Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 lutego 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 595/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w Krakowie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Burmistrz Miasta i Gminy Skawina decyzją z dnia [...] października 2002 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. M. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego na mieszkalno-handlowy na działce nr [...] przy ul. O. [...] w S. Starosta Powiatu Krakowskiego decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. na wniosek inwestora, na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1 i 2, art. 36a, art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), zmienił powyższą decyzję, zatwierdzając projekt budowlany zamienny i udzielając pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego na mieszkalno-handlowy na ww. działce.
W wyniku rozpatrzenia wniosku B. M. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie ww. inwestycji w części dotyczącej parteru budynku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., stosownie do treści art. 55 pkt 3 i art. 59 ustawy - Prawo budowlane, udzielił B. M. pozwolenia na użytkowanie częściowe budynku mieszkalno-handlowego w zakresie parteru - pomieszczeń handlowych, zlokalizowanego na działce nr [...] w S. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty Powiatowego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2005 r. oraz zmienionej nią decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Skawina z dnia [...] października 2002 r.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 marca 2009 r. sygn. II OSK 306/08 oddalił skargę kasacyjną B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2007 r. sygn. VII SA/Wa 1267/07 oddalającego skargę B. M. na powołaną wyżej decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., wznowił postępowanie zakończone własną decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., które jednak zostało zawieszone wobec wszczęcia względem ww. decyzji postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.
W ramach tego postępowania Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, jako organ nadzoru, decyzją z dnia [...] marca 2008 r. stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2005 r., jednakże Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w toku postępowania odwoławczego decyzją z dnia [...] maja 2008 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji i odmówił stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r.
Po podjęciu zawieszonego postępowania wznowieniowego w dniu [...] października 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., stosownie do art. 151 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 8 i art. 146 § 1 K.p.a., stwierdził, że decyzja z dnia [...] czerwca 2005 r. udzielająca B. M. pozwolenia na użytkowanie częściowe budynku mieszkalno-handlowego w zakresie parteru - pomieszczeń handlowych zlokalizowanego na działce nr [...] w S. została wydana w oparciu o decyzję Starosty Powiatu Krakowskiego z dnia [...] kwietnia 2005 r., której nieważność została stwierdzona decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r., a ponadto organ ten odmówił uchylenia ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005 r., ponieważ uchylenie decyzji z powodu ustalonej przyczyny wznowienia nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 5 lat.
Prokurator Okręgowy w Krakowie w sprzeciwie z dnia [...] marca 2015 r., stosownie do art. 184 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2011 r. Decyzji tej Prokurator Okręgowy w Krakowie zarzucił rażące naruszenie art. 151 § 2 K.p.a. poprzez pominięcie w sentencji i uzasadnieniu orzeczenia, iż "decyzja została wydana z naruszeniem prawa", pomimo że jest to istotny element decyzji wymieniony w ww. przepisie, a ponadto rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez wszczęcie postępowania wznowieniowego w sytuacji, gdy zaistniała podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. jako decyzji następczej. Prokurator podkreślił, powołując się na wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. II OSK 422/10, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą została wydana inna decyzja nie stanowi podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., ale podstawę stwierdzenia nieważności takiej decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, uwzględniając sprzeciw Prokuratora Okręgowego w Krakowie, wszczął z urzędu postępowanie w trybie nadzorczym, a następnie decyzją z dnia [...] maja 2015 r. stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2011 r.
W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru wskazał, że badana decyzja została wydana w trybie wznowieniowym w oparciu o art. 151 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 8 i art. 146 § 1 K.p.a. Decyzja ta w sposób rażący naruszała przepis art. 151 § 2 K.p.a. z uwagi na to, że w decyzji tej brak jest stwierdzenia, że decyzja z dnia [...] czerwca 2005 r. udzielająca pozwolenie na użytkowanie została wydana z naruszeniem prawa, podczas gdy takie stwierdzenie uznać trzeba za konieczny element każdego rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. Odnośnie do trybu prowadzonego postępowania organ wskazał, że w okresie przed podjęciem przez skład siedmiu sędziów NSA uchwały z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. I OPS 2/12, ONSAiWSA 2013/1/1 występowała w tym zakresie rozbieżność, wobec czego uznanie, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą została wydana inna decyzja stanowi podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. nie można traktować jako rażącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
W wyniku rozpatrzenia odwołania B. M., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. uchylił ww. decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] maja 2015 r. i orzekł ponownie co do istoty, stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., odmawiając stwierdzenia nieważności ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2011 r.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, iż wskazana decyzja PINB dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie nie jest dotknięta żadną wadą kwalifikowaną wynikającą z art. 156 § 1 K.p.a. Decyzja z dnia [...] czerwca 2005 r. o pozwoleniu na użytkowanie częściowe budynku mieszkalno-handlowego została doręczona stronie postępowania w dniu [...] czerwca 2005 r., zgodnie z adnotacją złożoną na ww. decyzji. Z kolei kontrolowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie wydana w trybie wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją została wydana w dniu [...] czerwca 2011 r., czyli po upływie pięciu lat.
Biorąc pod uwagę, że art. 146 § 1 K.p.a. wskazuje w jednoznaczny sposób, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji jest bezwarunkowy, decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] czerwca 2005 r. z przyczyny zawartej w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., zgodnie z przepisem art. 146 § 1 K.p.a., nie mogła zostać uchylona w trybie wznowienia postępowania. Termin pięcioletni określony w art. 146 § 1 K.p.a. ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje skutek w postaci niemożności uchylenia decyzji dotychczasowej, nawet jeżeli została wydana z naruszeniem prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że art. 151 § 2 K.p.a. wskazany w podstawie prawnej decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. stanowi, że w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.
W kontrolowanej decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. organ w rozstrzygnięciu nie zawarł informacji, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] czerwca 2005 r. została wydana z naruszeniem prawa. Treść rozstrzygnięcia otrzymała bowiem następujące brzmienie "[...] stwierdza się że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego ziemskiego z dnia [...] czerwca 2005 r., znak: [...] nr [...] udzielająca pozwolenia na użytkowanie częściowe w zakresie parteru budynku mieszkalno-handlowego w S. ul. O. [...] wł. p. B. M. została wydana w oparciu o decyzję udzielającą pozwolenia na budowę Starosty Krakowskiego z dnia [...].04.2005 r., znak: [...], której nieważność stwierdził Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].10.2007r., znak: [...] utrzymaną wyrokiem NSA z dnia 11.03.2009r., sygn. akt II OSK 306/08 oraz odmawia się uchylenia decyzji PINB z dnia [...].06.2005r. nr [...], znak j.w. ponieważ zgodnie z art. 146 § 1 K.p.a. uchylenie decyzji z powodu ww. przyczyny nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia decyzji upłynęło pięć lat".
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że przywołana treść rozstrzygnięcia nie jest zgodna z art. 151 § 2 K.p.a., jednakże nie można uznać, że decyzja ta w sposób rażący narusza prawo. W podstawie prawnej tej decyzji został bowiem prawidłowo wskazany przepis art. 151 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 8 i art. 146 § 1 K.p.a. Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i ma miejsce wówczas, gdy – jak zaznaczył organ nadzoru - treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.
Prokurator Okręgowy w Krakowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. Decyzji tej Prokurator zarzucił obrazę art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja, która wbrew wymogom art. 151 § 1 K.p.a. nie zawiera w sentencji i uzasadnieniu stwierdzenia, że "została wydana z naruszeniem prawa" – nie jest dotknięta wadą naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Prokurator wskazał, że stosując art. 151 § 2 K.p.a. organ powinien ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz podania przyczyny, dla której nie może uchylić decyzji w trybie wznowienia (por. WSA w Gdańsku z dnia 17 października 2012 r. sygn. II SA/Gd 323/12; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 sierpnia 2014 r. sygn. II SA/Rz 166/14). Sporna decyzja kształtuje stosunek prawny i stanowi podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym wobec przy ocenie skutków jakie wywiera, nie można jej zaakceptować jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wyrażone w kwestionowanej decyzji stanowisko.
Wyrokiem z dnia 22 lutego 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 595/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że spór pomiędzy stronami postępowania nie dotyka kwestii sposobu rozumienia pojęcia "rażącego naruszenia prawa", przez co z dalszych rozważań należy wykluczyć potrzebę wyznaczenia kierunku wykładni, jaka powinna być nadawana art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W tym zakresie Sąd za w pełni trafne i odwołujące się do jednolitej linii orzeczniczej sądów administracyjnych uznaje prezentowane w toku postępowania administracyjnego stanowisko, zgodnie z którym kluczowymi przesłankami stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa pozostają oczywistość naruszenia przez organ przepisu prawa, charakter naruszonego przepisu, jak również skutki, które wywołuje kwestionowana decyzja organu administracji publicznej. Oczywistość naruszenia prawa, jak się powszechnie przyjmuje, polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie.
W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, którego zastosowanie nie wymaga przeprowadzania pogłębionych zabiegów interpretacyjnych. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. I OSK 2022/15; wyrok NSA z dnia 13 października 2016 r. sygn. II OSK 3347/14).
W sposób podobny, a więc nie wykazujący różnicy stanowisk, zarówno Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak i skarżący Prokurator postrzegają również treść art. 151 § 2 K.p.a. wywodząc, że treść normy o treści "W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji" zakłada, że wymaganym elementem rozstrzygnięcia decyzji pozostaje wprowadzenie do sentencji decyzji stwierdzenia, że dotychczasowa decyzja "została wydana z naruszeniem prawa".
Zasadnicza rozbieżność jaka wystąpiła w sprawie polega na odniesieniu przedstawionego powyżej abstrakcyjnego wzorca kontroli prawidłowości decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania do konkretnego rozstrzygnięcia, w tym przypadku decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2011 r. i wysunięciu całkowicie różnych wniosków odnośnie do tego, czy wskazana decyzja została wydana w warunkach opisanych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Odnosząc się do tak postawionego problemu, Wojewódzki Sąd Administracyjny za trafne uznał poczynione przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ustalenie, zgodnie z którym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2011 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 151 § 2 K.p.a., aczkolwiek wniosek ten Sąd opiera częściowo na odmiennej przesłance wnioskowania.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że sposób dojścia przez organ nadzoru do konkluzji prowadzącej do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie opierał się na uznaniu, że, po pierwsze, decyzja z dnia [...] czerwca 2011 r. nie zawierała wymaganego rozstrzygnięcia o tym, iż decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] czerwca 2005 r. została wydana z naruszeniem prawa, a - po drugie - że tego rodzaju wadliwość, pomimo że stanowiła oczywiste naruszenie art. 151 § 2 K.p.a., nie przybrała jednak formy najdalej idącej, tj. rażącego naruszenia prawa. Ta ostatnia konkluzja wynikała z rozważenia przywołanej podstawy prawnej decyzji (art. 151 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 8 i art. 146 § 1 K.p.a.), którą organ nadzoru uznał za poprawną.
Rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie i odmowie stwierdzenia nieważności decyzji należy uznać za w pełni trafne, niemniej organ nadzoru – zdaniem Sądu – powinien był w sposób nieco bardziej wnikliwy rozważyć treść sentencji decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r., w szczególności znaczenie prawne tego jej fragmentu, który poprzedza stwierdzenie, iż zaistniała podstawa do odmowy uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. Zachodziłaby bowiem w takim przypadku możliwość kontroli konstrukcji decyzji wydanej w przedmiocie wznowienia nie tyle przez pryzmat oceny, czy brak stwierdzenia o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa, czego wymaga art. 151 § 2 K.p.a., stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), ile poprzez analizę, czy posłużenie się przez organ innym wyrażeniem – równoważnym określeniu "wydania decyzji z naruszeniem prawa" – może stanowić rażącą obrazę art. 151 § 2 K.p.a. Prowadzona w ramach postępowania nieważnościowego kontrola decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2011 r. nie mogła abstrahować od rozważenia tejże kwestii, albowiem miała ona istotne znaczenie dla kierunku wydawanego rozstrzygnięcia.
Jej pierwszoplanowe znaczenie wynikało jednocześnie z tego, że ustalenie, czy osnowa decyzji zawiera w sobie wymagane prawem rozstrzygnięcie opierać się powinno przede wszystkim na dokładnym określeniu elementów, z których składa się konkretne rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 107 § 1 K.p.a., ich przyporządkowaniu oraz ustaleniu ich treści oraz znaczenia prawnego.
Art. 107 § 1 K.p.a. określa składniki decyzji administracyjnej, wśród nich wymieniając "rozstrzygnięcie". Według koncepcji decyzji administracyjnej jako aktu stosowania prawa, rozstrzygnięcie to wiążące ustalenie konsekwencji stosowanego przepisu prawa administracyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które Sąd w całości aprobuje, nie budzi wątpliwości teza, że sentencja (osnowa) decyzji powinna być sformułowana jasno i precyzyjnie. Rozstrzygnięcie zamieszczone w decyzji powinno być zrozumiałe dla stron nawet bez uzasadnienia, które nie zawsze jest obligatoryjnym składnikiem decyzji. Inaczej rzecz ujmując, rozstrzygnięcie (osnowa) decyzji musi być sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości, czego ono dotyczy, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały na stronę nałożone (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2015 r. sygn. II OSK 800/15; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2009 r. sygn. II OSK 1923/07).
Szczególne zaakcentowanie powyższej kwestii w rozpatrywanej sprawie wynika z faktu, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołał tę część osnowy decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. w której Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego – ziemskiego w Krakowie wskazał, że decyzja z dnia [...] czerwca 2005 r. została wydana w oparciu o decyzję, której nieważność została stwierdzona decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie wypowiadając się jednak szerzej nad charakterem prawnym tego fragmentu sentencji. Treść powyższego fragmentu osnowy decyzji ma brzmienie następujące "[organ] stwierdza, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego ziemskiego z dnia [...].06.2005r., znak: [...] nr [...] udzielająca pozwolenia na użytkowanie częściowe w zakresie parteru budynku mieszkalno-handlowego w S. ul. O. [...] wł. p. B. M. została wydana w oparciu o decyzję udzielającą pozwolenia na budowę Starosty Krakowskiego z dn. [...].04.2005 r., znak: [...], której nieważność stwierdził Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w dn. [...].10.2007 r. decyzją znak: [...] utrzymaną wyrokiem NSA z dn. 11.03.2009 r., sygn. akt II OSK 306/08".
Wskazana treść nie była częścią uzasadnienia faktycznego ani prawnego decyzji, została wprowadzona do decyzji po wyrażeniu "[organ] stwierdza, że [...]" i poprzedzała rozstrzygnięcie odmawiające uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. wobec czego nadanie tejże treści odpowiedniej kwalifikacji prawnej przez pryzmat wymogu nałożonego na organ na podstawie art. 151 § 2 K.p.a., w ocenie Sądu, stanowiła podstawowy obowiązek organu nadzoru prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 2005 r.
Zdaniem Sądu, pozostaje niewątpliwym, że osnowa spornej decyzji nie została przez organ nadzoru sformułowana w sposób bezpośrednio odwołujący się do treści art. 151 § 2 K.p.a., który nakazuje treści rozstrzygnięcia nadać formułę wskazującą, że zaskarżona decyzja "została wydana z naruszeniem prawa". Posłużenie się przez organ prowadzący postępowanie w sprawie wznowienia postępowania rozbudowaną formułą określającą z jakich powodów decyzja z dnia [...] czerwca 2005 r. powinna być postrzegana jako wadliwa i jaki wpływ na to ma wyeliminowanie decyzji Starosty Krakowskiego z dnia [...] kwietnia 2005 r., z którą ta decyzja była treściowo związana, stanowiło jednak równoważny element względem tego elementu rozstrzygnięcia, w którym organ wydający decyzję w przedmiocie wznowienia postępowania zobowiązany jest stwierdzić, że kontrolowana decyzja "została wydana z naruszeniem prawa" (art. 151 § 2 K.p.a.).
Z tego względu w rozstrzyganej sprawie, wbrew stanowisku wnoszącego skargę, nie można mówić o wydaniu przez organ decyzji z rażącym naruszeniem art. 151 § 2 K.p.a., wynikającym z faktu, że decyzja z dnia 15 czerwca 2011 r. przybrała formę rozstrzygnięcia nie znanego wskazanemu przepisowi.
Należy mieć na uwadze, że wprowadzony przez ustawodawcę w art. 151 § 2 K.p.a. wymóg, by w przypadku wystąpienia przesłanki z art. 146 K.p.a. organ "ograniczył się" do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, a przy tym jednocześnie "wskazał" okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji, należy odczytywać przez pryzmat funkcji, któremu służy tenże przepis. Celem tym jest przede wszystkim odróżnienie wskazanej w art. 151 § 2 K.p.a. sytuacji, w której nie uchyla się decyzji, pomimo że uznaje się ją za wadliwą ("wydaną z naruszeniem prawa") od przypadku, gdy brak uchylenia decyzji wynika z całkowicie odmiennej przyczyny, tj. stwierdzenia braku podstaw uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.). Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa otwiera drogę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym, opartym na stwierdzeniu wystąpienia w postępowaniu podstawy wznowienia.
Decyzja, o której mowa w art. 151 § 2 K.p.a. powinna w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości potwierdzać, że decyzja dotychczasowa została wydana z naruszeniem prawa. Z pewnością temu celowi w sposób najpełniejszy odpowiada zwięzła forma wypowiedzi orzeczniczej organu opierająca się na stwierdzeniu w osnowie, że "decyzja dotychczasowa została wydana z naruszeniem prawa". Sformułowanie tego rodzaju rozstrzygnięcia w sposób opisowy może być uważane za niezgodne ze wzorcem procesowym wynikającym z treści art. 151 § 2 K.p.a., jednakże nie może być traktowane jako rażące naruszenie wskazanej normy, jeżeli tak wyznaczona przez organ treść rozstrzygnięcia decyzji odpowiada przedmiotowo rodzajowi decyzji, która jest wymagana przez art. 151 § 2 K.p.a. W niniejszej sprawie z treści rozstrzygnięcia wskazującego na fakt stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatowego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2005 r., z którą decyzja z [...] czerwca 2005 r. była treściowo związana oraz z powołanej podstawy prawnej (art. 151 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.) w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r. należy postrzegać jako decyzję, w której organ przyjął, że do wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. doszło z naruszeniem prawa, tj. w warunkach, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.
Nie powinno budzić wątpliwości, że decyzja kończąca postępowanie wznowieniowe, o której mowa w art. 151 § 2 K.p.a., powinna wskazywać, jakiego naruszenia prawa procesowego dopuścił się organ administracji w ocenianym postępowaniu. Ta informacja powinna zostać zamieszczona w uzasadnieniu tej decyzji. Tego obowiązku nie może zastąpić posłużenie się przez organ ogólnym stwierdzeniem, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. To, że w rozpoznawanej sprawie organ w osnowie decyzji zawarł zatem nie tyle wniosek, co niejako opis podstawy wnioskowania o zaistnieniu wadliwości decyzji wydanej w postępowaniu stanowiącym przedmiot wznowienia, który powinien znaleźć się w innej części decyzji (jej uzasadnieniu), nie stanowi o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Jest jedynie niewłaściwym skomponowaniem treści decyzji, nie wpływającym na sposób załatwienia sprawy co do istoty.
Kwalifikacja wskazująca na rażące naruszenie prawa powinna być przypisana tylko takiemu rozstrzygnięciu, które nie odpowiada żadnemu z rodzajów rozstrzygnięć, które wyznacza art. 151 K.p.a. jako formy decyzji kończących postępowanie w sprawie wznowienia. Skoro decyzja z dnia [...] czerwca 2011 r. zawierała podstawę prawną (art. 151 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.) odpowiadającą dwuelementowemu rozstrzygnięciu, tj. określeniu, że dotychczasowa decyzja została wydana wadliwie, a jednocześnie wskazane zostały przyczyny uniemożliwiające uchylenie tejże decyzji lokowane w treści art. 146 § 1 K.p.a., uznać należało, że jak słusznie przyjął w zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, konstrukcja decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. nie uchybiała w sposób rażący art. 151 § 2 K.p.a.
Zdaniem Sądu, podkreślenia wymaga, że powyższe stwierdzenie odnosi się do oceny decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego z dnia [...] czerwca 2011 r. przeprowadzanej w ramach wszczętego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Powinno być zatem rozumiane nie tyle jako uznanie wskazanej decyzji jako zgodnej z prawem, ile jako przesądzenie, że decyzja ta nie została wydana z obrazą przepisu procesowego (art. 151 § 2 K.p.a.) w stopniu kwalifikowanym w znaczeniu przyjętym w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przedmiot postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym ogranicza bowiem zakres kontroli zaskarżonej decyzji do wyłącznie wad najdonioślejszych, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a.
Z treści skargi nie wynikają przyczyny, z powodu których skarżący Prokurator przyjmuje, że stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego z dnia [...] czerwca 2011 r. wymaga wzgląd na skutki, jakie akt ten wywiera na stosunki prawne. Zagadnienie to autor skargi lokuje w kwestii podstawy do wystąpienia przez stronę do tego uprawnioną z roszczeniem odszkodowawczym do sądu powszechnego. W skardze brak jest jednak odpowiedniego odniesienia się do tego, czy ta przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, jaką jest ocena skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje nieważna decyzja, w rozpoznawanej sprawie ujawniła się w sposób skonkretyzowany, czy też należy ją rozważyć jako kwestię hipotetyczną. Inaczej bowiem należy postrzegać sytuację, gdy w innym postępowaniu zostanie przesądzone, że konstrukcja osnowy decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. ze względu na sprzeczność z art. 151 § 2 K.p.a. stanowi przeszkodę dla uznania tejże decyzji za rozstrzygnięcie, o którym mowa w ww. przepisie, a inaczej, gdy tego rodzaju kwalifikacja – a tak należy raczej odczytywać myśl Prokuratora Okręgowego w Krakowie - stanowi wyłącznie założenie odnoszone do przypuszczalnego przyszłego orzeczenia wydanego w tym przedmiocie przez sąd orzekający o zgłoszonym roszczeniu odszkodowawczym.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dla podniesionej kwestii istotne znaczenie ma zwrócenie uwagi na okoliczność, którą strona skarżąca, jak należy przyjąć, w całości jednak pominęła. Dotyczy ona przyjętego przez ustawodawcę w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym mechanizmu procesowego sankcjonującego wady decyzji ujawniające się w przyjętym przez organ sposobie jej budowy, w tym sformułowania zawartej w niej sentencji rozstrzygnięcia. Każda decyzja administracyjna, jako akt procesowy, w celu wywarcia przez nią właściwych jej skutków prawnych powinna zostać sformułowana w sposób zrozumiały i jednoznaczny. Odnosi się to przede wszystkim, jak już wcześniej to zostało zaakcentowane, do tego zasadniczego elementu decyzji, którym jest rozstrzygnięcie. W praktyce działania organów administracji powyższe modelowe założenie nie zawsze jest realizowane, czego niewątpliwie ustawodawca był świadomy, wprowadzając w postępowaniu administracyjnym – w sposób analogiczny do innych ustaw procesowych – odrębność trybów usuwania wadliwości zaistniałej w decyzji procesowej, opartą o charakter tejże wadliwości.
Przypadek, w którym ostateczna decyzja administracyjna budzi wątpliwości w odniesieniu do prawidłowości zawartego w niej rozstrzygnięcia stanowi niewątpliwie o wadliwości takiej decyzji, niemniej skutek, który to uchybienie niesie dla ważności decyzji uzależniony jest od oceny tego, czy formułowane wątpliwości co do treści decyzji mogą zostać wyjaśnione, czy też ze względu na swój rodzaj mają postać niejako definitywną. Powyższe rozróżnienie odnoszone do wad obciążających decyzję administracyjną – zdaniem Sądu – odpowiada zakresowi normowania art. 113 § 2 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W myśl art. 113 § 2 K.p.a., organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Ustawodawca wprowadzając możliwość wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji, przyznał organowi, który ją wydał, kompetencję do wskazania jak należy ją rozumieć.
Potrzeba wykładni decyzji może być wynikiem wadliwego lub nie dość precyzyjnego sformułowania jej treści. Zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie, wobec odstąpienia przez organ od posłużenia się przy formułowaniu osnowy decyzji kodeksowym wyrażeniem polegającym na stwierdzeniu, że "zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa" można mówić o potencjalnym ujawnieniu się potrzeby wyjaśnienia tego fragmentu decyzji, w którym organ w sposób opisowy podał, z czym wiąże wadliwość zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. Z tej możliwości powinien skorzystać również skarżący Prokurator, mając na uwadze nie tylko postać uchybienia, którego się dopuścił organ w decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r., ale również przez wzgląd na przywołaną wyżej zasadę trwałości decyzji administracyjnej wyrażoną w art. 16 § 1 K.p.a., stanowiącą jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego. O ile zatem spór co do treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji dotyczy decyzji ostatecznej, a jednocześnie niespornym pozostaje, że organ w decyzji zawarł rozstrzygnięcie niedające się jednoznacznie zakwalifikować, właściwym mechanizmem oceny jej treści jest zainicjowanie trybu rektyfikacji decyzji, o którym mowa w art. 113 § 2 K.p.a.
Sąd stwierdził, że ma świadomość, iż powyższy tryb w praktyce działania organów administracji nie jest stosowany zbyt często, niemniej w sytuacji, gdy wątpliwości co do treści decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. wyrażone zostały przez Prokuratora, a więc wyspecjalizowanego uczestnika postępowania, powinien on w pierwszym rzędzie skorzystać z tych środków prawnych przewidzianych w procedurze administracyjnej, które w sposób adekwatny odpowiadają przypisywanym decyzji administracyjnej wadom, a jednocześnie chronią ostateczne rozstrzygnięcie przed nieuzasadnionym uruchomieniem w stosunku do niego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji. Zasada trwałości decyzji administracyjnej powinna stać na przeszkodzie podważaniu tych ostatecznych decyzji administracyjnych, których wydanie mogło nastąpić z obrazą przepisów, niemniej obraza ta – jeżeli wystąpiła – przybrała co najwyżej formę o cechach niekwalifikowanego naruszenia prawa procesowego.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjmując, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. nie naruszała prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie skargę oddalił.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł Prokurator Okręgowy w Krakowie podnosząc zarzut rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016 poz. 23; dalej: K.p.a.) poprzez przyjęcie, iż brak stwierdzenia o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa w decyzji zapadłej w wyniku wznowienia postępowania w trybie art. 151 § 2 K.p.a. nie stanowi rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w zaskarżonym przepisie.
Zdaniem Prokuratora z przyjętym przez Sąd I instancji rozstrzygnięciem oraz uzasadniającymi go motywami nie można się zgodzić, albowiem Sąd za organem II instancji błędnie przyjął, iż w postępowaniu administracyjnym nie zaszła podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stwierdza się nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, skutkujące koniecznością wyeliminowania decyzji ostatecznej z obrotu prawnego, decyduje przede wszystkim oczywistość naruszenia prawa, prowadząca do nadania prawa lub odmowy jego przyznania wbrew przesłankom przepisu. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa.
Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2016 r., I OSK 2022/15).
Zgodnie natomiast z art. 151 § 2 K.p.a. w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 K.p.a., organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu, których nie uchylił tej decyzji. Z przepisu tego wynika, że organ zobowiązany jest zarówno do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, jak i wskazania okoliczności, które uniemożliwiają uchylenie decyzji. Są to dwa elementy, które powinny zostać zamieszczone w orzeczeniu organu administracyjnego, zawartym w decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania. Przepis ten ma stanowczą treść, która nie pozostawia organowi do uznania, jeżeli stwierdzi wystąpienie okoliczności, których dotyczy dyspozycja tej normy. Organ nie może zatem pominąć elementu w postaci twierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a takie zaniechanie stanowi rażące naruszenie prawa.
Mając na względzie powyższe, zdaniem Prokuratora, stwierdzić należy, że art. 151 § 2 K.p.a. zawiera również jasną normę, z której interpretacją nie wiążą się zasadnicze rozbieżności w orzecznictwie jak i doktrynie.
Za odrzuceniem koncepcji Sądu I instancji, iż opisowe określenie w decyzji wydanej w wyniku wznowienia na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. jednej z przesłanek określonej w art. 145 § 1 K.p.a. zastępuje jednocześnie wyrzeczenie w zakresie stwierdzenia "wydania decyzji z naruszeniem prawa", przemawia również wzgląd na potrzebę bezpieczeństwa stosowania prawa, jak również podstawowych zasad postępowania administracyjnego, to jest zasady legalizmu (art. 7 K.p.a.) czy pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.). Brak elementu przewidzianego w art. 151 § 2 K.p.a. powoduje bowiem stan niepewności prawnej, kiedy strona w stosunku do której wydawana jest decyzja, nie wie jakie w rzeczywistości rozstrzygnięcie zapadło.
Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji także w zakresie możliwości stosowania art. 113 § 2 K.p.a., stosownie do którego organ, który wydal decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. (..) zakres instytucji wyjaśniania treści decyzji na gruncie art. 113 § 2 K.p.a. ma bowiem ograniczony charakter. Dotyczy to przede wszystkim sentencji, odnosząc się do uzasadnienia decyzji jedynie w takim zakresie, w jakim może być to pomocne przy interpretacji rozstrzygnięcia.
Ponadto, w zakresie wstępnych ustaleń organu wyjaśniającego leży stwierdzenie, że decyzja została sformułowana w sposób nie pozwalający na zrozumienie jej sensu lub w sposób, na gruncie którego wyraźnie dopuszczalne byłyby różne i przynajmniej częściowo wykluczające się wyniki jej wykładni. Dotyczyć to może zatem uchybień językowych (semantycznych czy syntaktycznych) lub uchybień w zakresie spójności jej treści (wewnętrznej koherencji). Wyjaśnienie treści decyzji nie może natomiast co do zasady obejmować pytań o niezawarte w jej treści elementy, bowiem oznaczałoby to żądanie przeprowadzania rozumowań inferencyjnych, opartych na wnioskowaniach prawniczych i wiązałoby się w istocie z żądaniem sformułowania nowej treści decyzji, jeśli nie wydania nowej decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2010 r., II OSK 1298/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2011 r., II OSK 1529/10).
Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie polega na interpretacji gramatycznej, logicznej czy celowościowej lecz jedynie na objaśnieniu, jak organ wydający decyzję rozumiał jej sens. Dokonując wyjaśnienia treści decyzji, organ podatkowy nie może wyjść jednak poza treść dokonanego rozstrzygnięcia, gdyż przez wyjaśnienie treści decyzji organ nie może doprowadzić do nowego rozstrzygnięcia sprawy podatkowej, ani też go uzupełniać. Ustalenia faktyczne przyjęte jako przesłanki wydanej decyzji, podobnie jak nieprawidłowa subsumpcja, błędna wykładnia czy też niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego mogą być zwalczane w trybie odwoławczym bądź też w trybie nadzoru. Nie może być natomiast wykorzystywany do tego celu tryb rektyfikacyjny, (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2003 r., III SA 622/01).
Mając na uwadze powyższe, zdaniem Prokuratora wskazać należy, że instytucja z art. 113 § 2 K.p.a. nie służy uzupełnianiu decyzji o elementy niezamieszczone w niej chociażby omyłkowo. Nie można również domniemywać, iż organ w stwierdzeniu, że zaistniała podstawa z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. w stosunku do decyzji, klasyfikuje taką sytuację właśnie jako naruszenie prawa. Instytucja wznowienia postępowania o zbliżonym charakterze, celu i skutkach przewidziana została również w innych procedurach. Przykładowo w postępowaniu karnym, wznowienie postępowania ma na celu uchylenie orzeczenia w szczególności z uwagi na okoliczności, jakie zaistniały poza postępowaniem, a mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (zob. T. Grzegorczyk, Komentarz do art. 540 Kodeksu postępowania karnego, Kodeks postępowania karnego. Komentarz, Zakamycze, 2003). W doktrynie procesu karnego podkreśla się zatem, że zasadnicza część przesłanek wznowienia postępowania karnego (poza w szczególności wypadkami, gdy zachodzą podstawy z art. 542 § 3 w zw. z art. 439 § 1 K.p.k.) nie dotyczy wadliwości samego postępowania (a więc analogicznie – wydania orzeczenia z naruszeniem prawa).
Inaczej jest jednak na gruncie procedury administracyjnej, gdzie każda z przesłanek z art. 145 § 1 K.p.a. traktowana jest jako naruszenie prawa (art. 151 § 2 w zw. z art. 146 K.p.a. nie zawiera w tym zakresie żadnych ograniczeń). Mimo tej oczywistości, nie sposób jednak zignorować braku jednego z elementów przewidzianych w art. 151 § 2 K.p.a., gdyż nie jest jasne, czy niezamieszczenie go było celowe, a więc czy wydanie w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione, organ uważa za okoliczność stanowiącą naruszenie prawa czy też – wadliwie interpretując przepisy postępowania administracyjnego i postępując wzorem procedury karnej – nie. Wymaga to zatem przeprowadzenia wykładni (chociaż nieskomplikowanej) przepisów prawa i uzupełnienia w dorozumiany sposób decyzji organu, co jak zauważono nie jest dopuszczalne w trybie art. 113 § 2 K.p.a.
W ocenie Prokuratora, skutki naruszenia art. 151 § 2 K.p.a., są nie do pogodzenia z wymogami praworządnego państwa. Decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa jakkolwiek nie eliminuje z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji ostatecznej, która nadal kształtuje stosunek prawny, ale stanowi podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym przed sądem powszechnym i na zasadach określonych prawem cywilnym (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 października 2012 r., II SA/Gd 323/12). W myśl art. 4171 K.c. jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, chyba, że przepisy odrębne stanowią inaczej. Istnieje zatem wymóg uzyskania określonego w przepisach szczególnych prejudykatu, tj. orzeczenia przesądzającego o niezgodności z prawem danego zachowania władzy publicznej.
Odpowiedzialność odszkodowawcza przewidziana w art. 4171 § 2 K.c. może powstać dopiero wówczas, gdy podmiot zainteresowany uzyskaniem kompensacji wyczerpał instancyjny tok postępowania, a ponadto uzyskał prejudykat stwierdzający, że wydanie ostatecznej decyzji lub prawomocnego orzeczenia nastąpiło z naruszeniem prawa (zob. wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 28 października 2016 r., I ACa 207/16). Brak orzeczenia o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa może w zasadzie uniemożliwić wystąpienie z roszczeniem o odszkodowanie. Rola prejudykatu polega bowiem na tym, że niedopuszczalne jest przed jego wydaniem zasądzenie odszkodowania za szkodę spowodowaną deliktem władzy publicznej. Proces odszkodowawczy nie może bowiem stać się polem, na którym przeprowadza się badanie legalności aktów normatywnych, prawomocnych orzeczeń i ostatecznych decyzji. Poczucie pewności prawa zostałoby zachwiane, gdyby proces taki mógł służyć jako surogat kolejnej instancji weryfikującej prawomocne akty stosowania prawa, albo gdyby mógł być instrumentem sprawdzającym legalność stanowionych norm.
Spośród przepisów art. 4175 K.c. jedynie jego § 4 (dot. bezczynności w wydaniu aktu, co w niniejszej sprawie nie ma zastosowania) zwalnia osoby poszkodowane z obowiązku uzyskania prejudykatu w przypadkach tam unormowanych (zob. G. Karaszewski, Komentarz do art. 417¹ k.c.[w:] J. Ciszewski (red,), Kodeks cywilny. Komentarz, wyd. II, LexisNexis 2014).
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie można przy tym zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż zarzut odnoszący się do skutku w postaci uniemożliwienia stronie domagania się odszkodowania ma charakter hipotetyczny. Zaaprobowanie tego stanowiska oznaczałoby, że o rażącym naruszeniu prawa przez organ administracji publicznej można by mówić dopiero z chwilą oddalenia powództwa o odszkodowanie (urzeczywistnienia się skutków związanych z naruszeniem prawa), bowiem do tego momentu istniałby tylko stan hipotetycznego zagrożenia takim zjawiskiem. Pogląd taki jest nieuzasadniony, bowiem rażące naruszenie prawa musi współistnieć czasowo z wydaniem decyzji. Nie ma wątpliwości, że decyzja wydana w trybie art. 151 § 2 K.p.a. mogąca stanowić prejudykat w rozumieniu art. 4171 K.c. aby zagwarantować realną możliwość dochodzenia roszczeń, winna zawierać stwierdzenie o wydaniu z naruszeniem prawa decyzji w odniesieniu, do której przeprowadzono postępowanie wznowieniowe.
Mając to na uwadze, Prokurator stwierdził, iż oddalając skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r., Sąd I instancji naruszył – wadliwie go interpretując – przepis prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż skutkowało to pozostawieniem w obrocie prawnym decyzji cechującej się kwalifikowaną wadą prawną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.(Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Prokuratora Okręgowego w Krakowie ma usprawiedliwione podstawy.
Za zasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Zgodnie z treścią art. 146 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako K.p.a.) uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b K.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Z kolei zgodnie z treścią art. 151 § 2 K.p.a. w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Jest to konieczny element decyzji stwierdzającej niemożność uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym z przyczyn wymienionych w art. 146 K.p.a.
Trafnie Sąd I instancji wskazał, że art. 107 § 1 K.p.a. określa składniki decyzji administracyjnej. Każda decyzja powinna zawierać wskazanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie (osnowę decyzji) oraz uzasadnienie. To w rozstrzygnięciu organ administracji określa jaki obowiązek nakłada na stronę, bądź też z jakiego obowiązku stronę zwalnia, jakie uprawnienie przyznaje lub nie przyznaje stronie bądź też jakie uprawnienie jej odbiera.
Wskazanie podstawy prawnej jest wyłącznie informacją, jakie przepisy organ administracji zastosował. Z faktu wskazania przez organ administracji przepisów, które zostały zastosowane przy wydawaniu decyzji nie można rekonstruować rozstrzygnięcia organu administracji. Tym samym okoliczność, że organ administracji wskazał jako podstawę prawną wydania decyzji art. 151 § 1 K.p.a. nie oznacza, że zarazem stwierdził, iż decyzja, która była przedmiotem oceny w postępowaniu wznowieniowym, została wydana z naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcie organu administracji musi być wyrażone w osnowie decyzji i nie można domniemywać jego treści.
Rozstrzygnięcia organu administracji o uprawnieniach i obowiązkach obywateli nie można też wywodzić z treści uzasadnienia decyzji. Uzasadnienie decyzji służy wyłącznie wyjaśnieniu przesłanek rozstrzygnięcia. Nawet jeśli w uzasadnieniu decyzji znalazłyby się sformułowania mogące świadczyć o tym, że organ zamierzał wydać określone rozstrzygnięcie, to nie mogą one być za takie rozstrzygnięcie uznane. Jest to wówczas jedynie element uzasadnienia, o którym można powiedzieć, że nie przystaje do wydanego przez organ administracji rozstrzygnięcia. Jak to zostało już wyżej wskazane, to w osnowie decyzji i tylko w osnowie decyzji organ określa uprawnienia obywatela lub jego obowiązki. Tylko w oparciu o osnowę decyzji można stwierdzić, co było przedmiotem rozstrzygnięcia organu administracji.
Z powyższych względów osnowa decyzji powinna być dokładnie określona. Możliwe jest oczywiście, zgodnie z treścią art. 113 § 2 K.p.a., wyjaśnienie w drodze postanowienia wątpliwości co do treści decyzji. Wyjaśnienie wątpliwości ma jednak służyć wyjaśnieniu wątpliwości rozstrzygnięcia zawartego w decyzji nie zaś jego uzupełnianiu bądź modyfikowaniu. Sugerowana przez Sąd I instancji możliwość skorzystania z instytucji wyjaśnienia treści decyzji, o której mowa w art. 113 § 2 K.p.a. w realiach niniejszej sprawy sprowadzałaby się w istocie do uzupełnienia rozstrzygnięcia decyzji o brakujący w niej element.
Nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji, że niezamieszczenie w decyzji elementu rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 151 § 2 K.p.a. nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, gdyż rozstrzygnięcie to można wywieść z zamieszczonego w decyzji stwierdzenia, że "decyzja z dnia [...] czerwca 2005 r. została wydana w oparciu o decyzję, której nieważność został stwierdzona decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego". Ze stwierdzenia tego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można w sposób jednoznaczny wywieść, że decyzja z dnia [...] czerwca 2005 roku wydana została z naruszeniem prawa. Ze stwierdzenia tego można jedynie jednoznacznie stwierdzić, że organ administracji wskazał wykaz rozstrzygnięć, które doprowadziły w konsekwencji do wyeliminowania decyzji, które to rozstrzygnięcia były podstawą wydania pozwolenia na użytkowanie. Wyprowadzanie z ww. stwierdzenia takich wniosków jakie wskazał Sąd jest wątpliwe.
Ponownie stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie o uprawnieniach lub obowiązkach powinno być sformułowane precyzyjnie. W decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. w istocie brak jest tego elementu rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 151 § 2 K.p.a. Tymczasem organ ten powinien stwierdzić, że pozwolenie na użytkowanie wydane zostało z naruszeniem prawa, gdyż decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia jej nieważności.
Brak zawarcia w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. obligatoryjnego elementu rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 151 § 2 K.p.a. jest rażącym naruszeniem tego przepisu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.
Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie Prokuratorem, że dla oceny, czy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana została z rażącym naruszeniem art. 151 § 2 K.p.a. nie ma znaczenia to, czy ktokolwiek domaga się odszkodowania w związku z wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r., czy też jest to jedynie potencjalna możliwość domagania się takiego odszkodowania. Nadmienić jednak należy, że Sąd I instancji nie wskazywał argumentu związanego z możliwością dochodzenia odszkodowania jako argumentu głównego, tylko jako argument mający wspierać zasadniczą argumentację.
Powyższe argumenty, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przemawiają za uwzględnieniem skargi kasacyjnej, uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.