Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 784/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę P. K. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.
Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie, działając z urzędu, wszczął postępowanie w sprawie samowoli budowlanej zaistniałej na działce nr [...] położonej w Z. obr. geod. [...] stanowiącej przedmiot współwłasności P. K., W. T. i S. B. Przeprowadzone w toku postępowania oględziny nieruchomości potwierdziły, że na wskazanej działce wybudowano bez pozwolenia na budowę w 2004 r. kilka obiektów budowlanych, w tym stanowiący własność P. K. obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej, parterowy z poddaszem użytkowym, tarasem zadaszonym, nietrwale związany z gruntem, pełniący funkcję rekreacji indywidulanej oraz zbiornik dwukomorowy na ścieki sanitarne.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. Nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) wstrzymał prowadzenie robót budowalnych i zobowiązał skarżącego do przedstawienia w terminie 90 dni zaświadczenia Wójta Gminy Kościerzyna o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z dokumentami potwierdzającymi uprawnienia zawodowe autora projektu oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Pismem z dnia 5 listopada 2010 r. P. K. wystąpił z wnioskiem o jego zawieszenie do czasu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu działki, której jest właścicielem. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie odmówił zawieszenia postępowania, a w wyniku rozpatrzenia zażalenia Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymał w mocy w/w postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. P. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 13 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 328/11 oddaliła skargę. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od w/w wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2419/11 ją oddalił.
Ponieważ P. K. nie wykonał nałożonych postanowieniem z dnia 19 listopada 2010 r. obowiązków, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane, nakazał P. K. rozbiórkę obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, zlokalizowanego na działce nr [...] w Z. obręb [...], gmina K., wraz ze zbiornikiem do gromadzenia nieczystości ciekłych, wybudowanych w warunkach samowoli budowlanej.
W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie wskazał, że skarżący nie wykonał postanowienia z dnia [...] listopada 2010 r. i dlatego też, na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu
Od powyższej decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. odwołanie wniósł P. K. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie z dnia [...] lipca 2013 r.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że rozważając aktualnie realizowaną przez przedmiotowy obiekt budowlany funkcję rekreacyjną, nie można było objąć zaistniałej sytuacji dyspozycją przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, która odnosi się do budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii o powierzchni zabudowy do 25 m2 i wymagać wyłącznie dokonania zgłoszenia. W tej sytuacji organ pierwszej instancji prawidłowo wszczął i przeprowadził procedurę zmierzającą do legalizacji samowoli budowlanej w pierwszej kolejności zobowiązując inwestora do przedłożenia określonych dokumentów. Wobec niewykonania obowiązków legalizacyjnych przez inwestora, organ nadzoru budowlanego prawidłowo zastosował sankcję rozbiórki. Organ odwoławczy wyjaśnił nadto, że wobec zasady orzekania organów administracji na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy niezasadne byłoby oczekiwanie z rozbiórką na uchwalenie powszechnie obowiązujących przepisów planistycznych w przyszłości.
P. K. zaskarżył powyższą decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] września 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 784/13, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. skargę oddalił.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż bezsporny w niniejszej sprawie jest fakt, że skarżący wybudował na działce nr [...] obiekt budowlany pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, nietrwale związany z gruntem, parterowy, z poddaszem użytkowym, z dachem dwuspadowym pokrytym blachodachówką, z zadaszonym tarasem oraz urządzenie budowlane związane z obiektem – zbiornik na ścieki sanitarne, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Rozpoczęcie zaś procesu inwestycyjnego - robót budowlanych - powinno być co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zasadę tę wyraża art. 28 ustawy Prawo budowlane stanowiąc, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 29 tej ustawy, ustalający katalog działań inwestycyjnych niewymagających pozwolenia na budowę. Wskazany obiekt budowlany i urządzenie z nim związane postawione przez skarżącego należy do kategorii obiektów wymagających pozwolenia na budowę.
Sąd podkreślił, że przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Z taką sytuacją w przedmiotowej sprawie nie mamy jednak do czynienia. Wzniesiony samowolnie przez skarżącego obiekt budowlany w dacie rozstrzygania sprawy pełnił funkcję rekreacyjną, a nie gospodarczą, a to skutkuje niemożnością zastosowania wobec niego dyspozycji powołanego wyżej przepisu. Na ocenę taką wpływu również nie ma okoliczność, że obiekt ten pierwotnie pełnił funkcję gospodarczo-techniczną następnie zmienioną na rekreacyjną.
Sąd podkreślił, że pierwotnie pełniona przez obiekt budowlany funkcja nie ma znaczenia przy ocenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w dacie rozstrzygania sprawy, gdy obiekt ten pełni aktualnie funkcję rekreacyjną. Wybudowany przez skarżącego obiekt jest domkiem letniskowym służącym rekreacji, nie mieści się zatem w katalogu obiektów zwolnionych od uzyskania pozwolenia na budowę. Nie stanowi bowiem ani budynku gospodarczego, nie jest też wiatą, ani altaną.
Odnosząc się natomiast do kwestii wybudowania zbiornika do gromadzenia nieczystości ciekłych integralnie związanego z obiektem letniskowym Sąd uznał, że stanowi on urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy, objęte dyspozycją art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Sądu, wobec treści art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 9 ustawy, roboty polegające na budowie zbiornika do gromadzenia nieczystości ciekłych nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż nie należą do katalogu robót wymienionych w art. 29-31 tej ustawy.
W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, funkcja letniskowa obiektu jest niesporna, a zatem obiekt na niej usytuowany pełni funkcje rekreacyjną, a zbiornik na nieczystości ciekłe jest urządzeniem budowlanym związanym z tym obiektem zapewniającym możliwość jego użytkowania zgodnie z jego przeznaczeniem. Powstanie tych obiektów poprzedzać powinno uzyskanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, czego skarżący nie dopełnił.
Po ustaleniu, że wybudowanie opisanych w decyzji obiektów wymagało wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, organ obowiązany był do zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane i trybu postępowania w nim przewidzianego. W okolicznościach niniejszej sprawy organ administracji wszczął procedurę legalizacyjną, zobowiązując inwestora do wykonania obowiązków, określonych w art. 48 ust. 3 ustawy. W sposób zgodny z prawem organ nałożył na inwestora określone obowiązki, zgodnie z cytowanymi uregulowaniami postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. Niewykonanie tych obowiązków wymagało zastosowania art. 48 ust. 4 w związku z ust. 1 ustawy. Stwierdzenie samowoli budowlanej i niewykonanie obowiązków nałożonych przez organ w celu zalegalizowania samowoli, obliguje właściwy organ do wydania decyzji o nakazie rozbiórki obiektów znajdujących się na działce.
W ocenie Sądu dla oceny legalności decyzji rozbiórkowej znaczenia nie mają zarzuty skarżącego w zakresie zgodności z prawem rozwiązań planistycznych przyjętych w uchwale o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W toku postępowania w przedmiocie rozbiórki nie bada się zgodności z prawem uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Obowiązujące prawo przewiduje mechanizmy kwestionowania rozwiązań planistycznych zarówno w toku trwającej procedury jego uchwalania, jak i po jego uchwaleniu na zasadzie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. 2013 r., poz. 594). Jeśli skarżący kwestionuje zgodność z prawem określonych postanowień planu może zainicjować odpowiednie procedury i dążyć do zweryfikowania swoich twierdzeń. Podobnie rzecz ma się z zawieszeniem postępowania rozbiórkowego do momentu uchwalenia zmian w planie zagospodarowania przestrzennego, które – według skarżącego, pozwoliłyby na legalizację obiektów wzniesionych samowolnie.
Kwestia ta została prawomocnie przesądzona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 lipca 2011 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 328/11. Sąd stanął na stanowisku, że zmiany planu miejscowego nie stanowią przeszkody do rozpatrzenia i wydania decyzji w sprawie samowoli budowlanej.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gdańsku z dnia 29 stycznia 2014 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł P. K. zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego – art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, które miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, do sytuacji faktycznej i prawnej skarżącego;
- 2. przepisów postępowania:
- a) art. 6 i 7 k.p.a. poprzez ich niewłaściwą interpretację i niezastosowanie tj. przyjęcie że organ prawidłowo dokonał ustalenia stanu faktycznego pomijając całkowicie słuszny interes skarżącego,
- b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia niepełnego, pominięcie lub nie odniesienie się do niektórych zarzutów skarżącego.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania, ewentualnie wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie sprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przewidzianych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Naruszenie przepisów postępowania, może również przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie strona skarżąca powinna nadto wykazać możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie nie uzasadnił. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wszystkie te elementy zawiera kwestionowany skargą kasacyjną wyrok. Przy pomocy zarzutu naruszenia cyt. przepisu nie można skutecznie zwalczać przyjętego przez sąd wojewódzki stanu faktycznego czy też prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego. To, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją sądu I instancji odnośnie wykładni przepisów prawa materialnego, jeszcze nie dowodzi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Innymi słowy, zarzut jego naruszenia nie może sprowadzać się wyłącznie do polemiki z wywodami zawartymi w zaskarżonym wyroku, skoro z uzasadnienia wynika jednoznacznie, jaki stan faktyczny stanowił przedmiot ustaleń merytorycznych w sprawie.
Chybiony jest także zarzut sformułowany w pkt 2a skargi kasacyjnej, sprowadzający się do podniesienia naruszenia art. 6 i 7 k.p.a. poprzez przyjęcie przez sąd I instancji, że organ prawidłowo dokonał ustaleń stanu faktycznego pomijając słuszny interes skarżącego. Poza tak sformułowanym w petitum skargi kasacyjnej zarzutem jej autor nie uzasadnił podstawy kasacyjnej, tak jak wymaga tego przepis art. 176 w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie wskazuje przeto, aby doszło w ten sposób do naruszenia wskazanych w tym miejscu przepisów, nie dowodzi też, że naruszenia takie miałyby istotny wpływ na wynik sprawy.
Jednocześnie odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 48 ust. 1 i 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego należy wskazać, że analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej nie pozwala ustalić na czym polegało naruszenie przez Sąd I instancji przedmiotowych przepisów. Całe uzasadnienie skargi kasacyjnej zmierza wyłącznie do wykazania, że nieprawidłowości dotyczące obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkują zakazem zabudowy działki [...] i plan ten powinien zostać wyeliminowany z obrotu prawnego, a zakazy zabudowy nie powinny obowiązywać. Brak uzasadnienia skargi kasacyjnej dotyczącego zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się do nich, bowiem związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 2096/13, LEX nr 1624284). Powyższe wyklucza realizację kontroli instancyjnej pod tym kątem, gdyż nie była ona możliwa.
Niezależnie od powyższego należy wskazać, że zastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego było konsekwencją prawidłowego ustalenia, że roboty budowlane zostały wykonane bez pozwolenia na budowę, a także po bezskutecznym zobowiązaniu inwestora do wykonania nałożonych obowiązków (art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego), które miało na celu legalizację samowoli budowlanej. Przepis ten ma zastosowanie w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków (art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego). Nałożenie postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie z dnia [...] listopada 2010 r. obowiązku przedstawienia szeregu niezbędnych dokumentów, w stanie faktycznym analizowanej sprawy, służyło interesowi skarżącego. Celem tego było zalegalizowanie obiektu w sposób możliwie najmniej dotkliwy dla skarżącego. Pomimo tego, żądane dokumenty nie zostały przez skarżącego dostarczone, co skutkowało zastosowaniem art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego.
Gdyby nawet przyjąć, że do przedmiotowego obiektu powinien mieć zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i wymagał on zgłoszenia, to w celu jego zalegalizowania konieczne też byłoby przedstawienie żądanych przez organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. dokumentów, a brak ich doręczenia skutkowałoby zastosowaniem art. 49b ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, tj. orzeczeniem o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.