Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1313/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2012 r., II SA/Op 525/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę G. C. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej powoływanego jako "Inspektor Wojewódzki") z dnia [...] sierpnia 2011 r., [...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej powoływanego jako "Inspektor Powiatowy") z dnia [...] lutego 2011 r., [...] nakazującą T. C. i G. C. rozbiórkę budynku gospodarczego o konstrukcji stalowej zlokalizowanego na działce nr [...], obręb [...].

Powyższe rozstrzygnięcia zostały wydane w następującym stanie faktycznym.

Pismem z [...] sierpnia 2004 r. J. S. wniósł o sprawdzenie zgodności z prawem inwestycji zrealizowanej na nieruchomości położonej w Opolu przy ul. [...]. Wskazał, że w 1988 r. jako sąsiad wyraził zgodę na wybudowanie domu i garażu, jednak na terenie będącym własnością T. C. i G. C. powstała baza samochodowa oraz stacja paliw.

W toku prowadzonego postępowania Inspektor Powiatowy ustalił, że na działce [...] (obecnie [...]), istnieje budynek parterowy, niepodpiwniczony, o konstrukcji lekkiej stalowej, o ścianach z blachy trapezowej, mocowanej do elementów konstrukcyjnych. Dach obiektu jest jednospadowy pokryty blachą trapezową, na płatwiach opartych na dźwigarach kratowych. Wewnątrz obiektu wydzielone są dwa pomieszczenia, oddzielone ścianą murowaną. W elewacji frontowej wykonane są cztery bramy wjazdowe, a w elewacji bocznej znajdują się okna. Natomiast w elewacji północnej zamontowano drzwi wejściowe. Budynek ten ma 16,15 m długości i 9,05 m szerokości. Obiekt usytuowany jest w południowo - wschodniej części działki w odległości 3,05 m od granicy z działką sąsiednią (od strony południowej). Budynek wyposażony jest w instalację elektryczną, która jest nieczynna, nie posiada wentylacji oraz ogrzewania. W budynku znajduje się kanał naprawczy o głębokości 1,4 m, który przykryty jest deskami i wygląda na nieużytkowany. W budynku przechowywane są materiały budowlane.

Na wykonanie powyższego obiektu inwestorzy nie przedłożyli pozwolenia na budowę lub zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Zarówno inwestorzy, jaki ich pełnomocnik oświadczyli, że budynek powstał w latach 1991 - 1993. Dalej organ pierwszej instancji ustalił, że teren, na którym znajduje się działka inwestorów od [...] listopada 1993 r. do [...] grudnia 2002 r. objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Postanowieniem z [...] marca 2006 r., [...] Inspektor Powiatowy nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia inwentaryzacji budowlanej oraz opinii dotyczącej stanu technicznego obiektu budowlanego. Z przedłożonego opracowania inżyniera A. S. z kwietnia 2006 r. wynikało, że obiekt został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną, konstrukcja obiektu nie wykazuje odkształceń świadczących o wadach w wykonaniu, a stan techniczny oceniony został jako dobry. Obiekt według opracowania nadaje się do bezpiecznego użytkowania.

Na wezwanie organu do złożenia wyjaśnień G. C. oświadczył, że obiekt gospodarczy wykonał na przełomie lat 1992/1993 i naniesiono go na mapy geodezyjne [...] lutego 1993 r.

Ponadto na podstawie aktu notarialnego z [...] listopada 1988 r., Rep. A nr [...] organ ustalił, że działka [...] stanowiła ówcześnie łąkę i nie jest zabudowana. Z dalszych ustaleń organu wynikało, że na terenie inwestycji w latach 1986 do 1993 r. obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą nr X/48/86 Miejskiej Rady Narodowej w Opolu z 19 marca 1986 r. (Dz. Urz. Woj. Opolskiego Nr 11/86, poz. 270).

Według ustaleń planu teren, na którym znajduje się działka oznaczony jest symbolem [...] – "teren upraw polowych i łąk, adaptacja istniejącej zabudowy mieszkaniowej i innej".

Przeprowadzone przy udziale stron oględziny wykazały, że sporny obiekt usytuowany jest nie tylko na obszarze [...], ale także na obszarze oznaczonym symbolem [...] planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym większa część działki leży na tym drugim obszarze.

Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Inspektor Powiatowy działając na podstawie art. 37 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. nałożył na T. C. i G. C. obowiązek rozbiórki spornego budynku gospodarczego.

W wyniku rozpoznania odwołania inwestorów decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Inspektor Wojewódzki uchylił decyzję I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Wyrokiem z dnia 21 września 2006 r., II SA/Op 152/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę J. S. Sąd uznał, ż organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a., gdyż z powodu braków postępowania odwoławczego nie ustalono daty wykonania obiektu, w konsekwencji nie sposób rozstrzygnąć jakie przepisy prawa materialnego mają w sprawie zastosowanie.

Decyzją z dnia [...] maja 2009 r., [...] Inspektor Powiatowy, na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.), nakazał inwestorom rozbiórkę spornego obiektu.

Odwołanie T. i G. C. nie zostało uwzględnione i decyzją z [...] sierpnia 2009 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Wyrokiem z 29 grudnia 2009 r., II SA/Op 382/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, działając na skutek skargi [...] uchylił w całości decyzje organów obu instancji. W motywach rozstrzygnięcia zważył między innymi, że istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do tego, czy budynek gospodarczy o konstrukcji stalowej, zlokalizowany na działce nr [...], przy ul. [...] w Opolu, został wybudowany bez pozwolenia na budowę. Od razu jednak zauważył, że sprawa, której dotyczy postępowanie, była już przedmiotem oceny sądowej. W sprawie oceny legalności spornej budowy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wypowiedział się w wyroku z dnia 21 września 2006 r., sygn. akt II SA/Op 152/06.

Mając na uwadze powyższe, w zakresie oceny zaskarżonej decyzji, w pierwszej kolejności Sąd wskazał, że materialną podstawę prawną w sprawie dotyczącej oceny legalności wykonanych przez [...] robót stanowić powinny przepisy nieobowiązującej już ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), skoro udowodniona została w trakcie ponownego postępowania wyjaśniającego okoliczność, iż roboty budowlane polegające na budowie budynku gospodarczego zostały rozpoczęte w 1991 r i zakończone w 1993 r., a więc przed dniem wejścia ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.).

Sąd zgodził się ze stanowiskiem organów, że obiekt jest obiektem budowlanym, wymagającymi pozwolenia na budowę, wskazując, iż w dacie realizacji tej inwestycji przepisy art. 2 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. pozwalały na rozpoczęcie robót budowlanych związanych ze wzniesieniem trwale lub nietrwale związanego z gruntem obiektu budowlanego wyłącznie na podstawie pozwolenia na budowę i tylko na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Podniósł, że w świetle art. 28 ustawy z 1974 r. roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Idąc dalej, uwzględniając regulacje ustawy z 1974 r., zauważył, iż do samowoli budowlanej, tj. naruszenia określonego w art. 29 ustawy, obowiązku rozpoczęcia i wykonania robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę, zastosowanie znajdują regulacje art. 37 i art. 40, określające sposoby jej zwalczania, w drodze władczych działań organów administracji.

Według Sądu poprzednio rozpoznającego sprawę za wcześnie stwierdzono przesłanki z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd podniósł, że w dniu [...] grudnia 1991 r., skarżący zwrócił się do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w Opolu o wydanie pozwolenia na budowę tymczasowej wiaty stalowej, obudowanej oraz ogrodzenia parceli stanowiącej jego własność przy ul. [...], natomiast akta administracyjne sprawy, wywołanej złożonym wnioskiem z dnia [...] grudnia 1991 r. nie zachowały się w zasobach archiwalnych organu administracji architektoniczno-budowlanej. Równocześnie zwrócił uwagę, że wśród dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych znajduje się pismo Architekta Miejskiego w Opolu z dnia [...] września 1986 r. informujące o możliwości zagospodarowania nieruchomości przy ulicy [...] zabudową garażu na samochód ciężarowy.

Zdaniem Sądu w sprawie niesporne jest, że skarżący nie okazał stosownego pozwolenia na budowę, utrzymywał jednak, iż obiekt wykonał legalnie. Dlatego, skoro przepisy obowiązujące w czasie realizacji inwestycji nie obligowały inwestora, ani właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją tego obiektu, a organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez okres 10 lat, to z faktu, że nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę danego obiektu budowlanego nie można wyciągać wniosku, że obiekt ten został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Taki wniosek byłby przedwczesny również w obecnym stanie prawnym, bowiem nawet, gdyby z jakiś przyczyn nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego zrealizowanego pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r., dopuszczalne byłoby dowodzenie wszelkimi innymi dowodami, że obiekt ten nie został samowolnie wzniesiony.

Zarówno w świetle przepisów Prawa budowlanego 1974 r., jak i Prawa budowlanego z 1994 r., zniszczenie lub zaginięcie dokumentacji związanej z konkretnym obiektem budowlanym nie spowoduje, że stanie się on samowolą budowlaną, jeżeli w rzeczywistości wzniesiono go na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Dalej Sąd zaznaczył, że rolą organów było przeprowadzenie innych dowodów, aby potwierdzić nielegalność inwestycji. W tym celu organy mogły ustalić, czy w sprawie wydany został dziennik budowy, przeprowadzić dowód z zeznań świadków, w tym kierownika budowy i ewentualnych wykonawców przedmiotowego budynku.

Ponownie prowadząc postępowanie Inspektor Powiatowy przeprowadził [...] maja 2010 r. oględziny rejestrów korespondencji wpływającej i wychodzącej z organu oraz rejestr wydanych pozwoleń na budowę znajdujących się w Wydziale Urbanistyki, Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta Opola.

Organ odnotował, że w rejestrach wydanych pozwoleń oznaczonych symbolami [...] (kategorie obiektów, robót: A, B, C, D), z okresu od 1991 r. do grudnia 1993 r., nie stwierdzono zapisu co do wydania decyzji dla [...]. Stwierdził też, że w rejestrze korespondencji przychodzącej z 1991 r. (pod nr [...]) odnotowano wpływ pisma [...] o wydanie pozwolenia na budowę tymczasowej wiaty. Wskazano, że w pozostałych rejestrach korespondencji wychodzącej, jak i przychodzącej za lata 1991-1993 brak jest jakichkolwiek adnotacji dotyczących nieruchomości przy ul. [...].

Po dokonaniu tych ustaleń zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2011 r., działając na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wydał nakaz rozbiórki spornego obiektu. Podniósł, że jako datę wykonania obiektu przyjął pierwszy kwartał 1993 r. z uwagi na fakt ujawnienia budynku na mapie geodezyjnej z dnia [...] lutego 1993 r. Tym samym dla rozpatrzenia zgodności inwestycji z planem zastosowanie winne mieć postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1986 r. Wskazał organ, że teren, na którym znajduje się obiekt podzielony został strefami planowania, które w części oznaczonej symbolem [...] przewidywały teren istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności - osiedle [...], przeznaczono do adaptacji trwałej z możliwością modernizacji istniejącej zabudowy zagrodowej, a realizacja zabudowy mieszkaniowej wymaga opracowania miejscowego planu szczegółowego, a w części oznaczonej symbolem [...] przewidywały teren upraw polowych i łąk oraz adaptację istniejącej zabudowy mieszkaniowej i innej.

Organ odniósł się również do przedłożonego pisma Urzędu Miejskiego w Opolu z dnia [...] września 1986 r., [...], z którego wynika, że na terenie działki [...] możliwa jest budowa garażu na samochód ciężarowy, po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Wskazał, że dokument ten nie może przesądzać o legalności obiektu budowlanego, nie jest to bowiem decyzja administracyjna (a tylko taka byłaby dla organu wiążąca), lecz jedynie informacja o ewentualnej możliwości budowy obiektu budowlanego, co nie może wszak być jednoznaczne ze stwierdzeniem, że obiekt jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Następnie organ podkreślił, że budynek gospodarczy objęty postępowaniem, w rozumieniu art. 2 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. jest obiektem budowlanym, a jego wykonanie jest budową, która stanowi roboty budowlane, na których wykonanie niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Inspektor Powiatowy dodał, że kwestia posiadania przez inwestorów decyzji o pozwoleniu na budowę została oceniona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 29 grudnia 2009 r., II SA/Op 382/09, zatem organ przeprowadził w tym zakresie postępowanie wyjaśniające. W decyzji pierwszoinstancyjnej podkreślono zatem, że zebrane dowody wykluczają zaistnienie faktu uzyskania przez inwestorów decyzji o pozwoleniu na budowę, za czym przemawiają przede wszystkim protokoły z oględzin rejestrów korespondencji, protokół przesłuchania [...].

Odnosząc się do zeznań [...] organ stwierdził, że brak w nich informacji o okolicznościach, w jakich decyzja mogła zostać wydana. Organ wskazał, że zeznania te mają charakter subiektywny i stoją w sprzeczności z zebranymi dowodami. Wskazał, że plan sytuacyjny, którym legitymuje się inwestor nie dotyczył spornego budynku, gdyż ujawnione na nim obiekty są inne i inaczej usytuowane niż badany budynek gospodarczy. Nadto posiadanie takiego planu nie zwalniało inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Organ dodał też że inwestorzy nie posiadają dokumentów związanych z oddaniem obiektu do użytkowania, co przemawia za nielegalnym charakterem ich inwestycji. Zarzucił, że kopia złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę także nie potwierdza legalności budynku, gdyż brak jest dowodów, że pozwolenie na budowę zostało wydane.

Inspektor Powiatowy oceniając sporną inwestycję wskazał, że stanowi ona samowolę budowlaną, do której zastosowanie będą miały przepisy art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Podniósł, że wybudowany obiekt nie odpowiada postanowieniom planu, gdyż teren, na którym znajduje się budynek był przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę lub w ogóle nie był przeznaczony pod zabudowę. Organ wywiódł, że teren oznaczony symbolem [...] wyłączony był z możliwości budowy na nim czegokolwiek, w tym budynków gospodarczych, a wybudowanie owego obiektu nie może być utożsamiane z adaptacją obiektów istniejących, skoro działka wcześniej była niezabudowana.

Natomiast w części działki objętej planem oznaczonej symbolem [...] dopuszczalna była zabudowa mieszkaniowa z możliwością modernizacji istniejącej zabudowy zagrodowej. W ocenie organu pierwszej instancji sporny budynek nie jest budynkiem mieszkalnym, nie ma też charakteru zagrodowego i nie stanowi przynależności do budynku mieszkalnego, gdyż znajduje się na innej, wygrodzonej działce. Organ wskazał, że pierwotny stan nieruchomości związany był z bazą transportu samochodowego, w ramach której zrealizowano sporny obiekt. Dalej organ wskazał, że zastosowanie muszą mieć przepisy art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., gdyż przewidują one obowiązek rozbiórki w przypadku wystąpienia choćby jednej z dwóch wymienionych w nim przesłanek.

Rozpatrując odwołanie od decyzji z dnia [...] maja 2010 r. organ odwoławczy, stosując art. 136 K.p.a. zlecił uzupełniające postępowanie dowodowe. W jego ramach Inspektor Powiatowy przesłuchał [...] maja 2011 r., w charakterze strony [...], która zeznała, że widziała pozwolenie na budowę budynku gospodarczego stanowiącego przedmiot postępowania, miało to miejsce przed przystąpieniem do budowy i mąż czytał jej treść tej decyzji.

Organ zwrócił się także do Urzędu Statystycznego w Opolu, czy dysponuje on danymi dotyczącymi pozwolenia na budowę, jednak w odpowiedzi na powyższe Zastępca Dyrektora Urzędu Statystycznego w piśmie z [...] maja 2011 r. nr [...] wyjaśnił, że Urząd nie dysponuje danymi dotyczącymi indywidualnych pozwoleń na budowę.

Organ pierwszej instancji wezwał także inwestora do przedłożenia wszelkich dokumentów związanych z budową budynku mieszkalnego przy ul. [...].[...] lipca 2011 r. wyjaśnił, że budynek początkowo zlokalizowany był przy ul. [...], a po włączeniu miejscowości w granice administracyjne Opola został mu nadany nowy adres. Strona przedłożyła: 1) decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Opolu nr [...] z [...] maja 1969 r. udzielającej [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego;

1. 2) pierwsze strony projektu budowlanego;
2. 3) rysunek - zagospodarowanie terenu działki. Organ uzyskał też mapkę poglądową terenu, na którym usytuowany jest sporny budynek oraz budynek mieszkalny inwestorów (obecnie działka nr [...]).

Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, w tym uzupełniające postępowanie dowodowe zlecone przez organ odwoławczy doprowadziły organ do przekonania, że inwestorzy nie legitymowali się pozwoleniem na budowę obiektu.

Jako dowód wiarygodny i nie pozostawiający wątpliwości co do braku wydania takiej decyzji wskazano przeprowadzone [...] maja 2010 r. oględziny rejestrów korespondencji wpływającej, wychodzącej i rejestru wydanych pozwoleń Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta Opola. Z czynności tej wynika niezbicie, że w rejestrach wydanych pozwoleń oznaczonych symbolami [...], kategorie obiektów, robót: A, B, C, D z okresu od 1991 r. do grudnia 1993 r. brak jest zapisu odnośnie wydania decyzji na rzecz [...], a związanych z inwestycjami przy ul. [...]. Organ podniósł, że w rejestrze korespondencji przychodzącej z 1991 r. pod nr [...] odnotowano wpływ pisma [...] o wydanie pozwolenia na budowę tymczasowej wiaty, brak jednak informacji, że takie pozwolenie wydano.

Organ zauważył, że nie sposób uznać, że wiata i budynek gospodarczy mogą być ze sobą utożsamiane (co wyklucza choćby sama konstrukcja wiaty jako dachu wspartego na słupach podczas, gdy sporny budynek ma ściany oraz kanał naprawczy).

Za dowód świadczący, że [...] uzyskali pozwolenie na budowę budynku gospodarczego organ nie uznał kopii pisma Urzędu Miejskiego w Opolu z [...] września 1986 r., [...], z którego wynika, że na terenie działki [...] możliwa jest budowa garażu na samochód ciężarowy, po uzyskaniu pozwolenia na budowę, gdyż stanowi ono jedynie informację o możliwości ewentualnej zabudowy terenu planowanym obiektem (garażem). Pismo to nie mogło natomiast zastąpić pozwolenia na budowę wówczas ani obecnie.

Organ zauważył, że budynek gospodarczy, którego dotyczy postępowanie, nie mógł powstać w okresie realizacji budynku mieszkalnego [...], gdyż pozwolenie na budowę z 1969 r. dotyczy wyłącznie budynku mieszkalnego. Na szkicu sytuacyjnym obiekt ten także nie mógł zostać ujawniony, gdyż z aktu notarialnego Rep. A nr [...] wynika, że działka [...] (obecnie [...]) została nabyta przez [...] dopiero [...] listopada 1988 r.

Powyższe okoliczności, oraz fakt, że zgodnie z art. 56 ust. 1 i art. 59 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego z 1974 r. właściciele obiektu mają obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu dokumentów związanych z jego wybudowaniem (a w niniejszej sprawie inwestorzy takich dokumentów nie posiadają) oznacza, że sporny obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej.

Inspektor Wojewódzki wskazał następnie, że sporny obiekt powstał w okresie, kiedy dla terenu, na którym go wybudowano, obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr X/48/86 Miejskiej Rady Narodowej w Opolu z 19 marca 1986 r. (Dz. Urz. Woj. Opolskiego nr 11/86, poz. 270). Obiekt znajduje się w strefie objętej dwoma różnymi symbolami. W części oznaczonej symbolem [...] plan przewidywał teren istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności - osiedle [...], przeznaczono do adaptacji trwałej z możliwością modernizacji istniejącej zabudowy zagrodowej, a realizacja zabudowy mieszkaniowej wymaga opracowania miejscowego planu szczegółowego, natomiast w części oznaczonej symbolem [...] - teren upraw polowych i łąk oraz adaptację istniejącej zabudowy mieszkaniowej i innej.

Akt notarialny z dnia [...] listopada 1988 r., Rep. A nr [...] wskazuje, że działka [...] (obecnie [...]) została zbyta jako łąka. W dokumencie tym nie wskazano istnienia jakiegokolwiek budynku. Oznacza to, że bez wątpienia nie była to działka z istniejącą zabudową mieszkaniową, bądź zagrodową. [...] byli zatem uprawnieni, w ocenie organu odwoławczego, jedynie do przeznaczenia swej nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową, o niskiej intensywności lub adaptacji istniejącej zabudowy mieszkaniowej.

Organ odwoławczy stwierdził dalej, że wykonany budynek nie spełnia wymagań budynku mieszkalnego. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. przez "obiekty budowlane" rozumie się stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle, jak mosty, budowle ziemne, tunele, drogi, linie kolejowe, sieci energetyczne i telekomunikacyjne, budowle hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, ściany oporowe, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, stanowiące całość techniczno-użytkową, wyposażoną w instalacje i urządzenia niezbędne do spełniania przeznaczonych im funkcji.

Z kolei w myśl § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (t.j.: Dz. U. z 1980 Nr 17, poz.62 z późn. zm.) ustawodawca wniósł, że pod pojęciem "budynku" rozumie się zarówno sam budynek, jak i związane z nim zewnętrzne i wewnętrzne instalacje oraz urządzenia, umożliwiające użytkowanie budynku zgodnie z jego przeznaczeniem i zagospodarowanie terenu związanego z budynkiem, z wyjątkiem urządzeń, o których mowa w art. 1 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r.

Natomiast budynki mieszkalne to budynki przeznaczone do celów mieszkalnych: wielorodzinne, jednorodzinne i związane z gospodarstwami rolnymi (§ 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r.). Zdaniem Inspektora Powiatowego porównując przywołane definicje z obiektem odwołujących należało stwierdzić, że nie odpowiada on definicji obiektu mieszkalnego, gdyż nie jest przeznaczony do tego celu. Inspektor Powiatowy wskazał, że jest to budynek gospodarczy, wyjaśniając w uzasadnieniu, że jednakowej funkcji mógł być garaż związany z działalnością gospodarczą prowadzoną przez [...]. W przepisach Prawa budowlanego z 1974 r. oraz w aktach wykonawczych nie ma definicji budynku gospodarczego lub garażowego. Potocznie przyjmuje się, że budynek gospodarczy służy do przechowywania przedmiotów (narzędzi, sprzętu).

Z kolei poprzez garaż rozumie się najczęściej pomieszczenie przeznaczone do przechowywania samochodów. Bez wątpienia zakresy pojęciowe obu tych terminów zachodzą na siebie i możliwa jest sytuacja, w której budynek, gospodarczy jest równocześnie garażem. Organ podkreślił, że niezależnie jednakże od przyjętej nomenklatury wybudowanie spornego obiektu na działce inwestorów nie odpowiadało obowiązującym w dacie jego wykonania przepisom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zatem z przytoczonymi powyżej przepisami art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., budynek taki podlega obowiązkowi rozbiórki i to niezależnie od jego stanu technicznego.

Skargę na decyzję z [...] sierpnia 2011 r. wniósł [...], który zarzucił organom naruszenie:

1. 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. przez nie wyjaśnienie całkowicie stanu faktycznego w konsekwencji niewyczerpującego zebrania i błędnego rozpatrzenia całości materiału dowodowego,
2. 2) art. 8 K.p.a., gdyż organ wyższego stopnia nie przyczynił się do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowanie dla zagwarantowania równości wobec prawa, podważając zasadę ogólnego pogłębiania zaufania do organów państwa,
3. 3) art. 10 § 1 K.p.a. ponieważ organ wyższego stopnia wydając swoją decyzję naruszył naczelną zasadę postępowania administracyjnego, nie wzywając strony do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego,
4. 4) art. 80 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. ponieważ organ orzekający mając pozostawioną swobodę oceny dowodów, w uzasadnieniu decyzji nie wykazał dlaczego jednym dowodom przyznano wiarygodność, innym zaś tej wiarygodności odmówiono.

Wskazując na te uchybienia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że decyzje organów obu instancji nie uzasadniają tezy o braku istnienia pozwolenia na budowę. Zauważył, że przepisy K.p.a nakładają na organ administracji obowiązek udowodnienia tezy postawionej w sentencji decyzji. Organy powinny także jednoznacznie uzasadnić dlaczego jego dowodom nie dały wiary, bo takich rozważań zaskarżona decyzja nie zawiera.

Ponadto skarżący zauważył, że nawet jeśli pozwolenia na budowę nie było to nakaz rozbiórki należy ocenić na podstawie przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego 1974 r. w zw. z art. 103 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane. Wskazując na te przepisy skarżący podniósł, że ich zapisy po pierwsze odsyłają organy nadzoru budowlanego do przepisów Prawa budowlanego dotychczasowych, a po drugie odwołują się do niezgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym. Należy stwierdzić, że ustalenie niezgodności określonego obiektu budowlanego z obowiązującym na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie jest jednoznaczne ze stwierdzeniem, iż zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym przedmiotowy obiekt znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę albo przeznaczonym jest pod innego rodzaju zabudowę.

Należy ponad wszelką wątpliwość stwierdzić, iż przepisy przejściowe w Prawie budowlanym nie wskazują na przepisy o planowaniu przestrzennym sprzed 1995 r. Skarżący zaznaczyli dodatkowo, iż art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. odnosił się do faktu znajdowania się obiektu budowlanego na terenie, a nie do ustaleń planu w czasie budowy. Skoro z przepisu wynika, iż należy sprawdzić, czy zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym obiekt znajduje się na "niewłaściwym" terenie, to należy to zagadnienie rozpatrywać przez pryzmat przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. Taka analiza nie została przeprowadzona, co należy uznać za poważną wadę postępowania wyjaśniającego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie odwołując się w całości do argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu II SA/Op 152/06.

Oddalając skargę wyrokiem z dnia 19 stycznia 2012 r., II SA/Op 525/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie organy ponownie rozpatrujące sprawę i Sąd związane były oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyrokach II SA/Op 152/06 i II SA/Op 382/09. Następnie Sąd wyjaśnił, że ocenę zaskarżonych aktów rozpocząć należy od wskazania przepisów prawa materialnego mających przy ich rozpatrywaniu zastosowanie. Zdaniem Sądu trafnie organy przyjęły, że zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38 poz. 229 ze zm.), a w szczególności zawarte w nich uregulowania dotyczące przymusowej rozbiórki. Zgodnie bowiem z regułą zawartą w art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) "do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2".

Dalej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wywiódł, że od ogólnej zasady bezpośredniego działania ustawy nowej ust. 2 wprowadza istotne zastrzeżenie. Zgodnie z nim "przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe".

Odesłanie do przepisów ustawy z 1974 roku powoduje, że skutki samowoli budowlanej polegające na wybudowaniu obiektu przed dniem [...] stycznia 1995 r., należy likwidować przez użycie środków prawnych obowiązujących przed tą datą. W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z 1974 roku roboty budowlane z wyjątkiem rozbiórek można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Jedynie pozwolenie na budowę uprawnia do wykonywania robót budowlanych (art. 29 ust. 1 tej ustawy). Samowolę budowlaną w warunkach ustawy z 1974 roku należy likwidować przy zastosowaniu art. art. 36, 37, 40 i 42. W rozpatrywanej sprawie trafnie zastosowano art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy jako podstawę prawną.

Dalej Sąd wskazał, że w myśl wskazanego przepisu obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z treści powołanego przepisu wynika, że ustawodawca nie zamierzał likwidować każdego naruszenia prawa budowlanego zaistniałego przy wznoszeniu obiektu budowlanego, lecz ustalił zasadę, że środki przewidziane ustawą stosuje się jedynie wtedy, gdy następują skutki, o których mowa w pkt 1 lub 2. Jeśli takie skutki nie występują likwidacja samowoli następuje przy użyciu środków przewidzianych w art. 40 i 42 Prawa budowlanego z 1974 r.

Warunkiem koniecznym skorzystania przez organ z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy jest wybudowanie obiektu bez wymaganego pozwolenia w czasie obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego przewidującego odmienne przeznaczenie terenu. Taka interpretacja jest następstwem art. 3 Prawa budowlanego z 1974 r, w myśl którego obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1981 r., I SA 1933/81 opubl. ONSA 1981/2/94 i oraz wyrok z dnia 11 czerwca 1999 r., IV SA 295/96, opubl. Lex 47787).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wskazał następnie (powołując szeroko orzecznictwo sądowoadministracyjne), że warunkiem koniecznym skorzystania przez organ z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. była budowa obiektu bez wymaganego pozwolenia w czasie obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego przewidującego odmienne przeznaczenie terenu, podkreślając, że przy ocenie skutków naruszenia prawa należałoby brać pod uwagę prawo obowiązujące w okresie tego naruszenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu powołał także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 października 2002 r. sygn. akt II RN 179/01 (publ. OSNP 2003/19/454), który rozważając, czy wybudowany bez pozwolenia na budowę obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę stwierdził, że ponieważ obiekt został wzniesiony w 1987 r., ocena zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym powinna być dokonana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym. Powyższy pogląd akceptowano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki z dnia 20 maja 2004 r., OSK 281-282/04, z dnia 16 grudnia 2005 r., II OSK 354/05, z dnia 14 lutego 2006 r., II OSK 522/05 oraz z dnia 19 grudnia 2006 r., II OSK 119/06, wyrok z dnia z dnia 14 lutego 2006 r., II OSK 522/05, wyrok z dnia 19 grudnia 2006 r., II OSK 119/06).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu podkreślił, że w wymienionych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzał, że art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. nakazuje m.in. przymusową rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, przy czym chodzi o wszystkie przepisy, które obowiązywały w dacie popełnienia samowoli budowlanej.

Uzupełniająco Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył, że znane mu są inne poglądy orzecznictwa. Wedle drugiego stanowiska przewidziana w art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy okresu realizacji budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym odnosi się do daty podejmowania decyzji (wyrok z 13 października 2009 r, II OSK 1521/08, wyrok z dnia 8 października 2007 r., II OSK 1318/06, wyrok z dnia 6 listopada 2007 r., II OSK 1454/06). Jeszcze inny pogląd stwierdza, że stosowanie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. powinno następować w ten sposób, iż dopuszcza się ocenę wszystkich przesłanek uzasadniających nakaz rozbiórki obiektu budowlanego według stanu prawnego obowiązującego w okresie budowy obiektu, chyba że stan prawny obowiązujący w dacie orzekania przez organy jest korzystniejszy dla inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej (wyrok z dnia 26 lipca 2007 r., II OSK 1094/06).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził, że choć wykładnia językowa art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. może powodować trudności interpretacyjne, to ewentualne wątpliwości co do daty przeznaczenia terenu, na którym wybudowano obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia na budowę, powinna rozwiać wykładnia celowościowa. Skoro roboty budowlane można rozpocząć i wykonywać tylko na podstawie pozwolenia na budowę, to decydujące znaczenie ma przeznaczenie terenu, na którym obiekt budowlany jest wznoszony lub został wybudowany w dacie budowy, a nie w dacie orzekania przez organ administracji. Na treść decyzji nie powinna mieć wpływu regulacja planistyczna, która nie obowiązywała jeszcze w dacie budowy, a została wprowadzona dopiero wiele lat po tej dacie. Prowadziłoby to bowiem do nadania przepisom o planowaniu przestrzennym mocy wstecznej.

Ponadto przyjęcie jako podstawy oceny zaistnienia warunków wskazanych w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. postanowień planu z daty wydawania decyzji, dawałaby organowi możliwość dowolnego podejścia do różnych przypadków samowoli budowlanej, a co więcej, organ decydowałby jakie i kiedy normy prawne zastosuje. Inwestor zostałby pozbawiony możliwości przewidzenia jakie i kiedy przepisy zostaną w stosunku do niego zastosowane, bowiem nie miałby wpływu na to kiedy nastąpi wszczęcie postępowania i kiedy zostanie wydana decyzja.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wywiódł też, że to inwestor "decyduje" o dacie popełnienia samowoli, a tym samym wybiera czas, jakim regulacjom prawnym obowiązującym na danym terenie się poddaje. Z zasady państwa prawnego, a w szczególności z zawartej w niej zasady zaufania obywateli do państwa, wynika dyrektywa stanowienia prawa tak, aby istniała możliwość przewidywania działań organów państwa i związanych z nimi zachowań obywateli pod rządami nowych przepisów (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 1993 r., K 9/92, OTK 1993/1/6). Zastosowanie obowiązujących w chwili orzekania, a nie budowy przepisów o planowaniu przestrzennym do legalizacji samowoli budowlanej, na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., stanowiłoby naruszenie konstytucyjnej zasady zaufania obywatela do Państwa. Doprowadziłoby także do naruszenia zasady równości, bowiem w stosunku do sprawców samowoli budowlanych zaistniałych wprawdzie w jednym czasie, na tym samym terenie, ale w stosunku do których orzeczenia zostałyby wydane w czasie obowiązywania różnych regulacji planistycznych nastąpiłoby wydanie odmiennych dla każdego z inwestorów decyzji.

W konkluzji rozważań Sąd stwierdził, że wykładnia art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. upoważnia do przyjęcia, że zawarty w tym przepisie wymóg zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym wiąże się z datą dokonania samowoli budowlanej.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (uznawszy prawidłowość ustaleń, co do braku istnienia pozwolenia na budowę, na które powoływali się [...]) podzielił ustalenia organów nadzoru budowlanego poczynione w związku z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przyjętego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w Opolu z [...] marca 1986 r. Zdaniem Sądu plan ten w jednostce oznaczonej symbolem [...] przewidywał zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności, a możliwość modernizacji istniejącej zabudowy zagrodowej nie stwarzała prawa do zabudowy obiektem gospodarczym o gabarytach spornego obiektu. Ponadto w jednostce planistycznej [...] także nie można było wykonać takiego obiektu, bo był to teren upraw polowych i łąk, który dopuszczał ewentualną adaptację istniejącej zabudowy mieszkaniowej i innej.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 19 stycznia 2012 r., II SA/Op 525/11 złożył [...]. Zarzucił naruszenie art. 37 ust 1 pkt 1 ustawy z 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229. ze zm.) poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż odnosi się on do przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wybudowania obiektu, a nie w czasie wydawania decyzji oraz art. 103 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż poprzez nakaz stosowania przepisów dotychczasowych należy rozumieć dotychczasowe przepisy Prawa budowlanego, a także przepisy o planowaniu przestrzennym.

Skarżący podniósł też zarzut naruszenia art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, obecnie tekst jedn. ustawy opublikowano w Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – uw. NSA), które to uchybienie miało jego zdaniem istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że decyzje obu instancji nakazywały rozbiórkę obiektu budowlanego, którego lokalizacja zdaniem organów nadzoru budowlanego jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego (w czasie budowy obiektu) planu miejscowego, co wyczerpało przesłankę wykluczenia możliwości dokonania legalizacji samowoli i jednocześnie obligowało organy nadzoru budowlanego do orzeczenia nakazu przymusowej rozbiórki obiektu.

Skarżący przypomniał, że art. 103 ust 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. precyzuje, że "przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe". Ponieważ zostało ustalone, iż realizacja inwestycji zakończona została w pierwszym kwartale 1993 r. słusznie przejęto zastosowanie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. jako właściwe do dokonania rozstrzygnięcia w sprawie. Powyższy pogląd został również w pełni potwierdzony jako właściwy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu.

Dalej [...] – odnosząc się do poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu dotyczącego wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlanego z 1974 r. – zauważył, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., P 37/06 (Dz. U. z dnia 29 grudnia 2007 r. Nr 247, poz. 1844) aktualnie legalizacja samowoli budowlanej jest możliwa, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Z orzeczenia Trybunału skarżący wyprowadził wniosek, że na tle obecnego stanu prawnego zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to nie tylko zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, lecz również - w sytuacji braku planu - z ostateczną decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzją o ustaleniu warunków zabudowy - art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 ze zm.) - w brzmieniu obowiązującym od dnia 6 grudnia 2008 r. [...] zaznaczył, że w przypadku przyjęcia stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, iż o losach samowoli budowlanej zawsze decyduje plan miejscowy obowiązujący w dacie budowy, inwestorzy, którzy popełnili samowolę budowlaną pod rządem Prawa budowlanego z 1974 r., zostaliby postawieni w mniej korzystnej sytuacji niż inwestorzy, którzy popełnili samowolę budowlaną pod rządem Prawa budowlanego z 1994 r. To zaś przeczyłoby celowi wprowadzenia art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. w pierwotnej wersji tej ustawy.

Skarżący zwrócił też uwagę na brzmienie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Choć jest w nim mowa o wybudowaniu obiektu niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, to jednak przesłanka określona w punkcie 1 tego przepisu została sformułowana w czasie teraźniejszym. Zwrot "obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przewidziany pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę" pozwala na postawienie tezy, iż skutki samowoli budowlanej na gruncie art. 37 ust 1 pkt 1 ustawy oceniać należy w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji. Właśnie z tych względów odnoszenie się do planu miejscowego, który już nie obowiązuje - jak to uczyniły organy orzekające w niniejszej sprawie - nie jest zasadne.

Skarżący wskazał, na stanowisko zawarte w wyroku z dnia 24 sierpnia 2010 r., II OSK 1320/09. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w ostatnich latach doszło do zmiany linii orzecznictwa w zakresie wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

Przed rozpoznaniem skargi kasacyjnej [...], postanowieniem z dnia 8 listopada 2013 r., II OSK 1313/12 Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie. Wskazał, że zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Zgodnie z art. 193 P.p.s.a., jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym.

Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż wnioskiem z dnia [...] lipca 2013 r. Prokurator Generalny przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia budzące poważne wątpliwości zagadnienie prawne: "Czy przepisy o planowaniu przestrzennym w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) to przepisy obowiązujące w dacie realizacji procesu budowlanego, czy też w chwili orzekania przez organ administracji pierwszej instancji?". Sprawie tej nadano sygn. akt II OPS 2/13. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego udzielenie odpowiedzi na zadane pytanie należało uznać jako mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ze skargi kasacyjnej [...].

W dniu 16 grudnia 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę II OPS 2/13.

Postanowieniem z dnia 7 stycznia 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął postępowanie w niniejszej sprawie (II OSK 1313/12).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że zasadniczą osią sporu w niniejszej sprawie pozostawała kwestia interpretacji art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), który znajdował w sprawie zastosowanie w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.).

Zgodnie z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. "Obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1. 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub
2. 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia".

Przed wydaniem orzeczenia w niniejszej sprawie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ujawniły się kontrowersje, co do tego jak należy rozumieć przesłankę z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Mając na uwadze watpliwości dotyczące wykładni przepisu wnioskiem z dnia [...] lipca 2013 r. Prokurator Generalny przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne: "Czy przepisy o planowaniu przestrzennym w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) to przepisy obowiązujące w dacie realizacji procesu budowlanego, czy też w chwili orzekania przez organ administracji pierwszej instancji?". We wniosku tym (co wynika z uzasadnienia uchwały II OPS 2/13) Prokurator Generalny przedstawił różne stanowiska prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W uchwale z dnia 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13 (orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy". W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że dla rozstrzygnięcia przedstawionego we wniosku zagadnienia prawnego istotne okazało się rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej skutków. Z treści art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wynika, że inaczej sformułowane są przesłanki stwierdzenia samowoli budowlanej, odnoszące się do przepisów obowiązujących w czasie budowy obiektu budowlanego (art. 37 ust. 1 ab initio), a inaczej – przesłanki jej likwidacji (art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2).

Podkreślono, że redakcja przesłanek rozbiórki, które zostały sformułowane w czasie teraźniejszym, wskazuje, że ich zaistnienie powiązane jest z oceną stanu faktycznego i prawnego, której dokonuje organ w chwili orzekania. Wskazuje na to zawarty w art. 37 ust. 1 pkt 1 zwrot "znajduje się", a w pkt 2 "powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby". Również nakazanie rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy jeżeli "jest uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1" powiązane jest z przyczynami istniejącymi w dacie orzekania, albowiem trudno sobie wyobrazić nakaz rozbiórki z ważnej przyczyny, która istniała w dacie budowy, ale już nie istnieje w dacie orzekania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia językowa art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. prowadzi do wniosku, że wszystkie przesłanki rozbiórki obiektu budowlanego (a rozumując a contrario - przesłanki legalizacji samowoli budowlanej) określone w tych przepisach należy odnosić do daty orzekania przez organ administracji.

Brak jest racjonalnych podstaw do przyjęcia, że tylko przesłankę z pkt 1 ust. 1 (zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym) należy odnosić do daty budowy obiektu budowlanego. Ponadto, gdyby przy ocenie przesłanek rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego organ obowiązany był brać pod uwagę jedynie przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie budowy tego obiektu, to przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy byłaby zbędna.

W dalszej części uzasadnienia uchwały Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił też uwagę, że przepisy regulujące sposób likwidacji samowoli budowlanej mają charakter restytucyjny, a nie represyjny. Celem tych przepisów jest wyeliminowanie stanu naruszenia prawa i doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami, a nie ukaranie sprawcy samowoli. Legalizacja skutków samowoli budowlanej ma więc na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie tej legalizacji, a nie w dacie realizacji obiektu budowlanego. Trudno – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wydającego uchwałę II OPS 2/13 – doprowadzać nielegalnie wybudowany obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem, które już nie obwiązuje.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje uchwałę II OPS 2/13 i przyjmuje przedstawioną w niej argumentację jako swoją na potrzeby rozstrzygnięcia o zasadności skargi kasacyjnej [...].

W świetle uchwały II OPS 2/13 podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. okazał się w pełni zasadny. Nie ulega wątpliwości, że stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jako argumentacja dla tego zarzutu jest spójne z uchwałą II OPS 2/13. Trafnie wywiódł skarżący, iż przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w kontekście rozpatrywanej sprawy nie można było natomiast uwzględnić zarzutu naruszenia art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., przedstawionego przez [...] jako odrębna podstawa kasacyjna. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, "Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe". Organy, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu przyjęły – stosownie do art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego – że do spornego obiektu [...] mają zastosowanie przepisy ustawy z 1974 r. i nie było to w sprawie sporne.

Natomiast z przepisu tego nie wyprowadzono dalszych wniosków (jak zdaje się przyjmować skarżący w skardze kasacyjnej); nie przyjmowano zwłaszcza, że przepis ten przemawia za koniecznością odwoływania się także do przepisów dotychczasowych o planowaniu przestrzennym. Stwierdzenie takie wywiedziono na gruncie wykładni samego art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. (o czym wyżej), która nie była determinowana brzmieniem art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.

Nietrafny okazał się też zrzut naruszenia art. 7 K.p.a. [...] nie wyjaśnił przede wszystkim w skardze kasacyjnej na czym naruszenie to miałoby polegać. Abstrahując do kwestii przyjętej wykładni materialnoprawnej podstawy decyzji (która okazała się nieprawidłowa) zauważyć trzeba, że postępowanie dowodowe w sprawie zostało przez organy przeprowadzone starannie, a motywy przyjętego rozstrzygnięcia obszernie wyjaśniono.

Mając na uwadze fakt, iż zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. przez błędną wykładnię okazał się zasadny, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok.

Zważając, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę od decyzji w przedmiocie rozbiórki budynku gospodarczego o konstrukcji stalowej zlokalizowanego na działce nr [...], obręb [...], które to decyzje opierały się na art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. interpretowanym niezgodnie z uchwałą II OPS 2/13, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne skorzystanie z kompetencji określonej w art. 188 P.p.s.a. Rozpoznając skargę [...] Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – uchylił zaskarżoną decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] sierpnia 2011 r., [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] lutego 2011 r., [...]. Ponownie rozpoznając sprawę organy powinny przeprowadzić postępowanie przyjmując wykładnię art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. z uwzględnieniem uchwały II OPS 2/13. Wiąże się to z koniecznością szerszej oceny samowolnie zrealizowanej inwestycji i jej zgodności z obowiązującymi przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 oraz art. 200 P.p.s.a.