Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę A. Sp. z o.o. w W. (dalej również jako "skarżąca", "Spółka") na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej również jako "PWINB") z dnia [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego przepustu na rzece.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Po pisemnej interwencji Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Białymstoku - Oddział Terenowy w Suwałkach, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Augustowie (dalej również jako "PINB") wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonania przepustu na rzece Słuczka, stanowiącego dojazd do działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym T., gm. B., będącej we współwłasności J. i K. P.. W wyniku dokonanych w dniu [...] marca 2014 r. oględzin przepustu na rzece Słuczka pomiędzy działkami [...] i [...], organ I instancji stwierdził, że jest to obiekt, którego konstrukcję stanowi rura karbowana o przekroju 80 cm, ustabilizowana kamieniami. Wierzchnią warstwę przepustu stanowi podsypka żwirowa. Przepust ten wykorzystywany jest między innymi do transportu kruszywa z działki [...]. Podczas wizji J. P. oświadczył, że do działki [...] wybudowany był mostek drewniany, którym wjeżdżał ciągnikiem na własną posesję.
W 2013 r. dzierżawca działki [...] przebudował przejazd przez rzekę. H. B. - prezes zarządu firmy A. Sp. z o.o., dzierżawcy działki – podał, że istniejący od ponad 12 lat przejazd został wzmocniony kamieniami i żwirem w celu korzystania z wydzierżawionej nieruchomości, nie przedłożył jednak dokumentacji potwierdzającej legalność wykonanego przepustu. B. S. jako administrator rzeki Słuczka oświadczyła, że nie uzgodniono z Zarządem Melioracji żadnych umocnień ani remontu wybudowanego przejazdu przez rzekę. Z uwagi na zakres robót organ I instancji uznał, że wymagane było uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę tego przepustu - czego inwestor nie uczynił, a zatem obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Augustowie na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; dalej "prawo budowlane") wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy samowolnie wykonanym przepuście na rzece Słuczka, stanowiącym dojazd do działki nr [...] oraz nałożył na A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. przy ul. M. (dzierżawcę działki [...]) obowiązek przedłożenia w terminie do dnia [...] lipca 2014 r. dokumentów niezbędnych do legalizacji. Stronę pouczono, że niespełnienie w terminie nałożonych postanowieniem obowiązków (przedłożenie stosownych dokumentów i uiszczenie opłaty legalizacyjnej) spowoduje orzeczenie nakazu rozbiórki.
W zakreślonym terminie inwestor nie przedłożył żadnej dokumentacji, pomimo przedłużenia przez organ terminu do jej dostarczenia do dnia [...] grudnia 2014 r.
W tym stanie rzeczy PINB decyzją z [...] kwietnia 2015 r. nakazał A. Sp. z o.o. dokonać rozbiórki samowolnie wybudowanego przepustu na rzece Słuczka.
Na skutek odwołania złożonego przez skarżącą, Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej przedmiotu postępowania i orzekł o nakazaniu rozbiórki przedmiotowego obiektu. W uzasadnieniu PWINB podał, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o prawidłowe przepisy prawne, jednak doprecyzowania wymagała sentencja rozstrzygnięcia, tj. określenie przedmiotu podlegającego rozbiórce, aby uniknąć wątpliwości interpretacyjnych po stronie podmiotu zobowiązanego.
W skardze na tę decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 i art. 28 prawa budowlanego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W opinii Sądu, organy obu instancji dokonały prawidłowej oceny, iż będący przedmiotem niniejszego postępowania przepust na rzece Słuczka został wykonany w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Przepust, w ocenie Sądu, trafnie rozumiany jest przez organ II instancji jako budowla o przekroju poprzecznym zamkniętym, przeznaczona do przeprowadzenia cieków, szlaków wędrówek zwierząt dziko żyjących lub urządzeń technicznych przez nasyp drogi (art. 4 ust. 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych). Jest to również budowla w rozumieniu art. 3 ust. 3 prawa budowlanego - kategoria obiektu XXVIII. Z tego względu Sąd uznał, że budowa przepustu na rzece wymagała uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę i pozwolenia wodnoprawnego. Przedmiotowy przepust jest to obiekt, którego konstrukcję stanowi rura karbowana (o przekroju 80 cm, ustabilizowana kamieniami).
Wierzchnią warstwę przepustu stanowi podsypka żwirowa. Przepust ten wykorzystywany jest m. in. do transportu kruszywa z działki [...]. Pierwotnie był to drewniany mostek, którym właściciel dojeżdżał do posesji. W 2013 r. skarżący jako dzierżawca działki przebudował istniejący przepust (przejazd) przez rzekę, wzmacniając całość kamieniami i żwirem. Słuszne zatem, w ocenie Sądu, organy obu instancji uznały, że zakres i rozmiar wykonanych robót w świetle art. 3 pkt 7a i 8 prawa budowlanego nie pozwala na przyjęcie, iż była to jedynie bieżąca konserwacja czy "wzmocnienie istniejącego przejazdu". Przeciwnie, doszło do rozebrania poprzedniego obiektu i wykonania w jego miejsce nowego. Inwestor nie wystąpił ze zgłoszeniem robót budowlanych, jak również nie uzyskał stosownego pozwolenia na budowę, ani pozwolenia wodnoprawnego. Skoro zatem inwestor nie legitymował się wymaganym pozwoleniem na budowę, to Sąd przyjął, że budował w warunkach samowoli budowlanej, co uprawniało organy do zastosowania procedury określonej w art. 48 prawa budowlanego.
Organ stosownie do art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 prawa budowlanego, będąc zobowiązany do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowej rozbudowy, prawidłowo, zdaniem Sądu, orzekł o nakazie jej rozbiórki. Nakaz ten stanowił konsekwencję niewykonania nałożonych obowiązków, których celem było doprowadzenie obiektu do zgodności z przepisami prawa, nie był zaś powodowany brakiem możliwości legalizacji samowoli. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji podzielił argumentację organów obu instancji, uznając ją za zgodną z obowiązującym prawem i ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. Sp. z o.o., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy WSA w Białymstoku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 prawa budowlanego, poprzez jego zastosowanie i uznanie, że wykonane prace dotyczące przepustu na rzece Słuczka wymagają pozwolenia na budowę oraz art. 29 prawa budowlanego, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wykonane prace wymagały wyłącznie zgłoszenia właściwemu organowi;
- 2. przepisów postępowania, tj.:
- - art. 113 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718; dalej "p.p.s.a.") przez zamknięcie rozprawy mimo, że sprawa nie była dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie ustaleń czy sporny obiekt jest obiektem nowo wybudowanym czy też miała miejsce jedynie przebudowa lub remont (przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa, zdjęć lotniczych, odkrywek);
- - błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że sporny obiekt jest obiektem nowo wybudowanym, nie nawiązującym do istniejącego od ponad 30 lat obiektu, co uniemożliwiało rozpoznanie sprawy w kategoriach jego przebudowy i remontu;
- - art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, którego skutkiem było niedostateczne i niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności w zakresie pominięcia konieczności wyjaśnienia, kiedy sporny przepust został wykonany, jaki był zakres dokonanej modernizacji i czy zachodzą jednoznaczne przesłanki do uznania, że przedmiotowe prace objęte były koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę, a nie wyłącznie zgłoszenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego został wadliwie sformułowany, ponieważ nie określa, które konkretnie jednostki redakcyjne art. 28 i art. 29 prawa budowlanego miały zostać naruszone. Zauważyć wypada, że w czasie podejmowania zaskarżonej decyzji art. 28 miał cztery ustępy, a art. 29 trzy ustępy, przy czym jego ust. 1 miał 30 punktów (1-28 oraz 20a i 20b), w tym pkt 1 miał pięć podpunktów (a-e), a punkty 16 i 21 po trzy podpunkty (a-c), natomiast ust. 2 tego artykułu miał 14 punktów (1, 4, 5, 6, 9, 10, 11, 12, 12a, 13, 14, 15, 16, 17), w tym pkt 9 dwa podpunkty (a i b).
Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Sąd kasacyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych. Nie jest też uprawniony, ani zobowiązany poszukiwać za stronę naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny. Stąd też skarga kasacyjna musi spełniać ustawowe wymogi określone w art. 176 w związku z art. 174 p.p.s.a. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyrok NSA z 5 lipca 2017 r., II GSK 3071/15 - LEX nr 2325013).
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a. zauważyć wypada, że – jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – naruszenie tego przepisu może mieć miejsce, jeśli przewodniczący zamknie rozprawę, gdy w ocenie sądu sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona lub w ogóle nie zamknie rozprawy, czy też gdy zamknie rozprawę nie udzielając głosu stronom albo gdy strony nie zostały o terminie rozprawy prawidłowo powiadomione lub złożyły uzasadnione wnioski o jej odroczenie. Przez dostateczne wyjaśnienie sprawy, o którym mowa w art. 113 § 1 p.p.s.a., rozumie się nie konieczność wyjaśnienia przez sąd stanu faktycznego sprawy istniejącego w rozpatrywanej sprawie, lecz stan zdolności sprawy do wydania wyroku, a zatem dokonania przez sąd oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przepis ten ma charakter techniczny, "porządkowy". Reguluje on jedynie jedną z kompetencji przewodniczącego, która wynika z jego funkcji.
Zarzut naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a. nie może być samodzielną podstawą skargi kasacyjnej, albowiem dla skutecznego oparcia zarzutu na naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) konieczne jest ustalenie, że to naruszenie dotyczyło istotnych przepisów postępowania, gdyż tylko naruszenie takich przepisów może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 113 § 1 p.p.s.a. zawiera dyspozycję w postaci obowiązku zamknięcia rozprawy, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Przepis ten nie stanowi podstawy dla stawiania zarzutu odnoszącego się do ustaleń faktycznych (por. np. wyroki NSA z 12 stycznia 2017 r., I OSK 1788/15 - LEX nr 2230147; z 20 grudnia 2016 r., II OSK 630/15 - LEX nr 2205274; z 17 listopada 2016 r., II OSK 319/15 - LEX nr 2177603; z 30 listopada 2016 r., I GSK 154/15 - LEX nr 2177145; z 14 grudnia 2016 r., I OSK 323/15 - LEX nr 2227655).
W pełni podzielając powyższe stanowiska uznać należy, że w ich świetle podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Odnosząc się do tego zarzutu zaznaczyć jeszcze wypada, że zupełnie pozbawione podstaw jest oczekiwanie na przeprowadzenie przed sądem administracyjnym dowodu z opinii biegłego. Jak bowiem wynika z art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd administracyjny nie może więc przeprowadzać dowodu z opinii biegłego, czy też przesłuchiwać świadków.
Jeżeli chodzi o zarzut mający polegać na błędzie w ustaleniach faktycznych "poprzez przyjęcie, że sporny obiekt jest obiektem nowo wybudowanym, nie nawiązującym do istniejącego od ponad 30 lat obiektu, co uniemożliwiało rozpoznanie sprawy w kategoriach jego przebudowy i remontu", zauważyć należy, że zarzutu tego nie powiązano z żadnym konkretnym przepisem prawa. Nie został zatem oparty na żadnej z podstaw wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Jak już wyżej podkreślono, Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. NSA nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych. Nie jest też uprawniony, ani zobowiązany poszukiwać za stronę naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny, a skarga kasacyjna musi spełniać ustawowe wymogi określone w art. 176 w związku z art. 174 p.p.s.a. Omawiany zarzut wymogów tych nie spełnia, a więc nie mógł zostać uwzględniony.
Nie jest też usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. Uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8.09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło.
Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił również zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym, a nadto pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku stwierdzającego, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd I instancji dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie jest zaś naruszeniem tego unormowania wyrażenie w uzasadnieniu oceny innej od oczekiwanej przez stronę.
Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.