obiektu przeprowadzonej przy udziale skarżącego w dniu 8 marca 2012 r., udokumentowanej stosownym protokołem wraz z dokumentacją zdjęciową, w dniu tejże kontroli w jednym z lokali użytkowych znajdujących się na drugiej kondygnacji przedmiotowego budynku działalność prowadziła agencja pracy [...] sp. z o.o. W kontrolowanych pomieszczenia znajdowały się meble (biurka, krzesła, fotele, regały, stół konferencyjny) i urządzenia biurowe (komputery, drukarki, telefony). Dostępne były także materiały reklamowe dotyczące firmy [...] sp. z o.o. zajmującej się prowadzeniem agencji pracy tymczasowej, które załączono do protokołu kontroli.

Protokół z tej kontroli został podpisany przez skarżącego bez wniesienia jakichkolwiek uwag wskazujących na kwestionowanie przez niego faktu przystąpienia do użytkowania obiektu. Skarżący faktu tego nie zakwestionował również w piśmie z dnia 23 kwietnia 2012 r. kierowanym do organu. Ponadto o użytkowaniu lokalu znajdującego się na drugiej kondygnacji przedmiotowego budynku przez [...] sp. z o.o. świadczy informacja o lokalizacji centrali agencji pracy przy [...] we W., zamieszczona na stronie internetowej spółki [...]. Prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji, że informacja zawarta na powyższej stronie internetowej stanowi potwierdzenie, iż wymieniona spółka prowadzi pod wskazanym adresem działalność (a więc użytkuje wskazany tam lokal) i nie jest to jedyny dowód wskazujący na użytkowanie przedmiotowego lokalu. Właściwie również oceniono faktyczne użytkowanie przedmiotowych pomieszczeń z uwagi na umieszczoną na drzwiach wejściowych do budynku od strony wjazdu na posesję informację o treści: "ZE WZGLĘDU NA REMONT WEJŚCIE OD STRONY PARKINGU - PRZEPRASZAMY ZA UTRUDNIENIA".

Wszystkie te dowody właściwie ocenione w pierwszej kolejności przez organ administracji, a za nim Sąd pierwszej instancji wskazują jednoznacznie w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, że faktycznie strona nielegalnie przystąpiła do użytkowania przedmiotowych pomieszczeń.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek powyższy wyprowadzony został nie na skutek domniemania organu nadzoru budowlanego, lecz w sytuacji rzetelnego przeprowadzenia czynności kontrolnych związanych z wykonywaniem przez organy nadzoru budowlanego przysługujących im uprawnień oraz w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy, jak również ocenę innych dowodów w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu bez wymaganego zgłoszenia.

Podstawowe zarzuty skarżącego w odniesieniu do przeprowadzonego postępowania zmierzają do wykazania, że nie powiadomiono strony o zamiarze kontroli w dniu 8 marca 2012 r. w budynku przy [...] we W., nie przesłuchano osób obecnych tego dnia w czasie kontroli na okoliczność cytat: "czy ich obecność ma na celu użytkowanie lokalu tj. wykonywanie działalności agencji pracy lub korzystania z jej usług, czy ich obecność ma na celu wyłącznie przygotowanie pomieszczań do przyszłego użytkowania" - koniec cytatu, nie przesłuchano skarżącego na okoliczność czynności wykonywanych w dniu 8 marca 2012 r., nie przesłuchano R.G. na okoliczność oświadczeń zawartych w piśmie złożonym w jego imieniu przez profesjonalnego pełnomocnika.

Nadto podniesiono, że bezzasadnie dla prawidłowości obliczenia kary przyjęto wyłącznie oświadczenie skarżącego co do wielkości obiektu, jak również nie zawiadomiono strony o uzupełnieniu akt sprawy po 9 dniach od złożenia skargi do WSA we Wrocławiu.

Przede wszystkim nieusprawiedliwiony jest zarzut niepowiadomienia skarżącego jak i jego pełnomocnika, z naruszeniem art. 79 K.p.a., o miejscu i terminie przeprowadzenia czynności kontrolnych w obiekcie skarżącego w związku z przystąpieniem do nielegalnego użytkowania, gdyż przepisy Kodeksu postepowania administracyjnego w tym zakresie nie mają zastosowania. Wyjaśnić należy, iż przepisy art. 81a ust. 1-4 ustawy Prawo budowlane określają kompetencje dla organów nadzoru budowlanego oraz osób działających z ich upoważnienia do przeprowadzania czynności kontrolnych na terenie obiektów budowlanych, na terenie budowy oraz na terenie zakładów pracy. Przepis art. 81a ustawy Prawo budowlane, regulujący dokonywanie czynności kontrolnych, stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie zawiadamiania o kontroli. Oznacza to, że do prowadzonego w oparciu o ten przepis postępowania kontrolnego, nie mają zastosowania przepisy Kodeksu dotyczące zawiadomienia o terminie kontroli (art. 79 K.p.a.).

Co więcej, w przypadku, gdy celem tych czynności jest ustalenie, czy obiekt jest użytkowany bez uzyskania pozwolenia właściwego organu, uprzedzenie inwestora o terminie kontroli byłoby niezasadne, dawałoby mu bowiem możliwość odpowiedniego przygotowania obiektu na czas kontroli. W takiej sytuacji udowodnienie nielegalnego użytkowania obiektu byłoby niemożliwe, gdyż wystarczyłoby, aby naruszający prawo zaprzestał użytkowania na czas przeprowadzenia oględzin, a następnie nadal nielegalnie użytkował obiekt.

Podnieść zatem należy, że w orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, iż organy nadzoru budowlanego mają kompetencje do przeprowadzania kontroli ad hoc bez uprzedzania kontrolowanych o zamiarze przeprowadzenia czynności kontrolnych. Ustawodawca celowo nadał organom nadzoru budowlanego uprawnienia do zwalczania samowoli użytkowej. Organy tzw. policji budowlanej, realizując uprawnienia władcze, czynią to niewątpliwie w interesie publicznoprawnym - w celu zapewnienia bezpieczeństwa publicznego oraz ochrony wartości deklarowanych w prawie budowlanym. Na podstawie ust. 4 art. 81 organy nadzoru budowlanego posiadają uprawnienia do przeprowadzania kontroli, potwierdzonych odpowiednimi ustaleniami w protokołach z tych kontroli. Protokolarne ustalenia dokonane w toku czynności kontrolnych stanowią materiał dowodowy, w rozumieniu przepisów Działu II rozdziału 4 K.p.a., w postępowaniach administracyjnych prowadzonych w sprawach regulowanych przepisami ustawy Prawo budowlane i są podstawą do wydawania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego (patrz wyroki NSA: z dnia 15 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1939/09 i z dnia 11 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 458/10).

Tym samym protokół z kontroli dokonanej w dniu 8 marca 2012 r., w której skarżący brał udział, wraz z dokumentacją zdjęciową, informacja internetowa o lokalizacji funkcjonującej przecież centrali agencji pracy [...] sp. z o.o. mającej siedzibę w spornym obiekcie, właściwa interpretacja umieszczonej na drzwiach wejściowych do budynku od strony wjazdu informacji o treści: "ZE WZGLĘDU NA REMONT WEJŚCIE OD STRONY PARKINGU - PRZEPRASZAMY ZA UTRUDNIENIA", w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadziła jednoznacznie do konkluzji przyjętej przez organy orzekające w sprawie jak i Sąd pierwszej instancji, że przystąpiono w sposób niesporny do użytkowania części przedmiotowego obiektu, a nie jak podnosi strona skarżąca, iż były to jedynie czynności polegające na przygotowaniu pomieszczeń do przyszłego użytkowania. Tłumaczenie takie jest niewiarygodne i ma na celu wyłącznie uniknięcie kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania części obiektu budowlanego.

To organy nadzoru budowlanego, uprawnione do tego, w ramach swobodnej oceny dowodów, dokonały prawidłowego ustalenia, na podstawie całokształtu okoliczności przedmiotowej sprawy, iż fakt przystąpienia do nielegalnego użytkowania części obiektu w sposób niesporny nastąpił, tym samym brak było podstaw do przesłuchiwania wskazanych w skardze kasacyjnej osób. Poza tym dopuszczalność stosowania tego środka dowodowego określonego w art. 86 K.p.a. oparta jest na wystąpieniu łącznie dwóch przesłanek, a to wyczerpaniu innych środków dowodowych lub ich braku w ogóle oraz tego, że pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W tej sprawie nie można w żadnym wypadku uznać, że pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla sprawy, wprost przeciwnie zebrane dowody w toku postępowania w sposób niesporny wykazały, co już wyżej podkreślono, że nielegalnie przystąpiono do użytkowania części obiektu budowlanego przy [...] we W. Niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie przyjęta do wyliczenia przedmiotowej kary powierzchnia spornego obiektu wskazana została przez skarżącego i określona w protokole z dnia 8 marca 2012 r. na 150 m².

Strona aktualnie kwestionuje fakt oparcia się organów na tym oświadczeniu, zarzucając niedokonanie własnych pomiarów, przy czym jednocześnie nie neguje podanej wcześniej wielkości powierzchni w jakikolwiek sposób. Brak własnych pomiarów organu w tym zakresie, w sytuacji kiedy twierdzenia strony nie budzą żadnych wątpliwości, nie jest naruszeniem prawa mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Samo takie twierdzenie nie może więc wpłynąć na wynik przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia przez Sąd pierwszej instancji tym bardziej, że - jak trafnie zauważono w motywach zaskarżonego wyroku - gdyby jednak założyć, że powierzchnia ta jest inna (mniejsza), to byłoby to bez wpływu na wynik sprawy, gdyż załącznik do ustawy Prawo budowlane nie przewiduje korzystniejszego dla skarżącego współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) niż 1 (przy kubaturze mniejszej lub równej 2.500 m³).

Jeżeli zaś przyjąć, co hipotetycznie rozważał Sąd pierwszej instancji, że powierzchnia ta jest większa od 2500 m² (chociaż nic na to nie wskazuje), to współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w) byłby dla skarżącego bardziej niekorzystny, gdyż byłby większy od 1,0, co spowodowałoby wzrost wielkości kary, a to byłoby z niekorzyścią dla strony.

Kolejnego zarzutu dot. uzupełnienia akt sprawy po wydaniu zawiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego i po złożeniu skargi do WSA we Wrocławiu o kserokopie aktualnych w całym roku 2012 r. legitymacji upoważnionych pracowników Inspektoratu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W., którzy uczestniczyli w kontroli dnia 8 marca 2012 r., nie można oceniać w kategoriach naruszeń prawa mających istotny wpływ na wynik sprawy. Niewątpliwie po złożeniu skargi do WSA we Wrocławiu, w której skarżący wskazywał między innymi na brak należytego umocowania przeprowadzających przedmiotową kontrolę w dniu 8 marca 2012 r., organ zobowiązany był uzupełnić akta o kserokopie legitymacji ww. pracowników, aby zapewnić sądowi administracyjnemu możliwość wyrokowania w sprawie zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. i tak też uczynił.

Sąd pierwszej instancji orzekał na podstawie kompletnych akt sprawy, zaś dołączenie do akt wskazanych kserokopii legitymacji ww. pracowników stanowi wyłącznie potwierdzenie umocowania pracowników Inspektoratu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. do dokonania przedmiotowej kontroli, co na wcześniejszym etapie postępowania administracyjnego nie było kwestionowane.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 106 § 3 oraz art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 227 i następne ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.), które polegało na dokonaniu błędnej oceny dowodu z dokumentów, tj.:

1. - protokołu z kontroli z dnia 8 marca 2012 r. nr [...] i nieuwzględnieniu faktu, że protokół ten jest sporządzony nieprawidłowo, tj. naruszającego przepis art. 68 § 1 i 2 K.p.a. oraz przyjęcie, że wynika z niego, iż doszło do nielegalnego użytkowania budynku;
2. - pisma skarżącego z dnia 23 kwietnia 2012 r. do Powiatowego Inspektora Budowlanego dla miasta W. i nieprawidłowe przyjęcie, że skarżący potwierdził w nim fakt nielegalnego użytkowania budynku.

Stosownie do treści art. 106 § 3 P.p.s.a sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Według zaś § 5 tej normy do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego.

Wyjaśnić należy, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym, o którym mowa w ww. przepisie ma jedynie charakter uzupełniający, w związku z czym dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Postępowanie dowodowe uzupełniające zależy od uznania sądu i ograniczone jest wyłącznie do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentu zarówno urzędowego jak i prywatnego.

W rozpoznawanej sprawie nie można skutecznie zarzucać Sądowi pierwszej instancji naruszenia ww. przepisów, gdyż Sąd ten nie dopuszczał jakichkolwiek dowodów z dokumentów w trakcie rozpoznawania tej sprawy - co potwierdza protokół z rozprawy, a nie dopuszczając takich dokumentów nie uchybił przywołanym w skardze kasacyjnej przepisom procedury cywilnej, a tylko wówczas można by skutecznie zarzucić obrazę podniesionych wyżej norm prawa procesowego. Natomiast Sąd pierwszej instancji orzekał na podstawie akt sprawy (wskazany już wyżej art. 133 § 1 P.p.s.a.) i oznaczone wyżej dowody, a to protokół z kontroli z dnia 8 marca 2012 r, jak i pismo strony z dnia 23 kwietnia 2012 r., stanowiły materiał dowodowy w sprawie pomieszczony w jej aktach administracyjnych i zostały właściwie ocenione, co potwierdza sporządzone obszerne uzasadnienie zaskarżonego wyroku.

Należy w pełni podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji z zawartą w nim argumentacją co do prawidłowości sporządzenia protokołu przeprowadzonej kontroli w dniu 8 marca 2012 r. spełniającego wymogi formalne i materialne z art. 68 K.p.a.

Natomiast nieskuteczna jest polemika strony z oceną Sądu pierwszej instancji wskazującą na treść pisma skarżącego z dnia 23 kwietnia 2012 r. potwierdzającego fakt nielegalnego użytkowania spornej części budynku, gdyż analiza tego pisma w całej rozciągłości pozwala na wyprowadzenie takiego wniosku.

Zaś w sytuacji gdy inwestor uważa, że nie naruszył prawa, powinien to sam wykazać. Inicjatywa w zakresie przeciwdowodu na przystąpienie do użytkowania obiektu leży zatem nie po stronie organu nadzoru budowlanego, lecz inwestora. Kwestionując stanowisko organu, inwestor powinien wykazać, że nie naruszył prawa budowlanego, gdyż do użytkowania doszło mimo wykonania wszystkiego, czego można było od niego rozsądnie wymagać, by do naruszenia przepisów nie dopuścić. Konieczne zatem jest wykazanie przez inwestora, iż do użytkowania obiektu doszło pomimo zastosowania najdalej idących środków, wymaganych w danych warunkach, uniemożliwiających osobom trzecim dostępu do tego obiektu (patrz wyroki NSA: z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1860/10 i II OSK 1861/10, II OSK 1862/10; z dnia 6 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2414/12). Z takim jednak przeciwdowodem skarżący nie występował w tej sprawie.

Dlatego też przedstawione wyżej rozważania w sposób jednoznaczny i niebudzący jakichkolwiek wątpliwości wskazują, że w rozpoznawanej sprawie doszło do nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego.

Zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Z takim naruszeniem prawa mamy do czynienia w tej sprawie, zatem nałożenie na skarżącego kary na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59g ust. 1 ustawy Prawo budowlane było zasadne. Mimo iż skarżący nie wykazał w złożonej skardze kasacyjnej na czym polega błędna wykładnia powołanych przepisów, to jednak niezależnie od tego braku skargi kasacyjnej przyjąć należy, w kontekście przedstawionych w tej sprawie rozważań przez Sąd pierwszej instancji, iż Sąd ten w sposób całkowicie prawidłowy przedstawił wykładnię ww. przepisów prawa materialnego i trafnie przyjął w tak ustalonym stanie faktycznym, że wobec nielegalnego użytkowania części budynku przepisy te będą miały zastosowanie w niniejszej sprawie.

Stąd też zarzut błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania przepisu art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 59g ust. 1 tej ustawy oraz art. 83 ust. 1, poprzez niezasadne uznanie, że nastąpiło użytkowanie lokalu przy [...] we W., w sytuacji gdy lokal ten był wyłącznie przygotowywany do przyszłego użytkowania, jest całkowicie nieusprawiedliwiony.

Przedstawione zatem w motywach tego uzasadnienia stanowisko prowadzi do konkluzji, że zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.