Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę S. G. i P. G. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2015 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Prezydent Miasta Jastrzębie – Zdrój na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 K.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił S. i P. G. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w zakresie przebudowy i zmiany sposobu użytkowania hali magazynowej o powierzchni 1.860 m2 na kurnik przeznaczony do hodowli 9.750 sztuk brojlerów, zlokalizowanej na działce nr [...] przy ul. [...]. Zdaniem organu przedłożony projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a planowaną hodowlę brojlerów należy traktować jako dopuszczoną w planie funkcję związaną z obsługą rolnictwa. Zadeklarowana w projekcie ilość brojlerów nie podlega obowiązkowi uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Wojewoda Śląski, po rozpoznaniu wniesionych odwołań, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jak wskazał organ odwoławczy, planowana inwestycja zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Jastrzębie – Zdrój (uchwała Nr VII/71/2007 Rady Miasta z dnia 22 marca 2007 r., Dz. Urz. Woj. Śląsk. Nr 104, poz. 2102 – zwana dalej Planem) zlokalizowana jest na terenie zabudowy produkcyjno – usługowej (symbol 17PU). Analizując § 24 ust. 1 i 3 oraz § 4 Planu, organ odwoławczy doszedł do wniosku, że ustalenie Planu mówiące o dopuszczeniu na tym terenie funkcji związanych z obsługą rolnictwa i przetwórstwem artykułów spożywczych nie jest tożsame z dopuszczeniem na tym terenie funkcji ściśle rolniczej, jaką jest chów brojlerów.
Samo określenie działalności rolniczej polegającej na chowie i hodowli drobiu – produkcją rolną nie może stanowić przesłanki do zmiany sposobu użytkowania hali magazynowej zlokalizowanej na terenie przeznaczonym pod zabudowę produkcyjną, usługową i składową (17PU), na kurnik, który stanowi zabudowę typowo inwentarską. Hodowla drobiu stanowi działalność rolniczą, która różniąc się zasadniczo od funkcji przeznaczenia podstawowego terenów PU, różni się również od samej funkcji obsługi rolnictwa i dlatego nie mieści się w katalogu funkcji dopuszczonych w terenie 17 PU. Tereny z przeznaczeniem podstawowym pod produkcję rolną lub użytkowanie rolnicze, to tereny oznaczone symbolami: 1R-6R (tereny rolnicze), 1ZR-9ZR (tereny zieleni nieurządzonej i tereny rolnicze o znaczeniu bioklimatycznym) oraz 1MNR-12MNR (tereny zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej). W ustaleniach ww. strefy 1R-6R, znajdują się konkretne zapisy planu umożliwiające lokalizację obiektów gospodarskich związanych z produkcją rolną. Zapisów takich nie przewidziano w strefie 17PU.
Skargę na powyższą decyzję złożyli S. G. i P. G., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając jej naruszenie § 24 Planu. Zdaniem skarżących nie sposób podzielić stanowiska organu, że obsługa rolnictwa i przetwórstwo artykułów spożywczych, jako dopuszczone planem funkcje uzupełniające przeznaczenia terenu, nie mogą stanowić samoistnej podstawy do zagospodarowania tego terenu. Nadto strefa produkcyjno - usługowa 17PU stanowi kontynuację ponad stuletniego zagospodarowania obiektami służącymi gospodarstwu rolnemu. Dokonując zaś wykładni pojęcia "obsługi rolnictwa", należy wyjaśnić przede wszystkim znaczenie terminu "działalność rolnicza", posiłkując się przy tym ustawą o podatku dochodowym od osób fizycznych, ustawą o ubezpieczeniu społecznym rolników, czy też Polską Klasyfikacją Działalności.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że decyzja organu II instancji została szczegółowo uzasadniona i nie budzi wątpliwości co do ustalenia okoliczności faktycznych i prawnych. Wojewoda Śląski w pełni przekonująco wykazał, ustosunkowując się jednocześnie do zarzutów odwołania, że przesłanka z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie została w sprawie spełniona albowiem projektowana inwestycja pozostaje w oczywistej sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu.
Cytując w tym zakresie regulacje § 24 ust. 1, § 24 ust. 3 pkt 4 i § 4 pkt 1 Planu, Sąd pierwszej instancji uznał, że planowana inwestycja stanowi typową działalność rolniczą podczas, gdy plan miejscowy dopuszcza w strefie 17PU spośród sposobów wykorzystania terenu związanych z rolnictwem jedynie funkcje związane z obsługą rolnictwa i przetwórstwem artykułów spożywczych. Obsługa rolnictwa, jak trafnie zauważył organ II instancji, stanowi pojęcie zakresowo odrębne od działalności rolniczej. Wyraz "obsługa" jednoznacznie oznacza nie działalność rolniczą sensu stricto, lecz przedsięwzięcia umożliwiające działalność rolniczą na terenach, na których jest ona dopuszczalna (np. naprawa sprzętu rolniczego, usługi agrotechniczne itp.). Hodowla brojlerów nie stanowi działalności z zakresu obsługi rolnictwa, lecz sama jest działalnością rolniczą, na terenie tym w planie nie przewidzianą. Projektowana hodowla w objętym projektem kurniku stoi zatem w oczywistej sprzeczności z ustaleniami planu miejscowego, a tym samym udzielenie inwestorom przez organ I instancji pozwolenia na budowę w sposób ewidentny naruszało prawo. Nietrafne są więc zarzuty skargi, wadliwie stawiające znak równości pomiędzy dopuszczeniem w planie obsługi rolnictwa z dopuszczeniem szeroko pojętej działalności rolniczej, w tym hodowli.
Podobnie za nietrafny uznał Sąd zarzut, że w istocie hodowla brojlerów stanowi działalność produkcyjną, w pełni dopuszczoną w planie jako podstawowe przeznaczenie terenu. Oczywistym jest bowiem, że hodowla brojlerów stanowi działalność stricte rolniczą jako jej dział specjalny, a kurnik nie stanowi obiektu przemysłowego, lecz obiekt o charakterze inwentarskim, związany z działalnością rolniczą. W sposób jednoznaczny potwierdza to Polska Klasyfikacja Obiektów Budowlanych (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r., Dz. U. Nr 112, poz. 1316 ze zm.) sytuująca zabudowę ferm drobiu w klasie 1271 "Budynki gospodarstw rolnych". W konsekwencji, jak trafnie wskazał Wojewoda, działalność taka może być prowadzona na obszarach oznaczonych w planie symbolem R, nie zaś symbolem PU.
Oceny powyższej nie zmienia dołączona do skargi opinia urbanistyczna z dnia 4 grudnia 2015 r. sporządzona, jak podaje pełnomocnik skarżących, przez autora tekstu planu miejscowego, a której autor rozważa jedynie relację pomiędzy poszczególnymi ustaleniami planu (funkcją podstawową i uzupełniającą), formułując ogólną tezę, że nie obowiązuje żadna hierarchia ważności tychże ustaleń. Nie odnosi się natomiast w ogóle do faktu, że projektowana inwestycja nie stanowi zamierzenia z zakresu dopuszczalnej obsługi rolnictwa, lecz działalności rolnej, w planie nie przewidzianej ani jako przeznaczenie terenu podstawowe, ani uzupełniające.
Tym samym odmowa udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji wynikała z niezgodności planowanej funkcji zarówno z przeznaczeniem podstawowym jak i uzupełniającym. Zaskarżona decyzja nie ogranicza możliwości kontynuacji działalności rolniczej prowadzonej na terenie dawnego folwarku, ponieważ dotyczy wyłącznie hali, w której takiej działalności dotychczas nie prowadzono. Nadto przeznaczenie całego terenu 17PU pod zabudowę produkcyjną, składową i usługową wraz z dopuszczeniem funkcji związanych z obsługą rolnictwa i przetwórstwem artykułów spożywczych poszerza znacząco możliwości jego zagospodarowania w stosunku do ustaleń planów obowiązujących poprzednio.
Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli S. G. i P. G., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z § 24 Planu fragmentu jednostki Bz77 o symbolu roboczym Bz77 w Jastrzębiu – Zdroju poprzez przyjęcie, iż ustalenia tego planu dotyczące strefy 17 PU nie pozwalają na dopuszczenie w tej strefie planowanego przez inwestorów chowu 9.750 sztuk brojlerów jako niezgodnego z ustaleniami tego planu, a zatem brak jest podstaw do udzielenia pozwolenia na budowę podczas, gdy prawidłowa wykładnia zapisów planu wskazuje, iż w strefie tej planowana inwestycja jest dopuszczalna jako związana z obsługą rolnictwa oraz z uwagi na jej produkcyjny charakter, wobec czego brak było przesłanek do odmowy wydania pozwolenia na budowę.
Wskazując na powyższy zarzut, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.
W piśmie z dnia 21 lipca 2016 r. pełnomocnik skarżących zrzekł się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że przedmiotowa nieruchomość stanowi część założenia folwarcznego datowanego na początek XX wieku, zaś celem obecnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego było rozszerzenie możliwości zagospodarowania terenu w stosunku do ustaleń planów obowiązujących poprzednio. Sąd wskazał wyłącznie na różnicę pojęć "obsługa rolnictwa" i "działalność rolnicza" odnosząc się do ich literalnego brzmienia przy czym skarżący nie podzielili stanowiska, że hodowla brojlerów stanowi działalność stricte rolniczą jako jej dział specjalny, a kurnik nie stanowi obiektu przemysłowego, lecz obiekt o charakterze inwentarskim związany z działalnością rolniczą.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.): "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca złożyła stosowny wniosek, a pozostałe strony nie przedstawiły odmiennych wniosków procesowych Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.
Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić trzeba, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Jako niezasadny należało ocenić postawiony w niej zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z § 24 Planu, bowiem trafnie przyjęto w sprawie, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z zarówno z podstawowym, jak i uzupełniającym przeznaczeniem terenu oznaczonego w Planie symbolem 17PU. Hodowla brojlerów, a taka inwestycja miałaby powstać w efekcie zrealizowania pozwolenia na budowę, jest działalnością rolniczą a nie produkcyjną, w związku z czym budynek ten związany jest z działalnością rolniczą, a nie zabudową produkcyjną (przeznaczenie podstawowe - § 24 ust. 1 pkt 1 Planu). Jak słusznie wywiódł Sąd pierwszej instancji z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB), kurnik nie stanowi obiektu przemysłowego, ale inwentarski związany z rolnictwem. Powyższe potwierdzają również pozostałe regulacje analizowanego Planu, w których przewidziano możliwość prowadzenia produkcji rolnej.
Nie sposób także przyjąć, aby tę kwalifikację podważało zaliczenie fermowej hodowli drobiu do działu specjalnego produkcji rolnej przyjętego w regulacjach podatku dochodowego od osób fizycznych (art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 2032 ze zm.), na co powołuje się strona skarżąca. Kwalifikacja ta została stworzona na potrzeby opodatkowania podatkiem dochodowym od osób fizycznych, a ponadto sama w sobie nie podważa tego, że jest to ciągle działalność rolnicza. Podobnie odnośnie dodatkowych funkcji dopuszczonej przez Plan (§ 24 ust. 3 pkt 4), wykluczono możliwość zakwalifikowania projektowanego obiektu jako "związanego z obsługą rolną". Skoro słowo "związany" wskazuje na zależność pomiędzy jakimiś obszarami działalności (mający związek, coś wspólnego z kimś lub czymś), to zasadnie stwierdza Sąd pierwszej instancji, że "związanie z obsługą rolnictwa" oznacza przedsięwzięcie umożliwiające prowadzenie działalności rolniczej jako dodatkowej, a nie samodzielnej (sensu stricto).
Wykluczenie przedmiotowej inwestycji jako związanej z "przetwórstwem artykułów spożywczych" nie budziło z kolei w sprawie żadnych wątpliwości strony skarżącej. Za niezrozumiałe pozostaje wreszcie odwoływanie się w analizowanym zarzucie do symbolu roboczego "Bz77", do którego w żaden sposób nie nawiązuje § 24 Planu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.