Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1249/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 6 grudnia 2016r., sygn. akt II SA/Gd 175/16, oddalił skargę P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Starosta [...] zatwierdził projekty budowlane i udzielił pozwolenia na budowę elektrowni węglowej o mocy 2 x ok. 1000 MW w [...] koło [...] na działkach o nr ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...] (obręb [...]), gm. [...] dla P. Spółki z o.o. z siedzibą w [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 58/12, uchylił powyższą decyzję Wojewody.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokami: z dnia 1 sierpnia 2012r., sygn. akt II SA/Gd 57/12, z dnia 17 października 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 73/12 oraz z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 650/14, ze skarg, odpowiednio: R. J., G. P., M. S. i K. C., J. H., uchylił decyzje Wojewody [...] w sprawie umorzenia postępowania odwoławczego, uznając za niewystarczająco umotywowaną odmowę uznania skarżących za strony postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2012 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 75/12 sąd oddalił natomiast skargę na umorzenie postępowania odwoławczego wniesioną przez R. W. uznając, że organy zasadnie nie uznały skarżącego za stronę postępowania.

Po ponownym przeanalizowaniu sprawy Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., uchylił w całości decyzję Starosty z dnia [...] lipca 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na konieczność: ustalenia kręgu stron postępowania nie w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, lecz na zasadach ogólnych, w trybie art. 28 k.p.a.; dokonania ustaleń faktycznych odnośnie położenia nieruchomości podmiotów zgłaszających wolę uznania za stronę postępowania, jej charakteru, wpływu inwestycji na tę nieruchomość, przy czym należy zwrócić uwagę na to, że nieprzekraczanie dopuszczalnych norm nie wyłącza faktu zaistnienia wpływu na sąsiednie nieruchomości; uzasadnienia twierdzeń, że wymogi w zakresie ochrony środowiska zostaną spełnione, w tym wymogi czystości gleby dla rolnictwa.

Starosta [...] rozpatrując ponownie wniosek inwestora wezwał go do udziału w podejmowanych czynnościach dotyczących wyjaśnienia zakresu oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości poprzez złożenie pisemnych informacji zawierających analizy oddziaływania inwestycji, przedstawionych na czytelnej mapie uwzględniającej granice nieruchomości, oraz złożenia trzech egzemplarzy projektu budowlanego tożsamych z egzemplarzem posiadanym przez Starostę. Pismami z dnia 26 listopada 2013 r. i z dnia 27 listopada 2013 r. inwestor złożył wyjaśnienia przedkładając dwa egzemplarze projektu budowlanego oraz pakiet map dotyczących: skumulowanego oddziaływania akustycznego od instalacji, GPZ i infrastruktury drogowej z ekranami akustycznymi - pora dnia i nocy; rozkładu średniorocznych całkowitych stężeń S02, N02, PM 10 spowodowanych emisją P., występowania mgieł oraz wzrostu wilgotności względnej [%] spowodowanych emisją pary wodnej z chłodni kominowych P..

Inwestor udzielił również wyjaśnień odnośnie zakresu oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości poprzez złożenie korekty graficznej przedstawionych analiz oddziaływania inwestycji na przedłożonych mapach oraz poprzez połączenie izolinii dla całości terenu wokół planowanej elektrowni oraz przedstawił swoje stanowisko dotyczące ustalenia kręgu stron postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę obiektów elektrowni w oparciu o kryterium zasięgu oddziaływania akustycznego. W toku postępowania na wniosek inwestora dokonano zmiany żądania wniosku i tym samym zmodyfikowania przedmiotu sprawy, który od tej pory dotyczył pozwolenia na budowę obiektów składających się na pierwszy etap realizacji ww. zamierzenia, tj. jednego bloku energetycznego o mocy 800 MW. W związku ze zmodyfikowaniem wniosku organ uwzględnił zmianę mocy projektowanej elektrowni węglowej, zmianę zakresu oddziaływania inwestycji i tym samym zmianę kręgu stron postępowania, z którego wyeliminowano I. H., A. K., D. L., J. R. oraz A. K. Postanowieniami z dnia 12 maja 2014 r. dopuszczono do udziału na prawach strony w tym postępowaniu Stowarzyszenie P. z siedzibą w [...] oraz Stowarzyszenie E. z siedzibą w [...].

Na wniosek Fundacji [...] z siedzibą w [...] dopuszczono ją do udziału w postępowaniu. Postanowieniem z dnia 17 września 2014 r. Starosta dopuścił G. z siedzibą w [...] do udziału na prawach strony w przedmiotowym postępowaniu.

W dniu 13 maja 2014r. Starosta zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z wnioskiem o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia. Postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2014 r. RDOŚ uzgodnił warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia z zastrzeżeniem obowiązku podjęcia przez inwestora określonych w postanowieniu działań.

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. P. Spółce z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę przedsięwzięcia budowlanego pn. "P. o mocy 2 x ok. 800MW w [...], Gmina [...] na działkach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] - ETAP I".

Odwołania od powyższej decyzji wniosły osoby, które posiadały status strony w postępowaniu administracyjnym, tj. J. H., Stowarzyszenie E., D. D., Fundacja [...], Fundacja G., M. Ł., Fundacja C., M. K., M. K., D. K., Stowarzyszenie E. Ponadto odwołanie wniosły osoby, którym Starosta [...] nie przyznał statusu strony, tj. S. H., E. H., J. J., A.R., R. M., S. Z., W. K., K. K., S. U., A. K., A. K., J. Ś., M. H., W. H., R.Ś., J. Ś., D. K., S. C., E. P., M.M., B. W., G. P., J. C. Rozpoznając odwołania Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji. Wojewoda uznał, że organ I instancji naruszył zarówno przepisy postępowania, jak i przepisy prawa materialnego. Organ I instancji naruszył zasadę związania oceną prawną sformułowaną w tej sprawie przez sąd administracyjny w zakresie konieczności badania statusu strony indywidulanie - w toku postępowania po zmodyfikowaniu treści wniosku przez inwestora w zakresie zmiany mocy elektrowni, etapowania tego zamierzenia oraz terenu realizacji inwestycji, pozbawił statusu strony osoby dotychczas posiadające ten przymiot, albowiem uznał, że zmiany te spowodowały, że inwestycja nie będzie oddziaływać na ich nieruchomości.

Wojewoda podniósł, iż w niniejszej sprawie nie został wyłączony obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych sądu, albowiem nie miała miejsca istotna zmiana stanu faktycznego bądź prawnego. Zmiany projektowe dotyczyły tylko jednego etapu przedsięwzięcia budowlanego, natomiast krąg stron w tym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa, z uwagi na konieczność przeprowadzenia w jego toku ponownej oceny oddziaływania na środowisko względem całego przedsięwzięcia budowlanego a nie jego fragmentu (jako uszczegółowienie dokonanej wcześniej oceny), musiał być tożsamy z kręgiem stron postępowania w sprawie wydania głównej decyzji środowiskowej dotyczącej tego przedsięwzięcia.

Wobec tego wskazówki WSA w Gdańsku w dalszym ciągu wiązały organy w sprawie. Sąd ten wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2012r., sygn. akt II SA/ Gd 57/12, w sprawie ze skargi R. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. oraz w wyroku z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt II SA/ Gd 73/12, w sprawie ze skargi K. C., G. P. i M. S. na tę samą decyzję, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponadto Sąd ten wyrokiem z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 650/14 - po ponownym rozpatrzeniu sprawy ze skargi J. H., związany wyrokiem NSA z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 239/13 - uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w sprawie umorzenia postępowania odwoławczego wobec J. H.. W powołanych wyrokach Sąd wyjaśnił, że przymiot strony w postępowaniu w sprawie udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę elektrowni węglowej powinien być oceniony w oparciu o zasadę ogólną określoną w art. 28 k.p.a., nie zaś na podstawie art. 28 ustawy - Prawo budowlane.

Skutkiem tego stronami prowadzonego postępowania winny być podmioty, które wykażą, że realizacja inwestycji może doprowadzić do naruszenia ich interesu prawnego. Z akt sprawy wynika, że w chwili wszczęcia postępowania z wniosku inwestora o pozwolenie na budowę krąg stron ustalony przez organ I instancji był znacznie szerszy niż w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W następstwie zmiany żądania przez inwestora w dniu 31 marca 2014 r. Starosta poinformował część osób, że straciły one status strony na skutek dokonania przez inwestora zmiany żądania wniosku z dnia 14 marca 2011 r. W ocenie Wojewody zawężenie kręgu stron postępowania było nieprawidłowe. Z protokołów sporządzonych przez organ I instancji i z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w rzeczywistości organ ten po raz kolejny ustalił krąg stron postępowania jedynie w oparciu o art. 28 ustawy - Prawo budowlane, zamiast w oparciu o art. 28 k.p.a. Dokonana przez Starostę analiza służąca ustaleniu kręgu stron obejmowała jedynie oddziaływanie przedsięwzięcia na daną nieruchomość w zakresie stężenia substancji w powietrzu (pyłu MP10, pyłu MP2,5, dwutlenku siarki, tlenku azotu) oraz opadu pyłów (kadmu, ołowiu, rtęci), występowania mgieł czy wilgotności oraz poziomu hałasu, tj. dźwięku A w środowisku od elektrowni w oparciu o wskaźniki oddziaływania podane przez samego inwestora.

Interes prawny, który wykazywały strony w swoich zgłoszeniach i dodatkowych pismach był w protokołach jedynie zacytowany a w rzeczywistości został zupełnie zbagatelizowany. Organ I instancji błędnie uznał, że skoro według opracowań normy emisji będą zachowane to nie będzie oddziaływania na sąsiednie nieruchomości, podczas, gdy jeśli chodzi o oddziaływanie to dotyczy ono każdego oddziaływania, a nie tylko takiego które przekracza normy. Organ I instancji nie uwzględnił, wykazanego w ocenie Wojewody, interesu prawnego kilkunastu skarżących, a w konsekwencji nie ustalił w pełni terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko, co jest niezbędnym elementem dla prawidłowego ustalenia kręgu stron. Starosta [...] nie poczynił własnych ustaleń i oparł zaskarżone rozstrzygnięcie wyłącznie na dokumentach złożonych przez inwestora oraz postanowieniu RDOŚ w [...] bez ustalenia, jaki faktycznie zasięg mogą mieć oddziaływania planowanej inwestycji ze względu na ich rodzaj oraz położenie i ukształtowanie terenu oraz nieruchomości pozostające pod wpływem pochodzących z niej emisji, jak również kumulatywnego oddziaływania na nieruchomości skarżących wszystkich usytuowanych wokół nich obiektów (całego przedsięwzięcia budowlanego).

Starosta nie rozpoznał wniosków dowodowych sformułowanych w trakcie postępowania przez Stowarzyszenie E., Stowarzyszenie P. i organizację [...], które mogły mieć duży wpływ na przeprowadzenie postępowania dowodowego i rozwikłanie spornych i istotnych kwestii postępowania. Natomiast wnioski dowodowe inwestora, chociażby w przedmiocie badań prowadzonych w zakresie jakości wody surowej z rzeki [...], były dopuszczane. Według Wojewody zarzuty i wnioski dowodowe powołanych organizacji, jak i pisemne zarzuty licznych osób fizycznych (m.in. D. D., M. Ł., A. K., A. K.), były przez organy bagatelizowane i pomijane, co jest niedopuszczalne w prawidłowo prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Pominięto kluczowy wniosek dowodowy z opinii specjalisty dr hab. L. P., który w dniu 30 października 2014 r. na rozprawie administracyjnej przedstawił szczegółowe uwagi dotyczące błędnych danych emisyjnych, zwłaszcza sześciu metali ciężkich, a w konsekwencji ustalenia błędnie ich emisji godzinowych, co dało nieprawidłowy obraz wpływu inwestycji na otoczenie.

Starosta nie wyjaśnił z jakich przyczyn dowodom stron i organizacji odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Skoro więc nie dokonał pełnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie można uznać, że ustalił prawidłowo i wyczerpująco stan faktyczny sprawy, będący podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Tak przeprowadzone postępowanie organu I instancji uchybia wymogom dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zebrania całego materiału dowodowego i narusza przez to w sposób istotny art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ocena stanu faktycznego sprawy bez prawidłowego zebrania materiału dowodowego, nosi znamiona dowolnej oceny dowodów, która nie korzysta z ochrony zawartej w art. 80 k.p.a. Wojewoda uznał za uchybienie przeprowadzenie rozprawy administracyjnej już po wydaniu postanowienia przez RDOŚ, albowiem przeprowadzenie jej przed postanowieniem uzgodnieniowym przyczyniłoby się do innego ukształtowania decyzji w sprawie głównej.

Ponadto w ocenie Wojewody pismo Starosty z dnia 12 maja 2014 r. informujące, w toku postępowania, część osób o utracie statusu strony w tym postępowaniu było pozbawione podstawy prawnej. Pismo, którym odebrano status strony powinno przynajmniej przybrać formę zawiadomienia z podstawą prawną (art. 9 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a.). W piśmie tym ponadto Starosta nie wyjaśnił tym osobom przyczyny utraty przysługującego wcześniej statusu. Wojewoda szczegółowo zanalizował uwarunkowania faktyczne i prawne osób, którym organ I instancji odmówił przymiotu strony i uznał, że przymiot strony w niniejszym postępowaniu przysługuje: S.Z., M. H., W.H., M.M., J. H., S. H., W. i K.K., D. K., R. M., J. Ś., J..Ś., R.Ś., J.J., A. R., J. C., G. i W. P., K. C., A. i A. K. Uznał, że z uwagi na położenie nieruchomości, których właścicielami lub współwłaścicielami są powyższe osoby, zarówno przepisy prawa cywilnego regulujące ochronę własności oraz inne przepisy prawa materialnego są źródłem ich interesu prawnego w niniejszej sprawie.

Badając natomiast prawidłowość postanowienia RDOŚ Wojewoda doszedł do przekonania, że postanowienie narusza art. 10, art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 i art. 89 § 2 k.p.a. oraz art. 90 ust 1 i ust. 8, art. 66 ust. 1 i ust. 6 ustawy o udzielaniu informacji o środowisku. Wojewoda podkreślił też, że dokonana przez inwestora istotna zmiana żądania wniosku nastąpiła na piśmie zamiast na formularzu. Ponadto Wojewoda dostrzegł uchybienia w zakresie dokonanej przez inwestora modyfikacji wniosku o pozwolenie na budowę. W zaskarżonej decyzji Starosty, w miejscu przeznaczonym na określenie szczegółowych warunków, zgodnie z art. 36 ust. 1 i art. 42 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, w pkt 1 niecelowo wskazano na konieczność przestrzegania warunków podanych w dotychczasowych uzgodnieniach odwołując się do pkt 8 tej samej, zaskarżonej decyzji, w którym zaś słusznie wymieniono specjalne uzgodnienia, wynikające z treści nowego postanowienia wydanego na skutek przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko.

Zapis pkt 1 jest niecelowy, natomiast wymienione w pkt 8 uzgodnienia powinny znajdować się w decyzji w miejscu poświęconym dla szczególnych warunków zabezpieczenia terenu i prowadzenia robót budowlanych. W pkt 4 tej decyzji (dotyczącym szczególnych wymagań dotyczących nadzoru na budowie) brak jest wskazania poszczególnych obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego, zgodnie z dyspozycją przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 listopada 2001 r. w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego, tj. § 3, § 4 i § 5 (Dz. U. Nr 138, poz.1554). Nieprawidłowym także, w ocenie Wojewody, jest brak wyszczególnienia w decyzji konkretnych obiektów budowlanych, które są objęte tym pozwoleniem. W decyzji widnieje jedynie zapis, że pozwolenie wydane jest na przedsięwzięcie "P. o mocy 2 x 800 MW w [...]" etap I. Co prawda projekt zagospodarowania terenu zawiera szczegółowy opis obiektów, objętych pierwszym etapem, jednakże w decyzji, zgodnie z wzorem wynikającym z powołanego już aktu wykonawczego, należy wymienić wszystkie obiekty, na które wydane jest pozwolenie.

Wojewoda zwrócił też uwagę na niewyjaśnienie kwestii prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W toku postępowania bowiem organ odwoławczy otrzymał pisemne wyjaśnienia od jednej ze stron postępowania M. Ł., z których wynika, że umowy cywilnoprawne, z których wynikało prawo inwestora do dysponowania nieruchomością, zostały wypowiedziane. W związku z tymi pismami inwestor wskazał, że nadal dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością (kilka działek).

W skardze P. Sp. z o.o. zarzuciła: naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 7 i art.15 k.p.a. - uczynienie podstawą decyzji kasatoryjnej zarzutu niedopełnienia przez organ pierwszej instancji czynności, które przynależą właściwości i obowiązkom organu odwoławczego, a których wykonania organ ten zaniechał; w konsekwencji uchyleniem się przez organ odwoławczy od rozpoznania sprawy co do istoty; naruszenie art. 136 k.p.a., m.in. przez brak wykazania w zaskarżonej decyzji, że przeprowadzenie przez Wojewodę [...] dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy; wadliwą, niezrozumiałą i wewnętrznie sprzeczną wykładnię pojęcia strony postępowania w sprawie, w której znajduje zastosowanie art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane; naruszenie art. 28 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie przy jednoczesnym naruszeniu art. 153 p.p.s.a.; naruszenie art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, rozpatrzenie tylko wybranych fragmentów materiału dowodowego, a więc brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego; naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Uczestnik postępowania Stowarzyszenie P. z siedzibą w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, uchylenie postanowienia RDOŚ w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. i przeprowadzenie dowodu z analizy dr hab. L. P. z dnia 19 sierpnia 2016 r. na okoliczność rzeczywistej emisji metali ciężkich do atmosfery oraz zrzutu metali ciężkich do wód związanych z funkcjonowaniem P..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że Wojewoda prawidłowo podjął rozstrzygnięcie kasacyjne zasadnie przyjmując, że w okolicznościach niniejszej sprawy, wobec ujawnionych uchybień procesowych, przeprowadzenie postępowania dowodowego w niezbędnym rozmiarze na etapie postępowania odwoławczego doprowadziłoby do naruszenia prawa skutkującego koniecznością wyeliminowania takiej wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Motywem rozstrzygnięcia kasacyjnego było bowiem ustalenie, że organ I instancji, naruszając zasadę związania oceną prawną oraz wytycznymi sformułowanymi uprzednio w niniejszej sprawie przez sąd administracyjny, niewłaściwie oznaczył krąg stron postępowania stosując przy tym jako kryterium miernik oddziaływania akustycznego w postaci izolinii poziomu dźwięku o wielkości 45 dB, który to poziom hałasu w środowisku uznawany jest za nietworzący dyskomfortu akustycznego.

Starosta uznał, że przebieg tej izolinii obejmuje najszerszy możliwy obszar podlegający oddziaływaniu elektrowni, dlatego też wszystkie nieruchomości znajdujące się poza obszarem wyznaczonym izolinią 45 dB organ I instancji wykluczył z obszaru oddziaływania, a ich właścicielom, którzy zgłosili swój udział w toku postępowania administracyjnego odmówił statusu stron postępowania. Przyjęty przez Starostę sposób określenia kręgu stron postępowania Wojewoda trafnie ocenił jako ustalenie kręgu stron postępowania z zastosowaniem przepisu art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, który w tej sprawie nie miał zastosowania w związku z dyspozycją art. 28 ust. 4 tej ustawy. W niniejszej sprawie ustalenie kręgu stron postępowania winno było nastąpić zgodnie z art. 28 k.p.a. Pozbawienie udziału w postępowania osób, które wskazywały na swój przymiot strony oparty na przepisie art. 28 k.p.a. i wynikający z prawa materialnego - z norm prawa cywilnego (prawa własności nieruchomości, wykorzystywanych rolniczo bądź też działek siedliskowych lub z prawa ochrony środowiska w odniesieniu do standardów emisyjnych zanieczyszczenia powietrza i zanieczyszczenia gleby) - doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego gwarantujących stronom postępowania udział i realizację ich uprawnień procesowych.

Sąd potwierdził, że organy obu instancji procedowały w przedmiotowej sprawie w warunkach związania oceną prawną zawartą w wydanych uprzednio w sprawie wyrokach. W ocenie Sądu, ani etapowanie inwestycji, ani zmniejszenie mocy planowanej elektrowni nie zdezaktualizowało tego związania. Zmniejszenie mocy elektrowni wskutek zmodyfikowanego wniosku inwestora nie czyni przedmiotowej inwestycji tak dalece odmienną, aby uznać, że sposób ustalenia kręgu stron postępowania ma się odbywać na innych zasadach, niż nakazał to Sąd w przywołanych prawomocnych wyrokach. Zważywszy na ciągle ten sam rodzaj przedsięwzięcia, także obowiązek ponowienia przeprowadzenia oceny jego oddziaływania na środowisko nie skutkuje, zdaniem Sądu, automatyzmem dla zmiany kryteriów ustalania kręgu stron niniejszego postępowania administracyjnego. We wszystkich rozpoznanych uprzednio przez WSA sprawach konsekwentnie Sąd ten zajmował stanowisko o nieprawidłowo ustalonym przez organy architektoniczno-budowlane kręgu stron postępowania, który weryfikowano w oparciu o dyspozycję art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Ponadto organ rozpoznając niniejszą sprawę winien uwzględnić stanowisko NSA, który w sprawie II OSK 239/13 wskazał, że przymiot strony w tym postępowaniu winien być oceniany w oparciu o art. 28 k.p.a. i wiąże się z koniecznością ustalenia wpływu inwestycji na ściśle zindywidualizowane nieruchomości. NSA stwierdził, że już dane z raportu przeczą ustaleniom organów, albowiem wynika z nich, że oddziaływanie planowanej inwestycji nie zamknie się w granicach zainwestowanej działki. Zobligował organy ponownie rozpoznające sprawę do ustalenia charakteru nieruchomości odwołujących się oraz odległości od źródeł immisji. Potwierdził, że skażenie gleby, zagrożenie hałasem oraz jakość powietrza wywołane inwestycją, które dotyczy nieruchomości uzasadnia interes prawny jej właściciela. Przedstawiona ocena prawna odnośnie sposobu ustalania przymiotu strony w tym postępowaniu ma charakter wiążący, gdyż modyfikacja wniosku nie doprowadziła do zdezaktualizowania się wskazania jako podstawy tego kryterium art. 28 k.p.a. Sąd przychylił się zatem do stanowiska organu odwoławczego uznając, że Starosta uchybił zasadom ustalania kręgu stron postępowania.

Wskazał też, że ponowna ocena oddziaływania na środowisko przeprowadzana w sprawie nie prowadzi do wydania nowego uzgodnienia warunków inwestycji, ale uzupełnia bądź uszczegóławia uzgodnienia wynikające z pozostającej w dalszym ciągu w obrocie prawnym decyzji RDOŚ w [...] z dnia [...] września 2010r. określającej środowiskowe uwarunkowania inwestycji. To zaś oznacza, że krąg stron postępowania o pozwolenie na budowę, w którym przeprowadzono postępowanie ocenowe i wydano decyzję środowiskową, powinien być taki sam, jak krąg stron ustalony podczas przeprowadzania głównej oceny oddziaływania na środowisko i ponownej oceny oddziaływania, która ją uzupełnia i jest ściśle z nią powiązana. Stanowiska tego nie zmienia fakt modyfikacji w piśmie z dnia 31 marca 2014 r. żądania zawartego we wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 14 marca 2011 r. na zamierzenie budowlane składające się na pierwszy etap realizacji inwestycji polegający na budowie jednego bloku energetycznego o mocy 800 MW.

Etapowanie inwestycji nie może bowiem naruszać podstawowych zasad procesu inwestycyjno-budowlanego. Potwierdzeniem tego jest treść art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego stanowiącego, że jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego. W świetle powyższych uwag za niedopuszczalne zdaniem Sądu uznać należało ograniczenie kręgu stron postępowania o pozwolenie na budowę uzasadnione przez organ zmianą parametrów przedsięwzięcia poprzez jego etapowanie i ograniczenie pierwszego etapu do budowy.

Sąd podniósł, że z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że przedmiotowa inwestycja będzie oddziaływać na nieruchomości znajdujące się w bliższym i dalszym sąsiedztwie na wielu różnych płaszczyznach: emisje hałasu, zanieczyszczenie powietrza, gleby, zmiana warunków meteorologicznych. Organ I instancji w sposób szczegółowy określił położenie i przeznaczenie nieruchomości stanowiących własność osób ubiegających się o przyznanie statusu strony, a nawet zidentyfikował źródła oddziaływań. Błędnie jednak uznał, że jeśli oddziaływania w zakresie hałasu, stężenia szkodliwych substancji w powietrzu w postaci dwutlenku siarki i tlenków azotu, opad pyłu zawierający kadm, ołów i rtęć, zanieczyszczenie gleby, wzrost występowania mgieł i wzrost stopnia wilgotności nie przekracza standardów jakości środowiska określonych w przepisach prawa, to nie będzie to miało wpływu na korzystanie z nieruchomości oraz na warunki życia ludzi.

Przeprowadzając tego rodzaju wywody w odniesieniu do wszystkich wykluczonych z kręgu stron postępowania organ I instancji odwoływał się do przesłanek warunkujących przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Posługiwał się bowiem pojęciem ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości będącym determinantem obszaru oddziaływania, a w konsekwencji statusu stron postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę niewymagającego przeprowadzenia postępowania ocenowego. Wyłączenie z kręgu stron właścicieli nieruchomości sąsiednich z tego powodu, że oddziaływanie nie osiągnie poziomu sprzecznego z prawem jest niedopuszczalne. Nawet jeśli w odniesieniu do konkretnej inwestycji jej oddziaływanie na sąsiednie nieruchomości nie ma charakteru ponadnormatywnego to nie musi oznaczać, że inwestycja ta nie będzie na gruncie norm prawa cywilnego źródłem immisji sąsiedzkich, których występowanie uzasadnia posiadanie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Kolejną kwestią, w której Sąd podzielił stanowisko Wojewody, są uchybienia procesowe popełnione w toku ponownej oceny oddziaływania na środowisko zainicjowanej wskutek zmiany parametrów inwestycji i zakończonej wydaniem przez RDOŚ postanowienia z dnia 19 sierpnia 2014r. Kompetencja Wojewody do kontrolowania powyższego postanowienia wynika z przepisów ustawy środowiskowej, której przepis art. 90 ust. 8 wyklucza zastosowanie do niego przepisów art. 106 § 5 k.p.a., przesądzając o braku możliwości zaskarżenia tego postanowienia zażaleniem. W związku z tym weryfikacja tego niezaskarżalnego postanowienia mogła nastąpić wyłącznie na zasadzie art. 142 k.p.a., zgodnie z którym postanowienia, na które nie służy zażalenie strona może zaskarżyć w odwołaniu od decyzji. To umożliwiało Wojewodzie kontrolę procesową powyższego postanowienia. Związanie organu architektoniczno-budowlanego pierwszej instancji postanowieniem regionalnego dyrektora ochrony środowiska prowadzi do sytuacji, że organ ten orzeka na podstawie niezaskarżalnego postanowienia organu I instancji, którego weryfikacja może odbywać się wyłącznie wraz z rozpoznaniem odwołania od decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, co dodatkowo wzmacnia argumentację za utożsamieniem kręgu stron postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań i w sprawie pozwolenia na budowę.

Jednocześnie Sąd podkreślił, że Wojewoda jako organ architektoniczno-budowlany drugiej instancji nie jest organem środowiskowym wyspecjalizowanym do kontroli instancyjnej niezaskarżalnego postanowienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska, a też art. 142 k.p.a. nie daje wyraźnych instrumentów dla organu odwoławczego co do orzeczenia w stosunku do niezaskarżalnego postanowienia.

Sąd zgodził się też z organem odwoławczym co do niewłaściwego trybu postępowania przed RDOŚ. Z art. 90 ust. 1 ustawy środowiskowej wynika, że po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska albo właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska wydaje postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Przed wydaniem wskazanego postanowienia zgodnie z art. 90 ust. 3 ustawy środowiskowej organ właściwy do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 (decyzji o pozwoleniu na budowę), 10, 14 i 18, oraz pozwolenia, o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 4b, przekazuje właściwemu regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska albo Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska zgłoszone przez społeczeństwo uwagi i wnioski oraz protokół z rozprawy administracyjnej otwartej dla społeczeństwa, jeżeli była przeprowadzona.

W niniejszej sprawie zaburzono sekwencję czynności procesowych. RDOŚ w [...] w dniu 19 sierpnia 2014 r. po przeprowadzeniu ponownej oceny oddziaływania na środowisko wydał postanowienie uzgadniające. Natomiast w dniu 23 września 2014 r. Starosta [...] przeprowadził na wniosek stron rozprawę administracyjną, z szerszym udziałem społeczeństwa, ale na podstawie przepisów k.p.a., której celem było usunięcie rozbieżności w stanowiskach stron i inwestora oraz wyjaśnienie skomplikowanych zagadnień wymagających specjalistycznej wiedzy. W trakcie rozprawy główne tezy opinii dotyczącej błędnych danych emisyjnych zawartych w raporcie przestawił dr hab. L. P. Ujawniony na rozprawie materiał dowodowy nie był przedmiotem rozważań RDOŚ w [...] przed wydaniem postanowienia z dnia 19 sierpnia 2014 r., co wraz z pozbawieniem części osób przymiotu stron postępowania powoduje, że tak przeprowadzone postępowanie uchybia wymogom dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zebrania całego materiału dowodowego i stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy.

W dalszej kolejności Sąd uznał, że Wojewoda prawidłowo realizując dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. sformułował wyraźne wskazania dla organu I instancji, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd nie podzielił jedynie stanowiska organu odwoławczego w kwestii obowiązku rozstrzygnięcia o statusie strony w toku postępowania administracyjnego w formie postanowienia, gdyż taka konieczność nie wynika z przepisów k.p.a. Podkreślił także, że najbardziej doniosłe i istotne wskazanie Wojewody wiąże się z koniecznością zbadania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uczestniczka postępowania M. Ł. w odwołaniu zarzuciła, że inwestor nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości z uwagi na wypowiedzenie umowy dzierżawy z dnia 23 lutego 2010 r. w czerwcu 2014 r. Inwestor przyznał, że taki fakt miał miejsce, natomiast tytuł prawny spółki do nieruchomości, których właścicielką jest M. Ł., wynika wprost z treści pkt 5.3 przedwstępnej umowy sprzedaży nieruchomości o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...],[...][...]i [...] z dnia [...][...] sierpnia 2009r.

Inwestor,ustosunkowując się do zarzutów odwołania, wyjaśnił, że M.Ł. nie wykonała swojego zobowiązania wynikającego z umowy przedwstępnej i odmówiła przystąpienia do zawarcia przyrzeczonej umowy sprzedaży. Spółka wystąpiła do sądu powszechnego z powództwem o zobowiązanie M. Ł. do złożenia oświadczenia woli o sprzedaży nieruchomości, na podstawie art. 64 k.c. w związku z art. 1047 k.p.c. Postępowanie to w oparciu o art. 177 § 1 pkt 3 k.p.c. zostało zawieszone, gdyż decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych zezwalająca na nabycie nieruchomości przez spółkę została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2015r., sygn. akt IV SA/Wa 2626/14, od którego spółka wniosła skargę kasacyjną.

Sąd podkreślił, że jak wynika z przedstawionych okoliczności, zaistniał spór o charakterze cywilnoprawnym, w związku z zakwestionowaniem przez uczestniczkę postępowania uprawnień inwestora do dysponowania nieruchomością (szeregu działek) stanowiących jej własność. Z uwagi na kluczowe znaczenie dla sprawy udzielenia pozwolenia na budowę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien wyjaśnić powyższą kwestię, w tym zweryfikować treść umowy przedwstępnej, której przytoczone postanowienie o udzielonym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane prawdopodobnie wygasło wskutek upływu terminu przewidzianego na zawarcie umowy przyrzeczonej. Poza tym, postanowieniu temu nie towarzyszyło przyznanie inwestorowi jakiegokolwiek uprawnienia rzeczowego bądź obligacyjnego umożliwiającego faktycznie władanie nieruchomością, jak chociażby użyczenie. Spór zawisły między skarżącym a uczestniczką postępowania przed sądem cywilnym dodatkowo potwierdza powstałą wątpliwość.

Skargą kasacyjną P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
2. 1. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 7 i art. 15 k.p.a. przez oddalenie skargi, mimo że WSA w Gdańsku winien był skargę uwzględnić i uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody, albowiem Wojewoda dopuścił się naruszenia ww. przepisów k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez bezpodstawne wydanie decyzji kasatoryjnej, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji Starosty i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, przy jednoczesnym uchyleniu się od rozpoznania sprawy, co do istoty, z uwagi na błędny zarzut wobec Starosty [...] niedopełnienia czynności, które przynależą właściwości i obowiązkom organu odwoławczego, a których wykonania organ ten zaniechał, w szczególności braku rzetelnej weryfikacji kręgu stron postępowania, również z wykorzystaniem wiadomości specjalnych za pomocą dowodu z opinii biegłego, a w efekcie do błędnego uznania podstaw uchylenia decyzji Starosty przez organ II instancji, co jednocześnie stanowi naruszenie zasady praworządności oraz dwuinstancyjności postępowania;
3. 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z ark 145 § 1 pkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 136 k.p.a. przez oddalenie skargi, mimo że WSA w Gdańsku winien był skargę uwzględnić i uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody, albowiem Wojewoda [...] dopuścił się naruszenia ww. przepisu k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak powtórnej oceny zebranego materiału dowodowego i przyjęciu arbitralnie prawdziwości założenia, że ewentualna weryfikacja postępowania pierwszoinstancyjnego doprowadziłaby do stwierdzenia błędów organu I instancji, w szczególności w zakresie właściwego ustalenia kręgu stron postępowania, co doprowadziło do wydania decyzji Wojewody na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.;
4. 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt a p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane przez oddalenie skargi, mimo że WSA w Gdańsku winien był skargę uwzględnić i uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody, albowiem Wojewoda [...] dopuścił się naruszenia ww. przepisu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez bezpodstawne, błędne przyjęcie, iż Starosta [...] określając krąg stron postępowania nie zastosował ww. przepisu ustawy - Prawo budowlane, a w efekcie dopuścił do udziału w postępowaniu w charakterze strony osoby zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, a nie kierował się treścią art. 28 k.p.a.;
5. 4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez oddalenie skargi, mimo że WSA w Gdańsku winien był skargę uwzględnić i uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody, albowiem Wojewoda [...] dopuścił się naruszenia ww. przepisów k.p.a. w stopniu mającym istotny wypływ na wynik sprawy poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, rozpatrzenie tylko wybranych fragmentów materiału dowodowego, a więc brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności:
6. a) błędne uznanie, iż ustalenie kręgu stron w przedmiotowym postępowaniu przez organ I instancji odbyło się na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, a nie art. 28 k.p.a. i ograniczyło się wyłącznie do oddziaływania akustycznego przedsięwzięcia;
7. b) nieustalenia zakresu zmian będących skutkiem zmniejszenia mocy elektrowni, w szczególności odnoszących się do projektu zagospodarowania terenu, mających wpływ na rozkład i zasięg oddziaływań, a w konsekwencji przyjęcie, że taka zmiana mocy nie zmienia stanu faktycznego istniejącego w sprawie;
8. c) niepowołanie biegłego w sprawie, mimo zaistnienia przesłanek ku temu dopiero na etapie postępowania odwoławczego oraz mimo poinformowania stron o powzięciu takiego zamiaru;
9. 5. art. 153 w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na bezpodstawnym uznaniu, iż nie nastąpiły istotne okoliczności faktyczne, które mogą powodować nieaktualność w części lub w całości oceny sprawy dokonanej przez WSA w Gdańsku w wyrokach powołanych w uzasadnieniu skarżonego wyroku oraz błędne przypisanie Spółce podnoszenia argumentu etapowania inwestycji jako okoliczności uzasadniającej powyższą tezę;
10. 6. art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na tym, że WSA w Gdańsku w uzasadnieniu skarżonego wyroku nie ustosunkował się do stanowiska i argumentacji Spółki podnoszonych w skardze oraz na rozprawie, a w szczególności do kwestii:
11. a) zastosowania przez organ I instancji art. 28 k.p.a. przy ustalaniu kręgu stron przedmiotowego postępowania;
12. b) pojawienia się opinii dr hab. L. P. dopiero na etapie postępowania odwoławczego, mimo wezwań Starosty [...]ego do przedstawienia tejże opinii przed zamknięciem postępowania dowodowego;
13. c) błędnego określenia podstaw wyznaczenia rozprawy administracyjnej w przedmiotowym postępowaniu jako rozprawy z udziałem społeczeństwa, a nie rozprawy administracyjnej adresowanej do stron postępowania, wraz z błędnymi konsekwencjami rzekomej konieczności przeprowadzenia tej rozprawy przed zakończeniem oceny oddziaływania na środowisko i ustaleniem kręgu stron postępowania w oparciu o wyniki tej oceny, czym pominął istotne kwestie podnoszone przez skarżącego, mające znaczenie dla sprawy, pomimo ciążącym na WSA w Gdańsku obowiązku przedstawienia w sposób zupełny i przekonywujący swojego stanowiska;
14. II. przepisów prawa materialnego:
15. 1. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe i wzajemnie sprzeczne ustalenie przesłanek do wyznaczenia kręgu stron postępowania, raz wskazując konieczność odwołania się do norm prawa cywilnego, a więc prawa własności nieruchomości, oraz prawa ochrony środowiska w odniesieniu do standardów emisyjnych, a innym razem uznając, iż w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, w którym obligatoryjnie przeprowadza się postępowanie oceny przedsięwzięcia na środowisko, krąg stron jest tożsamy z kręgiem stron przy postępowaniu oceny oddziaływania na środowisko;
16. 2. art. 36 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.) w zw. z art. 89 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, iż rozprawa administracyjna winna zostać przeprowadzona przed zakończeniem oceny oddziaływania na środowisko i ustaleniem kręgu stron postępowania w oparciu o wyniki tej oceny przy braku formalnego rozróżnienia rozprawy z udziałem społeczeństwa stanowiącym element procedury udziału społecznego w ramach ww. oceny od rozprawy administracyjnej adresowanej do stron postępowania;
17. 3. art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym kwestionowaniu treści złożonego przez Spółkę oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, a także kwestionowaniu istnienia tego prawa na podstawie umowy przedwstępnej zakupu nieruchomości oraz kwestionowaniu mocy prawnej treści tej umowy.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie poprzedzającej wyrok decyzji Wojewody [...] w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku oraz zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Fundacja C. z siedzibą w [...] wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a to z następujących względów.

Po pierwsze, Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Na gruncie tej regulacji prawnej przyjmuje się, że pojęcie ocena prawna oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego i procesowego. Organy są związane nie tyko oceną prawną, ale i wskazaniami co do dalszego postępowania. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą sposobu działania organów w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie wadliwości w postępowaniu prowadzonym po wydaniu wyroku.

Związanie wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami co do dalszego postępowania obliguje organ do wykonania wytycznych sądu. Ocena prawna i wskazania zawarte w orzeczeniu Sądu z mocy art. 153 p.p.s.a. wiążą w sprawie sądy oraz organ ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy. Unormowane w tym przepisie związanie organów i sądu oceną prawną i wytycznymi sądu administracyjnego co do dalszego postępowania oznacza, że zarówno organy i sądy orzekający w danej sprawie są zobowiązani do podporządkowania się wyrażonemu wcześniej w orzeczeniu sądu poglądowi w pełnym zakresie, aż do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, chyba że wyrażony wcześniej przez sąd pogląd stał się nieaktualny wskutek zmiany stanu prawnego lub okoliczności sprawy (oraz oczywiście w razie wzruszenia takiego orzeczenia w trybie przewidzianym prawem), co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Okoliczność bowiem, że zmieniła się moc przedmiotowej elektrowni nie ma w niniejszej sprawie istotnego znaczenia, a mianowicie takiego, aby można było uznać, że na gruncie art. 153 p.p.s.a. nie wiążą już organy administracji poglądy prawne wyrażone w poprzednich wyrokach. Rację ma Sąd pierwszej instancji i organ odwoławczy, że sama zmiana mocy elektrowni z 2 x 1000 MW na 2 x 800 MW nie spowodowała tak istotnej zmiany stanu faktycznego, czy prawnego, że mogłaby przestać wiązać w tej sprawie ocena prawna wyrażona w poprzednich wyrokach, zwłaszcza, że w istocie ocena prawna dotyczyła tego, na jakiej podstawie prawnej należy ustalić krąg stron postępowania w niniejszej sprawie.

Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2014r., sygn. akt II OSK 239/13 przymiot strony w niniejszym postępowaniu winien być ustalony w oparciu o art. 28 k.p.a. NSA zaznaczył, że wprawdzie ustawa – Prawo budowlane w art. 28 ust. 2 wprowadza szczególne rozwiązania co do przymiotu strony w sprawach o udzielenie pozwolenia na budowę (stanowi Lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a.), jednakże zgodnie z art. 28 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, ustępu tego nie stosuje się w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Postępowanie zakończone wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę elektrowni węglowej o mocy 2 x 1000 MW wymagało przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a zatem wymagało również udziału społeczeństwa, co oznacza, że przymiot strony winien być oceniony w oparciu o art. 28 k.p.a.

Taki też pogląd prawny zawarty został w uzasadnieniu prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 sierpnia 2012r., sygn. akt II SA/Gd 57/12 i z dnia 17 października 2012r., sygn. akt II SA/Gd 73/12.

Ocena prawna zawarta w powołanych wyżej wyrokach, wydanych w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę elektrowni węglowej o mocy 2 x ok. 1000 MW w [...] koło [...], mimo zmiany mocy elektrowni na 2 x 800 MW, wiąże nadal w niniejszej sprawie.

Przepis art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane normuje kwestie, kiedy organ ustalając krąg stron postępowania winien stosować art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, a kiedy należy stosować w tej materii art. 28 k.p.a. Przesądza o tym brzmienie art. 28 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, stanowiąc, kiedy w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie stosuje się przepisów ust. 2 i ust. 3 art. 28 tej ustawy. Jeśli zatem z mocy art. 28 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane w danej sprawie nie znajduje zastosowania art. 28 ust. 2 tej ustawy, to zastosowanie winien znaleźć art. 28 k.p.a.

Stosownie do art. 28 K.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Jeżeli dochodzi do wydania decyzji, która daje inwestorowi możliwości szerszego wykonywania prawa związanego z daną nieruchomością (np. poprzez realizację określonej inwestycji) to może to mieć realny wpływ na zakres wykonywania prawa własności przez właściciela nieruchomości leżącej w sąsiedztwie tej nieruchomości, gdyż tym samym musi on więcej znosić. Osoba taka posiada legitymację strony w postępowaniu w sytuacji, gdy decyzja ma wpływ - przez sąsiedztwo terenów przewidzianych pod określoną zabudowę – na realny wymiar wykonywania przysługującego jej prawa własności nieruchomości (art. 140 K.c. i art. 144 K.c.). Jeśli nieruchomość określonej osoby znajduje się w sferze oddziaływania nieruchomości objętej decyzją – dotyczy to m.in. emisji hałasu, emisji nieprzyjemnych zapachów w związku z realizacją inwestycji – wówczas osobie tej przysługuje przymiot strony (por. wyroki NSA: z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2302/14; z dnia 6 grudnia 2017r., sygn. akt II OSK 939/16 - CBOSA).

Należy przy tym zaznaczyć, że przy ocenie, czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, lecz jedynie czy interes taki podmiotowi przysługuje.

Na organie I instancji - po raz kolejny rozpatrującym sprawę w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę elektrowni węglowej o mocy 2 x ok. 800 MW w [...] koło [...] - ciążył więc obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w powołanych wyżej wyrokach - NSA i WSA w Gdańsku. Błędne jest stanowisko organu I instancji, że ograniczenie mocy elektrowni powoduje brak po stronie określonych podmiotów przymiotu strony postępowania bądź też utratę przez określone podmioty statusu strony.

W tym stanie rzeczy kontrola zgodności z prawem - dokonywana przez sąd administracyjny - rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy musi obejmować ocenę, czy organy zastosowały się do przepisu art. 153 p.p.s.a. Tak też prawidłowo postąpił Sąd pierwszej instancji i zasadnie podzielił stanowisko organu odwoławczego, że organ I instancji związany był z mocy art. 153 p.p.s.a. oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w powołanych wyżej wyrokach.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się także naruszenia art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Podkreślić należy, iż zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie.

Gwarancją prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego jest należyte wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc należyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wyczerpujące zebranie materiału dowodowego, co pozwala na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy pozwala na stwierdzenie, które przepisy prawa materialnego znajdują zastosowanie w danej sprawie. Aby móc uznać, że stan faktyczny w danej sprawie wypełnia hipotezę określonego przepisu prawa materialnego konieczne jest wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób nie budzący wątpliwości.

Nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja administracyjna wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów mających w danej sprawie zastosowanie.

A zatem, aby organ odwoławczy mógł wydać decyzję kasacyjną konieczne jest – jak jednoznacznie stanowi art. 138 § 2 k.p.a. - wykazanie przez ten organ, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Oceniając, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego.

Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. W sytuacji jednak, gdy organ odwoławczy wydając decyzję co do istoty sprawy naruszyłby zasadę dwuinstancyjności, winien wówczas zastosować art. 138 § 2 k.p.a. Zasada dwuinstancyjności jest zasadą konstytucyjną ustanowioną w art. 78 Konstytucji R.P. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Podkreślić należy, iż do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992/3-4/95).

W niniejszej sprawie wydanie przez organ odwoławczy decyzji co do jej istoty mogłoby uzasadniać zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. Organ I instancji nie ustalił i nie rozważył bowiem okoliczności istotnych w tej sprawie w świetle przepisów prawa znajdujących zastosowanie przy wydawaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Ocena przesłanek zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę bądź odmowy udzielenia pozwolenia na budowę winna wynikać z uzasadnienia decyzji – stosownie do wymogów ustanowionych w art. 107 § 3 k.p.a. i zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.).

Decyzja winna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.). Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa - art. 107 § 3 k.p.a.

W niniejszej sprawie uzasadnienie decyzji organu I instancji nie odpowiada tym wymogom ustawowym. Wprawdzie uzasadnienie decyzji organu I instancji jest obszerne, lecz tylko na części strony 135 i części strony 136 jest odniesienie się organu I instancji do kwestii merytorycznych dotyczących udzielenia pozwolenia na budowę. Należy jednocześnie zauważyć, że w istocie ten fragment uzasadnienia nie stanowi wyjaśnienia dlaczego organ uznał, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki udzielenia pozwolenia na budowę. Organ I instancji jedynie zacytował przepisy art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane i lakonicznie stwierdził, że wszystkie wymogi zostały spełnione i brak jest podstaw dla odmowy wydania pozwolenia na budowę.

Jednocześnie organ zaznaczył, że sprawdził i ustalił kompletność projektu budowlanego zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 32 i 34 Prawa budowlanego, co "szeroko omówił w przedmiotowej decyzji". Tymczasem uzasadnienie decyzji nie zawiera stosownej oceny przesłanek udzielenia pozwolenia na budowę, lecz stanowi wyłącznie przytaczanie w każdej kwestii stanowiska inwestora bez jakiejkolwiek oceny organu I instancji w tym zakresie. Uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej sprowadza się wyłącznie do fragmentów: "inwestor wyjaśnia", "inwestor odniósł się do (...)", "inwestor informuje", "inwestor wskazał", w których to fragmentach uzasadnienia decyzji organ przedstawił stanowisko inwestora w poszczególnych kwestiach, lecz nie dokonał żadnej oceny stanowiska i informacji podanych przez inwestora oraz w żaden sposób nie odniósł się do stanowiska wyrażonego przez inwestora w tych kwestiach. Dotyczy to także postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i przedstawionego raportu.

Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji ograniczył się wyłącznie do powtórzenia argumentacji inwestora, nie dokonał własnych ustaleń i nie rozważył sprawy w świetle przepisów prawa znajdujących zastosowanie w tej sprawie.

Odnośnie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ I instancji stwierdził, że pozwolenia udziela się temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Podkreślić należy, iż posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest jednym z ustawowych warunków wydania przez organ decyzji o pozwoleniu na budowę, co jednoznacznie wynika z art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie zawsze będzie równoznaczne ze spełnieniem przesłanki udzielenia pozwolenia na budowę, jaką stanowi dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Czym innym jest bowiem żądanie przedłożenia oświadczenia, a czym innym to, czy inwestor posiada taki tytuł. Złożenie przez inwestora oświadczenia nie oznacza, że organ w ogóle nie może badać prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku podejmowania przez siebie czynności dowodowych.

A mianowicie, jeśli oświadczenie inwestora zostanie zakwestionowane w sposób uprawdopodabniający, że mimo złożenia stosownego oświadczenia, inwestor może nie dysponować nieruchomością na cele budowlane (nie posiadał takiego prawa lub je utracił), to wówczas organ obciąża obowiązek wyjaśnienia tej kwestii, w tym poprzez złożenie przez strony postępowania stosownych dokumentów, a następnie obowiązek oceny złożonych dokumentów i kwestii, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy - Prawo budowlane. Stosownie do tego przepisu przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych

W niniejszej sprawie, mimo podniesienia przez M.Ł. okoliczności, że inwestor utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane działek stanowiących jej własność, organ I instancji nie przeprowadził stosownego postępowania i nie rozważył kwestii, czy inwestor posiada takie prawo, a jedynie poprzestał na złożonym przez inwestora oświadczeniu o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane.

Nadto w kwestii zgodności projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ I instancji ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, że inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego fragment gminy [...] w rejonie miejscowości [...] (Dz.Urz. Woj. [...] 2011r., nr [...] poz. [...]). Organ I instancji nie wskazał ani symbolu jednostki, w której położony jest teren, na którym projektowana jest inwestycja, ani przeznaczenia tego terenu według zapisów planu. W takich okolicznościach stwierdzić należy, iż organ I instancji w istocie nie dokonał oceny, czy spełnione zostały przesłanki do udzielenia pozwolenia na budowę, a tym samym nie można uznać, aby organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a.

Z powyższych względów nieusprawiedliwione są także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a., art. 136 k.p.a. jak również art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, a także art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane.

Chybiony jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji dokonał właściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji - stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., a uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji ocenił i wypowiedział się w kwestiach istotnych dla rozpoznania niniejszej sprawy, mając na uwadze, że do sądu została zaskarżona decyzja kasacyjna (art. 138 § 2 k.p.a.), a przedmiotem postępowania administracyjnego była sprawa udzielenia pozwolenia na budowę. Podnieść należy, iż organ odwoławczy nie może być pierwszym i jedynym organem, który dokona rozważenia przesłanek udzielenia pozwolenia na budowę, gdyż takie działanie naruszałoby – o czym wyżej była już mowa - zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji, zasadnie uznając, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej.

Z powyższych względów należy uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, gdyż Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie przypisać naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.