Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1283/15 oddalił skargę T.C. i P.C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.), uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] o nienałożeniu na inwestorów (P.C., T.C.) obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
P.C., reprezentowany przez adwokata, wniósł skargę kasacyjną od powołanego wyroku, zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 29 w zw. z art. 30 § 1 K.p.a. w zw. z art. 8 § 1 Kodeksu cywilnego (dalej: K.c.) w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, że nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji fakt, iż organ drugiej instancji instancji uznawał za stronę postępowania w sprawie E.K., która zmarła w dniu 5 grudnia 2010 r., a w konsekwencji w toku postępowania nie miała zdolności prawnej, ani zdolności do czynności prawnych i nie mogła być stroną postępowania w szczególności przed organem drugiej instancji;
- 2. naruszenie przepisu postępowania w postaci art. 33 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a.) w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie E.K. za uczestnika postępowania na prawach strony, mimo że E.K. nie miała w toku postępowania w sprawie zdolności sądowej, ani zdolności procesowej i poprzez nieuznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie za uczestników postępowania na prawach strony S.K., M.H. i A.K., mimo że wynik postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie dotyczył interesu prawnego S.K., M.H. i A.K.;
- 3. naruszenie przepisu postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie uchylił zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., mimo że w postępowaniu przed Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. nie brały udziału bez swojej winy strony postępowania S.K., M.H. i A.K., a w konsekwencji istniała podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego przed Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego wynikająca z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., której istnienie powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mimo stwierdzenia istnienia podstawy do wznowienia postępowania wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., nie uchylił zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a.;
- 4. naruszenie przepisu postępowania w postaci art. 133 § 1 P.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przy wydaniu zaskarżonego wyroku okoliczności wynikających ze złożonego przed rozprawą w dniu 21 grudnia 2015 r. pisma procesowego skarżących z dnia 21 grudnia 2015 r., z którego wynika, że skarżący mają prawo dysponowania nieruchomością przy ul. [...] w K. na cele budowlane w zakresie robót budowlanych będących przedmiotem postępowania w sprawie, gdyż posiadają zgodę większości współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] w K. na wykonanie robót budowlanych będących przedmiotem postępowania w sprawie, a roboty budowlane będące przedmiotem postępowania w sprawie stanowią czynności zwykłego zarządu nieruchomością przy ul. [...] w K., do których wykonania wystarcza zgoda większości współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] w K. na podstawie art. 201 K.c., a ponadto skarżący dołączyli do pisma procesowego oświadczenie współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] w K. o wyrażeniu zgody na wykonanie przez skarżących robót budowlanych będących przedmiotem postępowania w sprawie, a jednocześnie roboty budowlane będące przedmiotem postępowania w sprawie zostały wykonane w obrębie samodzielnego lokalu numer 5 będącego wyłączną współwłasnością skarżących, a w związku z powyższym skarżący niewątpliwie mają prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie robót budowlanych będących przedmiotem postępowania w sprawie;
- 5. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (dalej: P.b.) poprzez błędne zastosowanie art. 39 ust. 1 P.b. na skutek bezzasadnego przyjęcia, że wykonanie przez skarżących robót budowlanych będących przedmiotem postępowania w sprawie wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia konserwatorskiego wydanego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K.;
- 6. naruszenie prawa materialnego w postaci § 2 ust. 2, § 2 ust. 4, § 74 i § 207 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: r.w.t.) poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie § 2 ust. 2, § 2 ust. 4, § 74 i § 207 ust. 1 r.w.t. na skutek błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że skarżący są zobowiązani do wykonania ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych uzgodnionych z Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej w K. i z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w K., gdyż wykonanie przez skarżących robót budowlanych będących przedmiotem postępowania w sprawie może spowodować zmiany w zakresie przystosowania nieruchomości przy [...] w K. do potrzeb osób niepełnosprawnych i w zakresie bezpieczeństwa pożarowego.
Ponadto P.C. zarzucił nieważność postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1283/15 na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a., gdyż E.K., która została uznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie za uczestnika postępowania na prawach strony, nie miała w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1283/15 zdolności sądowej, ani zdolności procesowej.
Podnosząc powyższy zarzuty, P.C. wniósł o:
- 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie,
- 2. rozpoznanie sprawy na rozprawie.
T.S. (uczestniczka postępowania) w piśmie z dnia 25 czerwca 2018 r. nie zgodziła się z argumentacją P.C., przedstawiła swoje stanowisko w sprawie wykonanych robót budowlanych i wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Ponieważ postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po 15 sierpnia 2015 r., do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej powoływana również jako "P.p.s.a."). Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Ponieważ zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, w pierwszej kolejności należało rozważyć, czy postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjny w Krakowie dotknięte jest nieważnością. W szczególności zaś należało ustalić, czy - jak wywodzi wnoszący skargę kasacyjną – w postępowaniu tym doszło do sytuacji określonej w art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Nieważność postępowania z przyczyny, o której mowa w tym przepisie, podobnie jak większość pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, jej autor wiąże ze śmiercią E.K.
Treść art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a. ("jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany") nie pozostawia wątpliwości, co do tego, że przewidziana w nim przesłanka nieważności odnosi się do strony postępowania sądowoadministracyjnego. Podstawa nieważności, na którą powołuje się wnoszący skargę kasacyjną (brak zdolności sądowej z uwagi na śmierć strony) występuje zatem, jeżeli po pierwsze, okoliczność ta zaistnieje w toku postępowania sądowoadministracyjnego, a po drugie, dotyczy strony tego postępowania w rozumieniu art. 32 – 33 P.p.s.a, a dodatkowo postępowanie to jest nadal prowadzone tak, jakby okoliczność ta nie miała miejsca (zob. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt II OSK 988/11 i z dnia 15 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1409/09. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W świetle art. 32 P.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Stosownie do treści art. 33 § 1 P.p.s.a. prawa strony przysługują również osobie, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego. Wedle natomiast art. 33 § 2 P.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego.
Skarżącymi w sprawie rozpoznanej zaskarżonym wyrokiem byli T.C. i.C., a organem administracji – Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Uczestnikami postępowania sądowoadministracyjnego na prawach strony były natomiast w tej sprawie osoby, które po pierwsze brały udział w postępowaniu administracyjny zakończonym zaskarżoną decyzją z dnia 31 lipca 2015 r., a po drugie legitymowały się interesem prawnym w tym postępowaniu.
Jak prawidłowo ustalił Sąd pierwszej instancji na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla K. w K. z dnia [...] czerwca 2011 r. sygn. akt [...], E.K. zmarła 5 grudnia 2010 r. Nie mogła ona zatem brać udziału w postępowaniu administracyjnym. Postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało bowiem wszczęte z urzędu w dniu 30 lipca 2014 r. W konsekwencji E.K. nie mogła spełnić jednej z koniecznych przesłanek uznania za uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego na prawach strony. Co za tym idzie nie odnosi się do niej przesłanka nieważności postępowania określona w art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że postępowanie sądowoadministracyjne nie było dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 183 § 1 pkt 2 P.p.s.a.
Śmierć E.K. nie skutkowała także żadną z pozostałych przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., w tym określoną w art. 183 § 1 pkt 5 P.p.s.a. ("jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw").
Z akt postępowania administracyjnego wynika, że zarówno zaskarżoną decyzję WINB z dnia [...] lipca 2015 r., jak i decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2014 r., a także inne pisma w sprawie wysyłano do E.K., a nie do jej następców prawnych, tj. S.K., M.H. i A.K. Wymienieni nie brali zatem udziału w postępowaniu administracyjnym, a co za tym idzie nie byli uczestnikami postępowania sądowoadministracyjnego naprawach strony.
Stwierdziwszy, że postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie zakończonej zaskarżonym wyrokiem nie było dotknięte żadną z wad skutkujących jego nieważnością, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał przedmiotową skargę kasacyjną w granicach zakreślonych pozostałymi podniesionymi w niej zarzutami. Większość z nich autor skargi kasacyjnej również skoncentrował wokół okoliczności śmierci E.K.
Niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 29 w zw. z art. 30 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływany również jako "K.p.a.") w zw. z art. 8 Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływany również jako "K.c.") oraz naruszenia art. 33 § 1 P.p.s.a.
Wedle art. 29 K.p.a. stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Stosownie natomiast do treści art. 30 § 1 K.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 8 § 1 K.c. każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną.
W świetle przywołanych regulacji nie ulega wątpliwości, że osoby zmarłe nie mogą być stronami postępowania administracyjnego i ewentualnymi adresatami decyzji administracyjnych. Rozstrzygnięcie o sytuacji prawnej zmarłej osoby nie jest dopuszczalne. Strona taka nie istnieje, wobec czego nie może zostać jej przyznane uprawnienie, ani nie może być na nią nałożony obowiązek.
Nieuwzględnienie przez organ śmierci strony należy więc kwalifikować jako rażące naruszenie (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) przepisów regulujących zdolność prawną strony (art. 30 § 1 K.p.a.), niemniej jednak tylko w sytuacji, gdy organ administracji rozstrzyga decyzją o prawach lub obowiązkach zmarłej osoby (zob. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1275/13 i z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2275/11. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Do takiego skutku nie prowadzi natomiast podjęcie przez organ administracji próby doręczenia pisma lub decyzji osobie zmarłej. W sytuacji, gdy strona postępowania zmarła, nie ma możliwości zastosowania przepisów K.p.a. o doręczeniach w odniesieniu do pism w sprawie kierowanych do tej osoby. W takim przypadku podjęta czynność doręczenia aktu administracyjnego pozostaje bezskuteczna i wynika to z samej natury tej czynności (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 406/08. ONSAiWSA z 2010 r. nr 5, poz. 90 oraz w powołanym wyżej wyroku z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2275/11).
Jak wynika z akt sprawy, postępowanie, w którym wydano decyzję PINB z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz zaskarżoną decyzję WINB z dnia [...] lipca 2015 r. było tzw. postępowaniem naprawczym, prowadzonym w trybie określonym w art. 50 – art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2013 r., poz. 1409 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana również jako "P.b."). W podstawie prawnej wydania decyzji organu pierwszej instancji powołano art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. Rozstrzygnięto w niej o nienałożeniu na inwestorów robót budowlanych, tj. P.C. i T.C., obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Rozstrzygnięcie rzeczonej decyzji koresponduje z treścią art. 52 P.b., wedle którego obowiązek wykonania na swój koszty czynności nakazanych m.in. w decyzji, o której mowa w art. 51 P.b., spoczywa na inwestorze, właścicielu lub zarządca obiektu budowlanego.
Nie ulega zatem wątpliwości, że w postępowaniu zakończonym decyzją zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji rozstrzygano w przedmiocie nałożenia (nienałożenia) określonych obowiązków na P.C. i T.C. (inwestorów), a nie na zmarłą E.K. Wysłanie przez organy administracji decyzji do zmarłej nie oznacza natomiast przyznania jej statusu strony postępowania i nie powoduje naruszenia art. 29 w zw. z art. 30 § 1 K.p.a. w zw. z art. 8 K.c. Wskazanie w rozdzielnikach decyzji osoby zmarłej i podjęcie prób doręczenia jej decyzji nie jest więc w okolicznościach przedmiotowej sprawy skierowaniem decyzji do osoby niebędącej stroną postępowania, ani nie stanowi naruszenia, przywołanych przez autora skargi kasacyjnej, przepisów regulujących zdolność prawną strony. Czynności te mogą stanowić co najwyżej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, który nie mógł mieć istotnego wpływu na wynik sprawy mającej za przedmiot nałożenie (nienałożenie) określonych obowiązków na inwestorów.
Z przywołanych wyżej względów nie można także przypisać Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 33 § 1 P.p.s.a., przyznającego prawa strony osobie, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego. Skoro E.K. zmarła przed wszczęciem postępowania administracyjnego, to z oczywistych względów nie brała udziału w tym postępowaniu, a zatem nie była uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego, o którym mowa w art. 33 § 1 P.p.s.a. Podjęcie przez Sąd pierwszej instancji próby doręczenia zmarłej pism w postępowaniu może być natomiast kwalifikowane co najwyżej jako niemogące mieć wpływu na wynik sprawy naruszenie przepisów o doręczaniach w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Jak wskazano, udziału w postępowaniu administracyjnym nie brali także S.K., M.H. i A.K. Również oni nie byli więc uczestnikami postępowania w rozumieniu art. 33 § 1 P.p.s.a.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo to, że w postępowaniu administracyjnym nie brali udziału następcy prawni zmarłej E.K. (S.K, M.H. i A.K.), należy stwierdzić, że brak udziału strony w postępowaniu niewątpliwie stanowi podstawę do wznowienia postępowania przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jednak jest ona uwzględniana wyłącznie na żądanie tej strony, której dotyczy, tzn. strony pozbawionej udziału w postępowaniu, a nie strony, która brała czynny udział w sprawie. Takie stanowisko wynika z treści art. 147 zd. 2 K.p.a., zgodnie z którym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 (a także art. 145a i art. 145b) następuje tylko na żądanie strony, jak również z treści art. 184 § 4 K.p.a., zgodnie z którym jeżeli postawą sprzeciwu (wnoszonego przez prokuratora – przyp. Sądu) jest naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 4, wniesienie sprzeciwu wymaga zgody strony.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano jednolite już stanowisko, że uprawnioną do zgłoszenia zarzutu pominięcia w postępowaniu administracyjnym bez własnej winy jest wyłącznie osoba, której zarzut ten dotyczy, a sąd administracyjny tylko wówczas może ten zarzut uwzględnić, gdy korzysta z niego strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08; z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1781/08; z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 277/10; z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 990/10; z dnia 9 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 9/12; z dnia 23 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1475/12. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ponieważ więc podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w przedmiotowej sprawie nie dotyczyła skarżących, uwzględnienie ich skargi z tego powodu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. nie było możliwe.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. należy wskazać, że zgodnie nim sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.
Powołany przepis może stanowić podstawę skutecznego zarzutu, gdy sąd administracyjny przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, która prowadziłaby do przedstawienia przez ten sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2582/17 i z dnia 5 grudnia 2017 r. syn. akt II OSK 881/17. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może więc polegać na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. i oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach Sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1700/17; z dnia 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt 2232/15; z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 1957/15; z dnia 25 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1941/14. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
P.C. nie przedstawił jakiejkolwiek rzeczowej argumentacji, która wskazywałaby na to, że Sąd pierwszej instancji, wydając zaskarżony wyrok, przyjął stan sprawy odmiennie niż wynika to z akt sprawy. Wbrew twierdzeniu wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd odniósł się do okoliczności dotyczących posiadania przez skarżących prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowalne. Na stronie 22 uzasadnienia zaskarżonego wyroku podzielił stanowisko, że nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem może również obejmować wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Pominięcie natomiast przez Sąd pierwszej instancji oświadczenia współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] w K., którego kopię skarżący złożyli do akt sprawy w dniu 21 grudnia 2015 r., nie mogło mieć jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. Z oświadczenia tego wynika bowiem, że podpisane pod nim osoby w 2011 r. udzieliły zgody na podłączenie wody i kanalizacji do sanitariatu w klatce schodowej należącej do lokalu nr 5 będącym własnością T.C. i P.C.. Z akt sprawy wynika natomiast, że postępowanie zakończone decyzją zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji dotyczyło przebudowy klatki schodowej w budynku przy ul. [...] w K.. Wykonano m.in. zabudowę ściankami z płyt gipsowo-kartonowych części duszy klatki schodowej, a także rozbudowę instalacji wodno-kanalizacyjnej oraz elektrycznej. Przeprowadzone roboty doprowadziły zaś do zmiany parametrów użytkowych przedmiotowej klatki schodowej. Nie ulega więc wątpliwości, że wykonane roboty przekraczały zakres zgody, której udzielenie potwierdziła części współwłaścicieli nieruchomości w oświadczeniu, którego kopie skarżący złożyli do akt sprawy w dniu 21 grudnia 2015 r.
Niezasadny jest także zarzut naruszenia – poprzez błędne zastosowanie - art. 39 ust. 1 P.b. Zgodnie z nim prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (na stronie 14) Sąd pierwszej instancji stwierdził, na podstawie przedstawionego stanu faktycznego, że skarżący bez stosownego pozwolenia na budowę, poprzedzonego pozwoleniem wojewódzkiego konserwatora zabytków, zrealizowali przebudowę klatki schodowej na lokal użytkowy. W tej sytuacji Sąd zaakceptował kwalifikację prawną przedmiotu postępowania i wymogu uzyskania na zamierzone (i wykonane) roboty budowlane decyzji o pozwoleniu na budowę, poprzedzonej uzyskaniem pozwolenia konserwatorskiego (art. 28 oraz 39 ust. 1 P.b.). W konsekwencji Sąd za prawidłowy uznał wdrożony tryb naprawczy, oparty o art. 50 i art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b.
Przywołane stanowisko Sądu pierwszej instancji jest trafne. Stanowi ono wyłącznie ocenę prawidłowości wdrożenia przez organy nadzoru budowlanego procedury naprawczej, określonej w art. 50 – art. 51 P.b., którą zasadnie Sąd uznał za właściwą wobec wykonania robót budowlanych w obiekcie wpisanym do rejestru zabytków bez pozwolenia na budowę poprzedzonego pozwoleniem właściwego konserwatora zabytków.
Trafna kwalifikacja prawna prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy w zakresie zastosowanej procedury naprawczej w żaden sposób nie podważyła uprawnień właściwego organu ochrony konserwatorskiej, które przyznaje mu, przywołany przez autora skargi kasacyjnej, art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji) w przypadku wykonania, przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, robót budowlanych bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia § 2 ust. 2 i ust. 4, § 74 i § 207 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływane również jako "r.w.t."), należy zauważyć, że w świetle § 1 r.w.t. rozporządzenie ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (m.in. dotyczących bezpieczeństwa pożarowego – art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b P.b., czy korzystania z obiektów użyteczności publicznej przez osoby niepełnosprawne – art. 5 ust. 1 pkt 4 P.b.).
Zgodnie z § 2 ust. 1 r.w.t. jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2.
Przepis § 2 ust. 2 r.w.t. dopuszcza natomiast (w przypadku budynków o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej 1000 m2 i budynków o powierzchni użytkowej przekraczającej 1000 m2, o których mowa w art. 5 ust. 7 pkt 1-4 i 6 P.b.) spełnienie wymagań, o których mowa w § 1 w inny sposób niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy.
Z kolei § 2 ust. 4 r.w.t. wymaga, aby dla budynków i terenów wpisanych do rejestru zabytków lub obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ekspertyza, o której mowa w ust. 2, podlega również uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
Z treści § 2 ust. 2 r.w.t. jednoznacznie wynika, że dotyczy on sytuacji, gdy warunki o których mowa w § 1 (dotyczące m.in. bezpieczeństwa pożarowego – w tym określone w § 207 ust. 1 r.w.t., czy korzystania z obiektów użyteczności publicznej przez osoby niepełnosprawne – w tym określone w § 74 r.w.t.), nie są spełnione w sposób określony w rozporządzeniu. Zatem przedstawienie ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, określającej inny sposób spełniania tych wymagań musi być poprzedzone ustaleniem, że nie są one spełnione w sposób określony w rozporządzeniu.
Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaakceptował (na stronie 20 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) stanowisko organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji na podstawie pełnego materiału dowodowego powinien samodzielnie ustalić, czy przepisy rozporządzenia nie zostały naruszone, w jakim zakresie będzie niezbędna wskazana w ww. przepisie ekspertyza, uzgodniona z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
W tej sytuacji także zarzutu naruszenia § 2 ust. 2 i ust. 4, § 74 i § 207 ust. 1 r.w.t. nie mógł odnieść oczekiwanego przez wnoszącego skargę kasacyjna skutku.
Należy jednakże podkreślić, że jakkolwiek przebudowa i likwidacja jednej z dwóch klatek schodowych, do których dostęp miał lokal nr 5, może mieć znaczenie dla bezpieczeństwa przeciwpożarowego tego lokalu i całego budynku, to nie oznacza to jeszcze, że wymagania w tym zakresie nie mogą być spełnione na zasadach określonych w rozporządzeniu. Tylko więc w przypadku stwierdzenia przez organ pierwszej instancji, że spełnienie tych warunków nie jest możliwe w sposób określony w rozporządzeniu, uzasadnione będzie wymaganie ekspertyzy technicznej, o której mowa w § 2 ust. 2 i ust. 4 r.w.t.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.