Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 552/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. E. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Starosta Grójecki na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie Grójec pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej wraz z pompowniami sieci i oczyszczalnią ścieków oraz budową budynku technicznego wielofunkcyjnego (obiekt kat. XXVI) na działkach o numerach ewidencyjnych: [...].
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a., art. 5 ust. 1 pkt 8 i pkt 9 ustawy - Prawo budowlane. Podniósł, że w sprawie nie przeprowadzono analizy w zakresie oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości oraz że decyzję wydano bez konsultacji z właścicielami działek sąsiadujących. Zarzucił, że organ zignorował brak jego zgody na przebieg inwestycji i prośbę o przeniesienie lokalizacji przepompowni ściekowej oznaczonej w projekcie jako "P3" z działki nr [...], która sąsiaduje z jego działką nr [...], w inne miejsce.
Z akt sprawy wynika, że zatwierdzony decyzją organu I instancji projekt budowlany przewidywał lokalizację inwestycji częściowo na działce nr [...] stanowiącej własność skarżącego oraz na działce nr [...] przepompownię "P3" sąsiadującą z działką skarżącego nr [...] oznaczoną w ewidencji jako użytek leśny.
W toku postępowania odwoławczego, w związku z treścią odwołania, organ II instancji wezwał inwestora - Gminę Grójec do przedłożenia dokumentu potwierdzającego prawo inwestora do dysponowania na cele budowlane działką nr [...] należącą do skarżącego. W odpowiedzi inwestor przekazał zgodę skarżącego oraz M. E. z dnia 5 marca 2010 r. Pismem z dnia 11 kwietnia 2016 r. Gmina ostatecznie cofnęła wniosek o pozwolenie na realizację ww. inwestycji w części dotyczącej działek o numerach [...].
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję Starosty Grójeckiego z dnia [...] lipca 2012 r. w części dotyczącej działek o nr ew. [...] i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji. W pozostałej części na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Na wstępie Wojewoda wyjaśnił, iż wobec cofnięcia przez inwestora na etapie postępowania odwoławczego wniosku w części dotyczącej działek o nr ew. [...] należało uchylić decyzję Starosty Grójeckiego i orzec o umorzeniu postępowania administracyjnego w tej części z uwagi na jego bezprzedmiotowość na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Uzasadniając rozstrzygnięcie wydane w pozostałym zakresie organ odwoławczy wskazał, że inwestor wypełnił wszystkie obowiązki określone w przepisach art. 32 pkt. 1 i 2 oraz art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, wobec czego nie można było odmówić mu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W szczególności projekt zagospodarowania działki został sporządzony zgodnie z art. 34 ustawy i spełnia wymagania przewidziane w § 8 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 27 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r., poz. 462) oraz jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. Przedmiotowa inwestycja jest także zgodna z decyzją Burmistrza Gminy i Miasta Grójec z dnia [...] listopada 2010 r. Nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W tym zakresie organ wyjaśnił, że projektowane zamierzenie jest obiektem infrastruktury technicznej zgodnie z art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a urządzenia infrastruktury technicznej nie wpływają na kształtowanie ładu przestrzennego.
Końcowo, mając na uwadze, że decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Burmistrz Gminy i Miasta Grójec ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację ww. przedsięwzięcia, Wojewoda ocenił, że zamierzona inwestycja nie wpłynie negatywnie na środowisko, jak też nie wprowadzi ograniczeń w swobodnym korzystaniu z nieruchomości sąsiednich i nie stwarza zagrożenia dla tych działek. Nie zostaną także naruszone interesy osób trzecich.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego usytuowania przepompowni ścieków w pobliżu działki o nr ew. [...] na działce nr [...] Wojewoda wskazał, że o przebiegu i lokalizacji inwestycji decyduje inwestor i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązania lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Podkreślił przy tym, że taka lokalizacja inwestycji na działce o nr ew. [...] wynika z decyzji Burmistrza Gminy i Miasta Grójec o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części, w której organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji oraz o uchylenie decyzji Starosty Grójeckiego, zarzucając im naruszenie szeregu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 28 pkt 1, art. 35 pkt 1, art. 35 pkt 6 ust. 1-2 i art. 37 pkt 1, a także art. 5 ust. 1 pkt 8 i art 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowalne. Skarżący wskazał na "usilnie złośliwe działanie Burmistrza Gminy i Miasta Grójec, jak i również innych wspomagających go organów administracji publicznej prowadzące do znacznego obniżenia wartości jego nieruchomości tj. działki [...].
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie.
W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że wobec cofnięcia przez inwestora, na etapie postępowania odwoławczego, wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę w części dotyczącej działek o nr ew. [...] zasadnie Wojewoda uchylił w tej części decyzję Starosty Grójeckiego i orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W pozostałym zakresie przyjął, że inwestor spełnił wszystkie wymagania określone w przepisach art. 32 i 34 ustawy - Prawo budowlane, a w konsekwencji w świetle przepisu art. 35 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących usytuowania przepompowni ścieków w pobliżu działki o nr ew. [...]na działce nr [...], Sąd I instancji wskazał, że z opracowania projektowego wynika, iż przepompownie ścieków jako zbiorniki podziemne wyposażone są w pompy zatapialne, których silniki zatopione będą w ściekach co pozwala na całkowite wygłuszenie hałasu związanego z ich pracą. Dodał, że przepompownie zlokalizowane zostały zgodnie z prawem ochrony środowiska i nie należą do przedsięwzięć, dla których został wyznaczony obszar ograniczonego użytkowania.
W skardze kasacyjnej skarżący wskazał, że zaskarża wyrok "w części w której Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję Starosty Grójeckiego" i w tym zakresie wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wyrokowi zarzucił naruszenie:
- 1) prawa materialnego w zakresie w zakresie art. 34 ust. 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 i § 271 ust. 1 i ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich niewłaściwe zastosowanie z uwagi na brak zgodności z warunkami określonymi w decyzji nr [...] z [...]listopada 2010 r. wydanej przez Burmistrza Gminy i Miasta Grójec w jej punktach określających warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich;
- 2) przepisów postępowania w zakresie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej jako "P.p.s.a.") w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art 8. k.p.a. wobec braku kontroli przez WSA w Warszawie decyzji obu instancji w zakresie ustaleń dotyczących usytuowania budynku pompowni (przepompowni) ściekowej oznaczonej na projekcie kanalizacji "P3" na działce nr [...] w stosunku do granic działki nr [...] stanowiącej współwłasność skarżącego oraz pominięcie sposobu zagospodarowania działki nr [...] (las wymaga szczególnej strefy ochronnej z uwagi na przepisy przeciwpożarowe) oraz braku ustaleń spełnienia wymagań ochrony interesów osób trzecich (np. hałas, wyziewy), a tym samym sporządzenie uzasadnienia orzeczenia w sposób niemożliwy do rzetelnej polemiki z uwagi na pominięcie zarzutów skarżącego, co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
W uzasadnieniu tak skonstruowanych podstaw skargi kasacyjnej skarżący wielokrotnie akcentował, że pompownia "P3" (przepompownia) zlokalizowana na działce [...] graniczącej z działką skarżącego stanowiącą las, to w rzeczywistości budynek, a skoro tak to powinien on być usytuowany w odległościach wskazanych w powołanych w podstawach skargi kasacyjnej przepisach techniczno-budowlanych. Tymczasem, jak stwierdził skarżący, fakt, że przepompownia jest budynkiem był faktem notorycznie pomijanym w prowadzonym postępowaniu. Wywodził, że "z załączonych map i planów" wynika, że "nie jest zachowana minimalna odległość pomiędzy ścianą budynku pompowni (przepompowni) "P3" od granicy działki skarżącego" oraz że, "projekt nie uwzględnia minimalnych odległości tego budynku od granic działki leśnej oznaczonych w ewidencji gruntów symbolem LsV". Uzasadniając naruszenie przepisów postępowania również argumentował, że wprawdzie WSA zainteresowany zarzutem usytuowania pompowni (przepompowni) jako urządzenia technicznego pominął zupełnie fakt istnienia budynku, w którym to urządzenie techniczne będzie zamontowane.
Wyjaśnił też: "Pomiędzy wskazanymi zarzutami, a rozstrzygnięciem istnieje związek przyczynowy, gdyż szczegółowa analiza argumentów skarżącego przez WSA prowadziłaby co najmniej do koniecznego zbadania, w jakiej odległości od granic działki skarżącego położony jest budynek pompowni (przepompowni), czy jest to wyłącznie urządzenie techniczne, czy posiada otwory okienne, jak blisko położony jest od granic lasu, czy istnieje ryzyko niekorzystnych immisji (hałas, wyziewy) oraz dokonanie oceny prawnej tego stanu faktycznego."
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), określanej dalej jako "P.p.s.a.": "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy". W takiej sytuacji stosownie do art. 182 § 3 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym. Rozpoznając ją zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. w granicach skargi kasacyjnej i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, ani innych okoliczności branych pod uwagę z urzędu (por. art. 189 P.p.s.a.), uznał natomiast, że podstawy skargi kasacyjnej są bezzasadne.
Całość argumentacji, mającej uzasadniać wskazane podstawy, opiera się bowiem na założeniu, że przewidziana na działce nr [...] w sąsiedztwie działki skarżącego pompownia ścieków "P3" to budynek. Tymczasem taki fakt nie znajduje żadnego potwierdzenia w dokumentacji projektowej. Dla porządku należy wyjaśnić, że stosownie do przepisu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego budynkiem jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Zatwierdzony decyzją projekt budowlany przewiduje wprawdzie w ramach inwestycji również budowę budynku wielofunkcyjnego, jednak nie w sąsiedztwie działki skarżącego. Jest bezsporne i co zresztą wynika z dokumentacji projektowanej w sąsiedztwie lasu skarżącego przewidziana jest pompownia "P3". Z części opisowej i graficznej projektu jednoznacznie wynika, że omawiana pompownia nie jest ani budynkiem, ani też, jak w innym miejscu skargi kasacyjnej twierdzi skarżący, urządzeniem technicznym w budynku.
Nie wiadomo zresztą na czym skarżący opiera swoje twierdzenie, albowiem analiza i części graficznej, i opisowej zatwierdzonego projektu przeczy powyższemu. Na stronie 14 i 15 części opisowej wymienione są dokładnie wszystkie elementy, jakie składają się na pompownię "P3" (komora pompowni ścieków, komora zasuw, komora przepływomierza, komora zaworu przeciwuderzeniowego i rozdzielnia zasilająco sterownicza) wraz ze wskazaniem na jakiej wysokości w stosunku do rzędnej terenu będą one umieszczone. Z powyższego dokładnie można wywieść jakiej wielkości i jakich gabarytów jest to urządzenie, a przede wszystkim, że jest ono umieszczone niemal w całości pod poziomem terenu. Już z tego opisu jednoznacznie wynika, że pompownia to zbiornik zlokalizowany pod ziemią, a z pewnością nie budynek, gdyż nie posiada jakichkolwiek ścian, fundamentów i dachu, stąd powołane przepisy rozporządzenia określające odległości budynków od granic nieruchomości nie znajdowały zastosowania.
Powoływanie się przez skarżącego na brak poszanowania jego interesów w obszarze oddziaływania obiektu w sytuacji gdy działka skarżącego stanowi las, a projektowany obiekt to usytuowany pod ziemią zbiornik też jest bezzasadne. Podobnie jak wskazywanie na takie uciążliwości, jak hałas czy wyziewy. Niezależnie od tego, że przepisy prawa nie ustanawiają norm dopuszczalnego poziomu hałasu dla użytków leśnych (por. rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku – Dz. U. z 2014 r., poz. 112), to wszystkie kwestie związane z oddziaływaniem inwestycji na środowisko, czyli na takie jego elementy jak powietrze (wyziewy) i zdrowie człowieka (hałas) były przedmiotem badania w ramach postępowania środowiskowego zakończonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach.
Z powyższych względów w rozpatrywanej sprawie ani organy, ani Sąd I instancji nie naruszyły przepisów powołanych przez skarżącego.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a należy wyjaśnić, że wbrew stanowisku skarżącego uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy wskazane w tym przepisie. Zarzucana w skardze kasacyjnej niemożność wejścia w polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji nie mogła być zatem spowodowana naruszeniem normy wynikającej z art. 141 § 4 P.p.s.a.
Z tych względów orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a.