Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1018/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi A. K. i K. K. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) uchylił decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] maja 2016 r. którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2015 r. i nakazano A. K. i K. K. rozbiórkę rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanej na działce ewid. nr [...] przy ul. [...] w R. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., zaskarżając wyrok w całości i na podstawie:
- I. art. 174pkt 1 p.p.s.a. zarzucając, naruszenie prawa materialnego:
- 1. art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) w zw. z art. 5 i art. 6 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że naruszenie przepisu § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) poprzez samowolną rozbudowę budynku mieszkalnego w granicy z sąsiednią działką budowlaną umożliwia wdrożenie procedury legalizacyjnej i nie może być uznane naruszenie przepisów uniemożliwiające doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, ponieważ dopiero odstąpienie od warunków technicznych, które wiąże się z powstaniem zagrożenia dóbr chronionych prawem publicznym definitywnie uniemożliwiałoby, doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem;
- 2. § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) w zw. z art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że naruszenie § 12 ust. 3 pkt 3 tego rozporządzenia nie może być samoistną podstawą do odstąpienia od legalizacji rozbudowy obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę, ponieważ odstąpienie od legalizacji obiektu budowlanego uzasadnia naruszenie przepisów techniczno - budowlanych, co w przypadku § 12 ust. 3 pkt 3 powołanego rozporządzenia ma miejsce, gdy kwestia usytuowania obiektu budowlanego miałaby wpływ na naruszenie prawnych wymogów bezpieczeństwa obiektów budowlanych, zapobiegania zagrożeniom dla życia, zdrowia łub mienia;
- 3. art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) oraz § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) poprzez ich niezastosowanie do samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanej na działce ewid. nr [...] w R. oraz w granicy z działką ewid. nr [...], wybudowanej z naruszeniem § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) i w sposób uniemożliwiający doprowadzenie tej rozbudowy do stanu zgodnego z prawem
- II. art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 7 kpa, art. 77 kpa i art. 80 kpa poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono w/w przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Przede wszystkim należy wskazać, że Sąd Wojewódzki kontrolując zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nakazu rozbiórki zasadnie zanegował stanowisko co do stwierdzonej niezgodności wykonanych robót budowlanych z treścią zgłoszenia z dnia 10 sierpnia 2011 r. Sąd Wojewódzki prawidłowo wywiódł, że w sprawie nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności warunkujące kwalifikację obiektu budowlanego objętego zgłoszeniem, a następnie zrealizowanego. Organy obu instancji w sposób automatyczny przyjęły, że zgłoszenie dotyczyło remontu, podczas gdy treść zgłoszenia nie jest jednoznaczna, a ponadto nie ustalono kwestii załączników, które – według oświadczeń inwestorów – zostały złożone jako uzupełnienie do zgłoszenia. Sąd Wojewódzki trafnie zwrócił uwagę, że analiza stanu faktycznego powinna odnosić się do znajdujących się w aktach zdjęć z naniesionym szkicem i wymiarami planowanych robót budowlanych.
Wyjaśnienie rzeczywistej treści zgłoszenia powinno stanowić punkt wyjścia do oceny legalności zrealizowanego obiektu budowlanego. Tymczasem organ odwoławczy bez rzetelnego ustalenia stanu faktycznego ocenił, że zrealizowany przez inwestorów obiekt budowlany stanowi samowolę budowlaną podlegającą rozbiórce na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy nie przedstawił przy tym przekonującej argumentacji co do kwalifikacji przedmiotowego obiektu jako "rozbudowy budynku mieszkalnego", podczas gdy okoliczności sprawy nakazywały w pierwszej kolejności rozważyć zaliczenie powstałego budynku jako rozbudowy (przebudowy) obiektu gospodarczego, istniejącego wcześniej w tym miejscu.
Z kontrolowanych decyzji organów obu instancji wynika, że w sprawie zastosowano bardziej rygorystyczny tryb legalizacyjny z art. 48 Prawa budowlanego, bez rozważenia możliwości zastosowania postępowania naprawczego przewidzianego w przepisach art. 50 – 51 Prawa budowlanego.
Zaakcentować należy, że zasadą Prawa budowlanego jest wybór środków prawnych pozwalających na legalizowanie robót budowlanych w sposób najmniej dolegliwy dla inwestora oraz adekwatny do naruszeń prawa przez niego popełnionych.
Organ odwoławczy w wydanej decyzji nie odniósł się należycie do przedstawionych przez inwestorów okoliczności dokonanego zgłoszenia, które zostało przyjęte bez sprzeciwu. Niewątpliwie to rzeczą organu architektoniczno – budowlanego było jednoznaczne zweryfikowanie przyjętego zgłoszenia, tak, aby ewentualne braki w zakresie tych czynności nie wywoływały ujemnych konsekwencji dla inwestorów. Dlatego Sąd Wojewódzki zasadnie wskazał na konieczność ponownego wyjaśnienia charakteru obiektu objętego zgłoszeniem oraz powstałego po zrealizowaniu robót budowlanych, a także rozważenia zastosowania w sprawie trybu przewidzianego w art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 Prawa budowlanego.
Uzupełniając wytyczne zawarte w zaskarżonym wyroku należy w tym miejscu podkreślić, że w orzecznictwie ukształtowany został pogląd, zgodnie z którym zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora było obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę. Przyjmuje się również, że przesłanką zastosowania art. 48 Prawa budowlanego jest całkowite zignorowane przez inwestora obowiązku pozwolenia na budowę, natomiast w razie samowolnego odstąpienia od warunków określonych w zgłoszeniu zastosowanie znajdzie tryb naprawczy przewidziany w art. 50–51 tej ustawy (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2004 r., OSK 108/4; wyrok NSA z 20 października 2011 r., II OSK 1460/10; wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., II OSK 155/11; wyrok z 28 stycznia 2016 r., II OSK 1310/14; wyrok NSA z 28 lipca 2016 r., II OSK 2864/14, 28 listopada 2018 r. II OSK 2954/16).
Powyższych uwarunkowań nie uwzględnił organ odwoławczy przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy, co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji przez Sąd Wojewódzki. Tym samym niezasadny okazał się zarzut z punktu II – 1 petitum skargi kasacyjnej.
Rozstrzygnięcia podjętego przez Sąd Wojewódzki nie mogły również podważyć pozostałe zarzuty kasacyjne, aczkolwiek Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie zakwestionował błędną wykładnię dotyczącą przepisów art. 48 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 5 i art. 6 Prawa budowlanego oraz przepisu § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Mianowicie Sąd Wojewódzki w okolicznościach niniejszej sprawy w sposób nieadekwatny przywołał pogląd z orzecznictwa, że: "Kwestia odległości obiektu od granicy działki sąsiedniej, uwarunkowana jest warunkami technicznymi w zakresie, o jakim mowa w art. 5 i art. 6 Prawa budowlanego, a nie tylko samym wymogiem posadowienia budynku w określonej odległości od granicy działki sąsiedniej".
Dalej Sąd Wojewódzki błędnie wywiódł, że przepis § 12 ust. 3 pkt 3 wym. rozporządzenia można uznać za normę techniczno – budowlaną dopiero wówczas, gdy kwestia usytuowania obiektu budowlanego miałaby wpływ na naruszenie prawnych wymogów bezpieczeństwa obiektów budowlanych, zapobiegania zagrożeniom dla życia, zdrowia lub mienia.
Zgodzić się należało z organem nadzoru, że przepisy art. 5 i 6 oraz art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego nie dają podstawy prawnej do zobowiązania organu nadzoru, aby w sprawie samowoli budowlanej badał, czy wraz z naruszeniem § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. doszło jednocześnie do naruszenia prawnych wymogów w zakresie bezpieczeństwa obiektów budowlanych, zapobiegania zagrożeniom dla życia, zdrowia lub mienia.
Rację ma autor skargi kasacyjnej, że w konkretnym przypadku naruszenie przepisu § 12 ust. 3 pkt 3 wym. rozporządzenia może być samoistną podstawą do odstąpienia od legalizacji rozbudowy obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę.
Rzecz w tym, że w rozpatrywanej sprawie przedwcześnie zastosowano sankcję z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, bez ustalenia i rozważenia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych.
Organy obu instancji rozstrzygając niniejszą sprawę nie uwzględniły tego, że nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero wówczas, gdy brak jest prawnych możliwości doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodności z prawem. W tym aspekcie należy zauważyć, że w skardze kasacyjnej sformułowano błędny pogląd co do konieczności orzeczenia nakazu rozbiórki całego obiektu każdorazowo, gdy ma miejsce naruszenie wymogów dotyczących sytuowania budynków od granicy działek sąsiednich. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, że częściowa rozbiórka obiektu budowlanego pozwoli na zachowanie odległości, zgodnie z przepisem § 12 w.w. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.
Jednak w niniejszej sprawie organy nadzoru nie podjęły czynności, które pozwoliłyby inwestorom na doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy koncentrując się na regulacji § 12 ust. 3 pkt 3 wym. rozporządzenia nie odniósł się należycie do przepisu zastosowanego przez organ pierwszej instancji tj. § 12 ust. 3 pkt 1 wym. rozporządzenia. Nie rozważono zastosowania rozwiązań przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego. Przyjęto natomiast w sposób rygorystyczny, że zaistniały przesłanki do orzeczenia nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
Z tych wszystkich względów orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
Zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek o zwrot kosztów postępowania nie mógł być uwzględniony, gdyż odpowiedź nie została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika, a zatem strony nie poniosły kosztów postępowania przewidzianych w art. 205 p.p.s.a.