Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1540/15

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 lutego 2015r., sygn. akt VIII SA/Wa 862/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. Z. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 czerwca 2014r., nr... w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (PINB) dnia 25 listopada 2013r. wszczął postępowanie w sprawie wykonania przez S. Z. przepustu pod ul. O. w R., w związku z pismem Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji (MZDiK) z dnia 31 lipca 2013r. W wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 10 grudnia 2013r. ustalono, że na końcu rowu, pomiędzy działkami nr... i nr... został wykonany przepust z rury PEHD o średnicy 40 cm, długości ok. 6,0 m z wylotami zabezpieczonymi płytami betonowymi i kamieniami, na stronie północnej drogi (działka nr 15). Przy wylocie przepustu stwierdzono na terenie ślady przepływu wody. Przedstawiciele MZDiK wnieśli o rozbiórkę przepustu wykonanego bez pozwolenia na budowę i bez zgody zarządcy ulicy. Ł. N., upoważniona przez właściciela działki nr..., na którą poprzez przedmiotowy przepust odprowadzane są wody opadowe także wniosła o rozbiórkę przepustu. Organ I instancji w toku postępowania ustalił na podstawie oświadczenia S. Z., że jest on inwestorem przepustu.

Powołując przepis art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane organ I instancji podniósł, iż przepust stanowi obiekt budowlany – budowlę, której wykonanie nie jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a wobec braku decyzji o pozwoleniu na budowę powyższego obiektu sprawa podlega rozpoznaniu na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Wykonany przepust narusza § 29 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2002r., nr 75, poz.690 ze zm.) dalej rozporządzenie, zgodnie z którym dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Przepust kieruje wody opadowe na teren nieruchomości będącej własnością M. N. Na istnienie przepustu nie wyraża zgody zarządca drogi, będący inicjatorem postępowania, co przesądza o braku możliwości jego legalizacji.

Wobec powyższych ustaleń PINB stwierdził, iż nie zachodzą okoliczności określone w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, co oznacza, że nie jest możliwa legalizacja samowolnie zrealizowanego przepustu. Z tych względów organ I instancji decyzją z dnia 7 marca 2014r., na podstawie art. 48 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazał S. Z. – inwestorowi dokonanie rozbiórki przepustu wykonanego w ulicy O. pomiędzy działkami nr... po stronie północnej i nr... po stronie południowej ulicy.

Odwołanie od decyzji wnieśli H. Z. i S. Z. Decyzji zarzucili naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. przez pobieżne ustalenia faktyczne i niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Wnieśli o uchylenie decyzji organu I instancji i z uwagi na ważny interes społeczny o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. do przeprowadzenia postępowania zgodnie z zasadami praworządności. Przedstawili jednocześnie sposób odprowadzania wody w latach ubiegłych oraz wykonywane prace, w tym przebudowę drogi we wsi Długojów Górny na asfaltową ulicę O., podczas której zlikwidowano istniejące przepusty i rowy oraz stworzono tamę dla wód odpływowych, wbrew przepisom Prawa wodnego. Działania te doprowadziły do zalewania działek i powodowania szkód u ich właścicieli. Wskazali, iż droga jest samowolą budowlaną, co powinno podlegać sprawdzeniu przez organy nadzoru budowlanego, podobnie jak to, czy nie zakłóca stosunków wodnych w terenie.

Przepust zaś należy traktować jako urządzenie tymczasowe, do czasu należytego wykonania przez zarządcę drogi swoich obowiązków, to jest zaniechania przekierowywania wód opadowych i roztopowych na grunty sąsiednie. Wykonanie przepustu jest dozwoloną prawem akcją ratowniczą, zabezpieczającą przed szkodami.

MWINB decyzją Nr... z dnia 5 czerwca 2014r. umorzył postępowanie odwoławcze z odwołania H. Z. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Decyzją Nr... z dnia 5 czerwca 2014r., po rozpoznaniu odwołania S. Z. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr... z dnia 5 czerwca 2014r. S. Z. zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego: (1) przepisu art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 § 2 k.p.a. oraz 10 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji PINB, nakładającej obowiązek na skarżącego, wydanej w postępowaniu, w którym skarżący bez swojej winy nie brał udziału w oględzinach przepustu, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a; (2) przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia ustaleń w przedmiocie, czy rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002r. obejmuje zakresem budowę przepustu oraz zaniechanie wyjaśnienia tej kwestii w uzasadnieniu decyzji, czego konsekwencją jest brak możliwości weryfikacji zasadności podstaw zastosowania ww. rozporządzenia przyjętych przez organ w niniejszej sprawie; (3) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak jakiegokolwiek ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji do większości zarzutów skarżącego, zawartych w odwołaniu, co stawia w wątpliwość, że zarzuty te w ogóle zostały rozpatrzone, a w konsekwencji stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania odwoławczego oraz wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności;

oraz przepisów prawa materialnego: (4) art. 28 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną kwalifikację przepustu, jako wymagającego pozwolenia na budowę, podczas gdy przepust stanowi meliorację szczegółową w rozumieniu art. 73 § 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001r. (Dz. U. Nr 115, poz. 1229) i jako taki podlega zgłoszeniu na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt. 9 Prawa budowlanego; ww. naruszenie skutkowało błędnym zastosowaniem trybu z art. 48 Prawa budowlanego w miejsce trybu z art. 49b Prawa budowlanego, regulującego rozbiórkę obiektu budowlanego, wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia; (5) § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002r. poprzez błędną wykładnię pojęcia naturalnego spływu, polegającą na bezkrytycznym przyjęciu, że spływem naturalnym jest zawsze kierunek, w którym odpływałyby wody, gdyby nie budowa budowli podlegającej ocenie na podstawie rozporządzenia.

Na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów urzędowych, które nie były przedstawione i ocenione w postępowaniu administracyjnym, zakończonym zaskarżoną decyzją, w zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem decyzji: (1) mapy ulicy O. w R. oraz obszarów z nią sąsiadujących, wydanej przez Urząd Wojewódzki w R., Wydział Gospodarki Przestrzennej i Geodezji, aktualnej na dzień 6 czerwca 1994r. zawierającej oznaczenie wysokości położenia poszczególnych działek ewidencyjnych, na okoliczność naturalnego ukształtowania terenu i kierunku spływu wód przed dokonaniem przez MZDIK utwardzenia ulicy O., (2) wypisu z rejestru gruntów, wydanego przez Prezydenta m. R. w dniu 3 lipca 2014r., na okoliczność posiadania przez działki sąsiadujące z przepustem, posiadające numery ewidencyjne... oraz 15 charakteru użytków rolnych.

M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Pismem z dnia 14 października 2014r. skarżący na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu prywatnego, który nie był przestawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym w postaci opinii mgr inż. melioracji wodnych F. Z. na okoliczności przebiegu naturalnego cieku wodnego z terenu nieruchomości należącej do S. i H. Z. oraz pozostałych działek położonych po stronie południowej ulicy O. przed dokonaniem przez MZDiK podniesienia i utwardzenia ulicy O.; oddziaływania podwyższenia i utwardzenia ulicy O. na stosunki wodne na nieruchomości należącej do S. i H. Z. i na wszystkich działkach położonych po stronie południowej ulicy O. w R.; kwalifikacji robót wykonanych przez MZDiK w R. na ulicy O. bez wymaganej dokumentacji projektowej, bez wymaganych uzgodnień i bez zgłoszenia zamiaru wykonywania robót jako samowoli budowlanej. W przypadku nie uwzględnienia powyższego wniosku dowodowego skarżący wniósł o potraktowanie ww. opinii jako uzupełnienia argumentacji skargi.

Pismem z dnia 29 stycznia 2015r. skarżący złożył kolejny wniosek o przeprowadzenia dowodu z dokumentów. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniósł o przeprowadzenie dowodu z decyzji Wójta Gminy W. z dnia 31 grudnia 2014r., wydanej w postępowaniu dotyczącym naruszenia stosunków wodnych poprzez budowę utwardzonej ulicy O., nakazującą Gminie Miasta R. wykonanie przepustu pod ul. O., na okoliczności przebiegu naturalnego cieku wodnego z terenu nieruchomości należącej do S. i H. Z. oraz pozostałych działek położonych po stronie południowej ul. O. przed dokonaniem przez MZDiK podniesienia i utwardzenia ulicy oraz oddziaływania podwyższenia i utwardzenia ul. O. na stosunki wodne na nieruchomości należącej do S. i H. Z. oraz pozostałych działek położonych po stronie południowej ul. O., z naruszeniem art. 29 § 1 Prawa wodnego oraz dowodu ze stanowiska Prezesa Wodociągów Miejskich sp. z o.o. w R. w przedmiocie wniosku o wykonanie konserwacji urządzeń wodnych na okoliczności pełnienia przez staw i rów odpływowy funkcji urządzeń wodnych odprowadzających wodę z terenów sąsiadujących z ulicą O. W przypadku nie uwzględnienia powyższego wniosku dowodowego skarżący wniósł o potraktowanie ww. opinii jako uzupełnienia argumentacji skargi.

Ł. N. – pełnomocnik uczestnika postępowania M. N. pismem z dnia 28 października 2014r. wniosła o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków. Podczas rozprawy w dniu 11 lutego 2015r. wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny badając legalność zaskarżonej decyzji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie doszło do naruszenia prawa w sposób uzasadniający uchylenie decyzji.

Sąd wskazał, że organy prawidłowo zastosowały tryb postępowania z art. 48 Prawa budowlanego orzekając o nakazaniu rozbiórki wykonanego bez pozwolenia na budowę przepustu w ul. O. w R., na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Okoliczności, iż przepust został wykonany bez pozwolenia na budowę, a jego inwestorem jest skarżący są bezsporne. Tym samym skierowanie nakazu rozbiórki do skarżącego jako do inwestora nie jest dotknięte wadą.

W ocenie Sądu I instancji, wykonany przez skarżącego przepust jako budowla, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, która nie została zwolniona od uzyskania pozwolenia na budowę, wymagał pozwolenia na budowę. Z akt administracyjnych wynika, iż przepust został wykonany w nasypie ulicy O. (działka nr 134), a jego celem jest przeprowadzenie wody od strony działki nr... na drugą stronę ulicy - w stronę działki nr 15. Spełnia on przesłanki definicji przepustu z art. 4 pkt 15 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. 2013, poz. 260 ze zm.), dalej u.d.p., zgodnie z którym przepust to budowla o przekroju poprzecznym zamkniętym, przeznaczonym do przeprowadzania cieków, szlaków wędrówek zwierząt dziko żyjących lub urządzeń technicznych przez nasyp drogi. Działka nr 134 pozostaje we władaniu Skarbu Państwa, użytkowaniu Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w R. Miejski Zarząd Dróg i Komunikacji w R. jest inicjatorem postępowania w niniejszej sprawie i ze stanowiska tego podmiotu wynikającego m.in. z pisma z dnia 31 lipca 2013r., kierowanego do skarżącego i pisma z tej samej daty, kierowanego do organu I instancji wynika, iż użytkownik działki nie wydawał zgody na wykonanie przepustu i żąda rozebrania samowoli budowlanej.

Tym samym stanowisko MZDiK wskazuje na brak akceptacji dla istnienia spornej budowli, zarówno w dacie jej powstawania, jak i po jej realizacji w ramach toczącego się postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej, którego elementem, w przypadku zaistnienia przesłanek legalizacji obiektu mogłaby być legalizacja spornego obiektu. Zasadnie zatem organy uznały, iż w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do prowadzenia postępowania zmierzającego do legalizacji przepustu i że zachodzą przesłanki do orzeczenia nakazu jego rozbiórki.

Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi organy nie dopuściły się naruszenia art. 28 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 i art. 29 ust. 2 pkt 9 ustawy Prawo budowlane i art. 73 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012r., poz. 145 ze zm.) zw. dalej ustawa Prawo wodne. Nie są bowiem trafne wywody skargi, wskazujące na to, iż sporny przepust stanowi meliorację wodną szczegółową w rozumieniu art. 73 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych zalicza się rurociągi o średnicy poniżej 0,6 m – jeżeli służą celom, o których mowa w art. 70 ust.

1. W myśl art. 70 ust. 1 melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami. Wobec takiego zapisu art. 70 ust. 1 ustawy Prawo wodne, aby obiekt budowany mógł być zaliczony do urządzeń melioracji wodnych jego realizacja musi mieć na celu polepszenie zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienie jej uprawy oraz służyć ochronie użytków rolnych przed powodziami. Tymczasem z twierdzeń skarżącego wynika, iż budowa przepustu została spowodowana zalewaniem nieruchomości położonych po stronie południowej (tak jak działka nr...) przez wody opadowe i roztopowe, które według twierdzeń skarżącego są zatrzymywane przez nasyp utwardzonej drogi tj. ulicy O.. Wybudowany przepust ma na celu przeprowadzenie tej wody na drugą stronę drogi, to jest w kierunku północnym w stronę działki nr..., na którą wylewa się woda przeprowadzana spornym przepustem. W ocenie Sądu, z powyższego wynika, iż cel wybudowania przepustu nie jest zgodny z brzmieniem art. 70 ust. 1 ustawy Prawo wodne, a przeciwnie celem przepustu jest przeprowadzenie wody przez nasyp drogi, co wypełnia definicję przepustu w rozumieniu art. 4 pkt 15 u.d.p. i art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Bez znaczenia przy tym pozostaje okoliczność, iż działki nr... i nr..., jak wskazuje skarżący stanowią użytki rolne, podobnie jak i średnica przepustu, albowiem ani art. 4 pkt 15 u.d.p., ani art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego nie uzależniają zakwalifikowania budowli jako przepustu od rodzaju użytków, w kierunku których przepust jest prowadzony, ani od jego średnicy.

W ocenie Sądu, na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia § 29 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. Rozporządzenie to ma w niniejszej sprawie zastosowanie, albowiem zawiera regulacje dotyczące zagospodarowania działek przeznaczonych pod zabudowę w odniesieniu do wymagań z art. 5 i 6 Prawa budowlanego (§ 1 Rozporządzenia). Z uwagi na ustalenie podlegania spornej budowli przepisom ustawy Prawo budowlane, budowla ta podlega także ocenie w kontekście zapisów Rozporządzenia.

Bez znaczenia przy tym w okolicznościach niniejszej sprawy pozostaje okoliczność czy budowla oddziałuje na działki budowlane, czy też grunty o innym przeznaczeniu. Zgodnie z § 29 Rozporządzenia dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Argumentacja skargi w tej mierze opiera się na zakwestionowaniu przyjęcia, że stosunki wodne po utwardzeniu ul. O. są stosunkami naturalnymi i stanowią punkt odniesienia dla oceny, czy budowa przepustu zmieniła naturalny spływ wód opadowych, bez względu na to, czy przebudowa i podniesienie nawierzchni ul. O. były zgodne z prawem. Wskazano jednocześnie, iż naturalne ukształtowanie terenu w tej okolicy jest pochyłe i działki po stronie południowej ul. O. położone są wyżej, niż działki po stronie północnej.

Odnosząc się do tej argumentacji, obejmującej także zarzuty co do legalności budowy drogi i prawidłowości wykonania tej inwestycji Sąd wskazał, że obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę spornego przepustu jest niezależny od legalności i prawidłowości budowy ul. O.. Ma on samodzielne źródło w treści art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego i obowiązek ten nie może zostać uchylony z powodu innego działania, nawet jeśli było ono sprzeczne z przepisami prawa i w ocenie skarżącego spowodowało konieczność podjęcia działań w celu obrony przez jego negatywnymi skutkami. Działania obronne powinny być odpowiednie do okoliczności i zgodne z prawem, albowiem bezprawne działanie nie może być zwalczane także bezprawnym działaniem.

Tym samym, zdaniem Sądu, zarzuty co do prawidłowości budowy drogi nie są skuteczne w odniesieniu do samowolnego wykonania spornej inwestycji i nie stanowią one elementu potrzebnego do ustalenia dla niniejszego postępowania.

Podobnie Sąd odniósł się do zarzutów dotyczących braku ustaleń, co do naturalnego kierunku spływu wód i przyjęcie, iż naturalnym kierunkiem spływu wód jest stan istniejący po wybudowaniu ul. O. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż celem wybudowania przepustu było przeprowadzenie wody przez nasyp ul. O.. Przepust spowodował spływ wody zgodnie z ukształtowaniem terenu, z jednoczesnym jej sprowadzeniem na działkę nr..., czyli wbrew treści § 29 Rozporządzenia, który zakazuje kierowania wody na teren innej nieruchomości. Bez względu zatem czy budowa drogi spowodowała zmianę naturalnego spływu wód, budowa przepustu spowodowała jej sprowadzenie na działkę nr..., co jest zabronione treścią § 29 Rozporządzenia.

Tym samym nie jest wadliwe twierdzenie organu o naruszeniu § 29 Rozporządzenia i przyjęcie, że stanowi to kolejną oprócz braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane okoliczność uniemożliwiającą legalizację spornego przepustu. Art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, uzależnia dopuszczalność legalizacji inwestycji m.in. od jej zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów prawa procesowego w ocenie Sądu I instancji, nie zaistniała w niniejszej sprawie przesłanka wznowieniowa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z akt administracyjnych wynika, iż skarżący brał udział w prowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu, został prawidłowo zawiadomiony o oględzinach, został w dniu 3 stycznia 2014r. zapoznany z treścią protokołu, złożył wyjaśnienia i dołączył dokumentację fotograficzną, wskazując na występujące w okolicy ul. O. podtopienia posesji. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia, iż doszło do naruszenia uprawnień strony wynikających z art. 79 § 2 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi zaskarżona decyzja nie jest dotknięta pozostałymi naruszeniami prawa procesowego w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji. Organy obu instancji wystarczająco dla przedmiotu postępowania dokonały niezbędnych ustaleń i uzasadniły wydane rozstrzygnięcie w sposób poddający je kontroli. Zarzuty skargi, zgłoszone wnioski dowodowe w znacznej mierze odnoszą się do wykazania wadliwości działań orzekających w sprawie organów w odniesieniu do ustaleń w zakresie legalności i prawidłowości prac wykonanych przy budowie drogi – ul. O. i w istocie ustalenia czy, kiedy i przez kogo doszło do naruszenia naturalnego spływu wód na gruntach. Tymczasem przedmiotem postępowania nie jest budowa drogi i kwestie z tym związane, w tym to czy inwestycja ta spowodowała naruszenie stosunków wodnych, które mogą być przedmiotem innych postępowań, ale działanie skarżącego podlegające ocenie na gruncie przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie i w zakresie kompetencji organów nadzoru budowlanego.

Z tych względów Sąd postanowieniem z dnia 11 lutego 2015r. oddalił zgłoszone przez skarżącego oraz uczestnika postępowania M. N. wnioski dowodowe, jako zbędne dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Z tych względów, wobec braku wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. pozwalających na uwzględnienie skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego S. Z. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji MWINB w całości oraz uchylenie poprzedzającej jej decyzji PINB w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wraz z kosztami zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. 1. przepisu art. 73 § 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001r. (Dz.U. Nr 115, poz. 1229), poprzez błędne niezakwalifikowanie przepustu jako melioracji szczegółowej, a w konsekwencji:
2. - naruszenie przepisu art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414), poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że przepust wymaga pozwolenia na budowę, podczas gdy przepust stanowiąc meliorację szczegółową w rozumieniu art. 73 § 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne jest zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 2 pkt. 9 ustawy Prawo budowlane,
3. - naruszenie przepisu art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowania do obiektu budowlanego, na wybudowanie którego nie było wymagane pozwolenie na budowę (obiekt podlegał wyłącznie zgłoszeniu na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane),
4. - naruszenie przepisu art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez MWINB art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do obiektu budowlanego, na wybudowanie którego nie było wymagane pozwolenie na budowę,
5. 2. § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002r. (Dz.U. Nr 75, poz. 690), poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że przepust podlega przepisom Rozporządzenia, wbrew wyraźnej treści przepisu 2 ust. 1 Rozporządzenia, który stanowi, że: "przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych", w sytuacji gdy przepust nie jest objęty hipotezą § 2 ust. 1 rozporządzenia, tj. nie stanowi budynku, budowli spełniającej funkcje użytkowe budynków ani urządzenia związanego z ww. obiektami, ale meliorację szczegółową w rozumieniu 73 § 1 pkt 2 Prawa wodnego, z ostrożności procesowej, na wypadek gdyby NSA nie uwzględnił zarzutu podniesionego w punkcie 2 powyżej, skarżący kasacyjnie zarzucił również:
6. 3. naruszenie § 29 Rozporządzenia poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że norma ta zakazuje umożliwiania swobodnego spływania wód na teren sąsiedni zgodnie z naturalnym kierunkiem spływu, wbrew wyraźnej treści normy, że zakazem objęte jest wyłącznie dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości, a w konsekwencji:
7. 4. naruszenie przepisu art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz § 2 i 29 Rozporządzenia, poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez MWINB art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez niewłaściwe niezastosowanie procedury legalizacyjnej i orzeczenie nakazu rozbiórki, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie zachodziły przesłanki legalizacyjne z art. 48 ust, 2 pkt. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane i należało umożliwić skarżącemu legalizację budowli na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, albowiem (a) Rozporządzenie nie miało zastosowania do budowy przepustu (vide zarzut 2.), (b) budowa przepustu nie była niezgodna z § 29 Rozporządzenia (vide zarzut 3.)

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono także naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik postępowania, poprzez niedostrzeżenie przez WSA uchybienia przez MWINB:

1. 5. przepisom art. 7, 8, 9, 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie przez MWINB w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i niewyjaśnienie, czy skarżący mógł uzyskać od MZDiK prawo do dysponowania nieruchomością o nr dz. ew. 134 na cele budowy przepustu (zgodę na funkcjonowanie przepustu), a tym samym naruszenie obowiązku dotarcia do prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych, które mogą mieć wpływ na wynik postępowania, a w konsekwencji:
2. - błędne przyjęcie przez MWINB, że w przypadku dopuszczenia legalizacji przepustu przez PINB, skarżący nie miał szans na uzyskanie od MZDiK prawa do dysponowania nieruchomością o nr dz. ew. 134 na cele budowy przepustu, co stanowi negatywną przesłankę prowadzenia postępowania legalizacyjnego z art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, oraz
3. - naruszenie przepisu art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez MWINB art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe niezastosowanie procedury legalizacyjnej i orzeczenie nakazu rozbiórki, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie zachodziły przesłanki legalizacyjne z art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane i należało umożliwić skarżącemu legalizację budowli.

Na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniesiono również o wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji MWINB utrzymującej w mocy decyzję PINB.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2016, p. 718), dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej, nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowo-administracyjnego. W związku z tym przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji wadliwie uznał, że wykonanie przepustu w nasypie ul. O. o średnicy 40cm i długości ok. 6m wymagało pozwolenia na budowę, podczas gdy jako urządzenie melioracji wodnej szczegółowej (art. 73 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 70 ust. 1 Prawa wodnego) zwolnione było z tego obowiązku (art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego zarzutu i uznaje za nieusprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisu art. 73 § 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne przez błędne niezakwalifikowanie przepustu jako melioracji szczegółowej, a w konsekwencji naruszenie przepisu art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 29 ust. 2 pkt. 9 ustawy Prawo budowlane.

Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że przedmiotowy przepust nie stanowi urządzenia melioracji wodnej szczegółowej w rozumieniu art. 73 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego, do których zalicza się rurociągi o średnicy poniżej 0,6m jeżeli służą celom, o których mowa w art. 70 ust.

1. Aby obiekt budowlany mógł być zaliczony do urządzeń melioracji wodnej szczegółowej musi mieć na celu polepszenie zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienie jej uprawy, służyć ochronie użytków rolnych przed powodzią (art. 70 ust. 1 Prawo wodne). Tymczasem, zgodnie z twierdzeniem inwestora wybudowany przepust w nasypie ul. O. miał na celu skierowanie wody opadowej i roztopowej na druga stronę drogi, w kierunku północnym, w stronę działki nr 15. Zatem cel wybudowania przepustu nie był zgodny z art. 70 ust. 1 Prawa wodnego.

Przeprowadzenie wody przez nasyp drogi wypełnia natomiast definicję przepustu, zawartą w art. 4 pkt 14 ustawy o drogach publicznych (przepust to budowla o przekroju poprzecznym zamkniętym, przeznaczona do przeprowadzania cieków, szlaków wędrówek zwierząt dziko żyjących lub urządzeń technicznych przez nasyp drogi) oraz art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego (przepust to obiekt budowlany). W związku z powyższym uznać należy, że Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko organu orzekającego, iż przedmiotowy przepust wymagał uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego dotyczy bowiem wykonywania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, dla których konieczne jest zgłoszenie (art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Nie doszło zatem do naruszenia przepisu art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie.

Nie są także usprawiedliwione zarzuty naruszenie przepisu art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do obiektu budowlanego, na wybudowanie którego nie było wymagane pozwolenie na budowę oraz naruszenie przepisu art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez MWINB art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przez jego niewłaściwe zastosowanie do obiektu budowlanego, na wybudowanie którego nie było wymagane pozwolenie na budowę.

Prawidłowe zakwalifikowanie przedmiotowego przepustu do budowli (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego), na realizację którego konieczne jest pozwolenie na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowanego), którego inwestor nie posiada skutkuje zastosowaniem regulacji przewidzianej w art. 48 Prawa budowlanego. Organ nie naruszył zatem przepisu art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wobec czego Sąd I instancji oddalając skargę nie naruszył także przepisu art. 151 p.p.s.a.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że przedmiotowy przepust podlega przepisom rozporządzenia, mimo że jest urządzeniem melioracji wodnej szczegółowej w rozumieniu 73 § 1 pkt 2 Prawa wodnego.

Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. regulują szczegółowe zagadnienia procesu inwestycyjnego budowlanego z punktu widzenia prawidłowego wykonania określonych czynności technicznych. Zgodnie z treścią § 2 ust. 1 rozporządzenia, ma on zastosowanie przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych. Ponieważ przedmiotowy przepust jest budowlą (obiektem budowlanym), podlegającą regulacjom ustawy Prawo budowlane, a nie jest urządzeniem melioracji wodnej szczegółowej w rozumieniu 73 § 1 pkt 2 Prawa wodnego, to ma do niego zastosowanie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. i jest objęty § 2 ust. 1 rozporządzenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia § 29 w/w rozporządzenia poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że norma ta zakazuje umożliwiania swobodnego spływania wód na teren sąsiedni zgodnie z naturalnym kierunkiem spływu, wbrew wyraźnej treści normy, że zakazem objęte jest wyłącznie dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Sąd I instancji, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej prawidłowo uznał, że zabronione jest dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości, co jest zgodne z brzmieniem § 29 rozporządzenia.

Ponieważ, jak wyżej wskazano przepust podlegał regulacjom rozporządzenia, w tym § 29, to ustalenie, że dokonano zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu skierowania ich na teren sąsiedniej działki nr 15 oraz brak zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane skutkowało uznaniem braku przesłanek do legalizacji. Należy bowiem mieć na uwadze, że art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi, iż budowa, o której mowa w ust. 1 nie może naruszać przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Wobec tego nie doszło do naruszenia przepisu art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz § 2 i § 29 rozporządzenia. Nie można bowiem podzielić stanowiska autora skargi kasacyjnej, że w okolicznościach niniejszej sprawy zachodziły przesłanki legalizacyjne z art. 48 ust. 2 pkt. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane i należało umożliwić skarżącemu legalizację budowli na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Nie ulega wątpliwości, że teren działek skarżącego kasacyjnie, jak również sąsiednich wymaga uregulowania pod względem zabezpieczenia przed wodami opadowymi, co jednak nie oznacza, że właściciele zagrożonych działek mogą realizować inwestycje wbrew przepisom prawa, bez pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia właściwym organom Słusznie Sąd I instancji wskazał, że obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowego przepustu wynika z treści art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego i jest niezależny od legalności i prawidłowości budowy ulicy O. Zarzuty co do prawidłowości budowy tej drogi nie mogły odnieść zamierzonego skutku w odniesieniu do samowolnego wykonania spornej inwestycji.

Należy przy tym podkreślić, że Sąd I instancji kontrolował zaskarżoną decyzję mając na uwadze stan faktyczny i prawny, istniejący w dacie wydania decyzji. Późniejsza zmiana stanu faktycznego nie mogła mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Nie są także usprawiedliwione zarzuty naruszenia przepisów postępowania - art. 7, 8, 9, 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie przez MWINB w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i niewyjaśnienie, czy skarżący mógł uzyskać od MZDiK "prawo do dysponowania nieruchomością o nr dz. ew. 134 na cele budowy przepustu (zgodę na funkcjonowanie przepustu)". Sąd I instancji nie mógł naruszyć wskazanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż ich nie stosował, jednak trzeba wskazać, że Sąd ten uznał, iż organ orzekający nie naruszył powyższych przepisów. Wskazano na fakt, że to właśnie MZDiK zawiadomił organ nadzoru budowlanego o popełnieniu samowoli budowlanej przez S. Z., poinformował że nie wydał żadnej zgody na budowę przepustu pod ulicą O. i domagał się nakazania rozbiórki przepustu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

1. - ---------------------- 3