Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1247/15 oddalił skargę D. K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego -ziemskiego w Krakowie nr [...] z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] nakazującą M. i J. K., jako współwłaścicielom dz. nr [...] w miejscowości W. oraz D. K., jako inwestorowi, wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego o wymiarach 7,0 m x 9,5 m na działce nr [...] w miejscowości W., gmina [...], wybudowanego bez uzyskania wymaganej prawem decyzji udzielającej pozwolenia na budową.
Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego.
W dniu [...] lipca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) przeprowadził kontrolę obiektu zrealizowanego przy budynku nr [...] na działce nr ewid. [...] w miejscowości W.. Podczas czynności ustalono położenie, wymiary, konstrukcję, funkcję, datę powstania oraz dane inwestora obiektu.
Z oświadczenia inwestora, złożonego do protokołu wynikało, że nie legitymuje się on pozwoleniem na budowę obiektu.
Zawiadomieniem z dnia 9 września 2010 r. PINB poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu, w sprawie dobudowy obiektu budowlanego do budynku mieszkalnego nr [...] na przedmiotowej działce.
Postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2010 r. znak: [...], organ I instancji działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. nakazał M. i J. K. działającym przez pełnomocnika w osobie skarżącego, wstrzymanie robót budowlanych przy obiekcie oraz zobowiązał w/w osoby do przedłożenia wymienionych w postanowieniu dokumentów w terminie do dnia 31 stycznia 2011 r.
Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] r. znak: [...], PINB na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. nakazał inwestorom obiektu M. i J. K. reprezentowanym przez pełnomocnika w osobie skarżącego wykonanie rozbiórki obiektu usługowego dobudowanego do budynku mieszkalnego na ww. działce.
Odwołanie od w/w decyzji złożyli M. i J. K.. MWINB działając w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., decyzją z dnia [...] maja 2011 r. znak: [...], uchylił w całości w/w decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...], nakazał M. i J. K. oraz skarżącemu wstrzymanie robót budowlanych przy obiekcie oraz zobowiązał strony do przedłożenia wymienionych w nim dokumentów w terminie do dnia 31 lipca 2013 r.
Materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji stanowiły ponadto m.in.: wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., wypis skrócony z rejestru gruntów, protokół z oględzin przeprowadzonych przez PINB w dniu [...] listopada 2012 r. wraz z załączoną dokumentacją fotograficzną.
W dniu [...] października 2013 r. organ I instancji wydał, na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 p.b. decyzję znak: [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący.
Organ II instancji po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazując, że podziela ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji w kwestii położenia obiektu na działce nr ewid. [...] w miejscowości W., jego konstrukcji, wymiarów, funkcji, usytuowania względem budynku mieszkalnego oznaczonego nr [...] (tj. jako dobudowy do budynku mieszkalnego). Wątpliwości MWINB nie budziło również określenie daty realizacji obiektu tj. wiosna 2010 r. oraz jego inwestora w osobie skarżącego.
Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2015 r., poz. 443, dalej: ustawa zmieniająca), do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie powołanej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. W myśl art. 3 pkt 6 p.b. przez budowę należy rozumieć "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". Zgodnie z brzmieniem art. 28 ust. 1 p.b. w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy zmieniającej: "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31". W art. 29 p.b. zawarty został katalog robót budowlanych, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc takich, do których nie będzie miała zastosowania powyżej powołana zasada.
Art. 30 w/w ustawy wskazuje zaś na sytuacje, w których wymagane jest dokonanie zgłoszenia budowy lub robót budowlanych. Oba katalogi mają charakter zamknięty tj. obejmują wyliczenia dokonane w sposób enumeratywny.
Organ odwoławczy wskazał, że w świetle powołanych przepisów stwierdzić należy, że budowa obiektu budowlanego o powierzchni zabudowy ok. 66,5 m2, pełniącego funkcję magazynu opon, miejsca sprzedaży i wymiany opon, nie została zwolniona przez ustawodawcę z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżący zaś nie legitymował się stosownym pozwoleniem na budowę. W tym stanie rzeczy MWINB stwierdził, że organ I instancji prawidłowo przyjął za podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji przepis art. 48 p.b.
Organ odwoławczy wskazał przy tym, że postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...], organ I instancji działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. nakazał M. i J. K. oraz D. K. wstrzymanie robót budowlanych przy obiekcie oraz zobowiązał w/w osoby do przedłożenia wymienionych w nim dokumentów w terminie do dnia 31 lipca 2013 r. (k: 51,52 akt PINB). W ocenie MWINB termin wyznaczony przez organ I instancji do przedłożenia wymaganych dokumentów dawał obiektywną możliwość jego dochowania. M. i J. K. oraz D. K. nie uczynili zadość nałożonemu obowiązkowi, co w konsekwencji obligowało organ nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki obiektu w oparciu o art. 48 ust 1 w zw. z art. 48 ust. 4 p.b.
Nadto organ odwoławczy podkreślił, że PINB zgromadził wystarczający materiał dowodowy do orzekania w sprawie, a jego rozstrzygnięcie odpowiada prawu, wobec czego MWINB kierując się zasadą prawdy obiektywnej, w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. był zobligowany do utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy.
Od powyższej decyzji skargę wniósł D. K., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz przekazanie sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpoznania.
Skarżący zarzucił decyzji organu odwoławczego naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez nienależyte zebranie materiału dowodowego i uznanie, że budowla posadowiona na działce [...] jest trwale związana z gruntem, oraz że ma ona charakter trwały, podczas gdy z prawidłowo zebranego materiału dowodowego wynika, że jest to budowla tymczasowa, niezwiązana trwale z gruntem, powstała na potrzeby budowy budynku na sąsiedniej działce.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Powołanym we wstępie wyrokiem z dnia 11 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1247/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że zarzut błędnego przyjęcia, że obiekt ma charakter trwały i jest związany z gruntem jest bezzasadny. Przedmiot postępowania został określony w sposób jednoznaczny, co nie pozostawia wątpliwości w kwestii zakresu nakazanej rozbiórki, a jednocześnie przeprowadzone na miejscu oględziny, udokumentowane protokołem oraz załączonymi do akt postępowania fotografiami, nie pozostawiają wątpliwości, że obiekt jest posadowiony na podmurówce, a co za tym idzie, pozostaje trwale związany z gruntem i ma charakter trwały. Dla przyjęcia, że dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem, istotne jest bowiem to, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, a w istocie decydują o tym parametry techniczne obiektu.
Powołując się na orzecznictwo sądowe, Sąd wskazał, że trwałość połączenia budynku z gruntem musi być oceniana jako kwestia faktu. Decyduje o tym konstrukcja techniczna budynku, a połączenie z gruntem musi być w sensie fizycznym na tyle trwałe, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie na inne miejsce, nadto konstrukcja musi pozwalać na bezpieczne korzystanie z obiektu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2012r. sygn. akt II OSK 323/11, LEX nr 1223296).
Sąd również stwierdził, że nie jest możliwe przeniesienie garażu w inne miejsce bez naruszenia jego konstrukcji. Nie podzielił w związku z tym stanowiska skarżącego, że garaż stanowi rzecz ruchomą i nie jest trwale związany z gruntem.
Inwestorem budowy był skarżący - co stwierdził osobiście w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 8 lipca 2010 r. Dokonana rozbudowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, jednak decyzja o pozwoleniu na budowę nie została wydana. W ocenie Sądu wobec stwierdzonej samowoli budowlanej prawidłowo wszczęto postępowanie legalizacyjne. W dniu [...] marca 2013 r. wydano postanowienie zobowiązujące zarówno właścicieli działki nr [...], jak i inwestora obiektu budowlanego do przedłożenia w terminie do 31 lipca 2013 r. koniecznych dokumentów. Termin upłynął bezskutecznie. Inwestor nie skorzystał z możliwości legalizacji, a tym samym decyzja rozbiórkowa wydana [...] października 2013 r. jest trafna i zgodna z przepisami prawa budowlanego.
Zdaniem Sądu PINB przeprowadził postępowanie w sposób pełny i wyczerpujący, ustalając wszystkie istotne dla sprawy okoliczności. W szczególności ustalono zakres robót budowlanych wykonanych bez pozwolenia na budowę, ustalono kto jest ich inwestorem, nałożono obowiązki zmierzające do zalegalizowania samowoli, a po bezskutecznym upływie zakreślonego stronie terminu nakazano rozbiórkę. MWINB stwierdzając prawidłowość ustaleń faktycznych uznał, że brak podstaw do prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, skoro wszystkie okoliczności zostały ustalone przez PINB w sposób nie budzący wątpliwości. Zgromadzony materiał dowodowy był zupełny, działania organu w ramach wszczętej procedury legalizacyjnej i brak wykonania przez inwestora nałożonych obowiązków oraz bezskuteczny upływ terminu przemawiały jednoznacznie za wydaniem decyzji rozbiórkowej.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł D. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- - naruszenie prawa materialnego, a to:
a/ art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 p.b. poprzez uznanie w świetle okoliczności niniejszej sprawy (przy braku dostatecznego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności), że zostały spełnione przesłanki określone w art. 48 i że w związku z tym organy nadzoru budowlanego słusznie nakazały rozbiórkę obiektu znajdującego się na działce nr [...] we W., b/ art. 3 pkt 3 i 1b) p.b. poprzez ich błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że przedmiotowy obiekt stanowi budowlę będącą obiektem budowlanym, podczas gdy zgodnie z brzmieniem art. 3 pkt 1 b) p.b. w brzmieniu obowiązującym w 2010 r., obiektem budowlanym są tylko takie budowle, które stanowią całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c/ art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6) p.b. polegające na przyjęciu, iż w sprawie miało miejsce wykonywanie budowy - bez rozpatrzenia, czy obiekt nie był wzniesiony w systemie montażu, który to przypadek nie podlega pod hipotezę art. 48 ust. 1, lecz art. 50 ust. 1 p.b., którego - w przypadku stwierdzenia wykonania prac w systemie montażu - błędnie nie zastosowano;
- - istotne naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
a/ art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (zwana dalej "p.u.s.a.) poprzez nieprawidłowe wykonywanie wymiaru sprawiedliwości polegające na rezygnacji z wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenia zarzutów strony skarżącej, w tym brak wyczerpującego zbadania (kontroli) legalności działalności organów nadzoru budowlanego działających w niniejszej sprawie pod kątem zapewnienia udziału stron w postępowaniu oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego;
b/ art. 145 § 1 ust. 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, błędy w ustaleniach faktycznych, a w konsekwencji nieuzasadnione oddalenie skargi, pomimo braku prawidłowego ustalenia stanu faktycznego przez organy nadzoru budowlanego oraz niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, c/ art. 145 § 1 ust. 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 10, 28 i 32 k.p.a., poprzez oddalenie skargi na decyzję, która została wydana bez zapewnienia udziału w postępowaniu wszystkim zainteresowanym stronom (brak prawidłowego pełnomocnictwa w sprawie do reprezentowania M. K. i J. K. przed organami nadzoru budowlanego), a przez to strony te pozostały pozbawione udziału w sprawie, a także zaniechanie wyznaczenia stronom przed wydaniem decyzji odpowiedniego terminu w celu wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, co mogło mieć wpływ na wynik postępowania;
d/ naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieprzedstawieniu w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy zgodnie ze stanem faktycznym, w tym poprzez przyjęcie, że skarżący nie uczynił w ogóle zadość obowiązkowi nałożonemu postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. podczas gdy w aktach zalega uzyskany przez skarżącego dokument z daty [...] lipca 2013 r. - "Wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]" oraz przyjęcie, że przedmiotowy obiekt jest posadowiony na podmurówce i jest garażem - podczas gdy ani jedna, ani druga okoliczność nie zostały ustalone w toku postępowania administracyjnego, a zatem uznać je należy za nieudowodnione (co do tych okoliczności strona nie mogła się wcześniej wypowiedzieć, gdyż treść decyzji organu I i I instancji o tym nie wspomina).
Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wskazał, że w sposób powierzchowny ustalone zostały najważniejsze okoliczności faktyczne w sprawie, a to: wysokość obiektu, którego dotyczy nakaz rozbiórki, istnienie lub brak trwałego związania z gruntem, (czyli sposób wzniesienia obiektu), istnienie lub nie fundamentów, (wylewki, podmurówki), rodzaj (charakter) tego obiektu - czy jest to hala, garaż czy też inny obiekt usługowy.
Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wskazał, że z treści decyzji PINB wynika, że wysokość obiektu ustalono nie na podstawie pomiarów samego obiektu (co było możliwe z uwagi na dwukrotną wizję w terenie), ale na podstawie wykonanych zdjęć. O tym, czy obiekt jest związany z gruntem czy nie, a więc czy jego konstrukcja jest przymocowana do gruntu - w aktach, jak i w decyzjach w ogóle brak wzmianki - dopiero w zaskarżonym wyroku stwierdzono, iż zalegające w aktach fotografie dowodzą, iż obiekt cyt.: "jest posadowiony na podmurówce". Organy nadzoru budowlanego nie ustaliły jednak kiedy ewentualna wylewka została wykonana - czy w tym samym czasie co sam obiekt, czy może istniała wcześniej. Są to istotne okoliczności ponieważ skarżący od początku podnosił brak związania konstrukcji obiektu z gruntem. Jeśli te okoliczności zostałyby potwierdzone, to konieczne byłoby rozważenie czy roboty budowlane wykonane przy tym obiekcie polegały na montażu. Zakwalifikowanie wykonanych robót jako montaż skutkować musiałoby zmianą podstawy prawnej ewentualnego dalszego postępowania ponieważ do montażu nie ma zastosowania art. 48 p.b. lecz art. 50 p.b.
Ponadto w decyzjach WINB i PINB jako rodzaj obiektu, wskazano, że jest to "budowla", "obiekt" czy też "zakład usługowy". Natomiast w uzasadnieniu wyroku stwierdzono na stronie 5, że obiekt ten to garaż (zdanie "Nie można w związku z tym podzielić stanowiska skarżącego, że garaż stanowi rzecz ruchomą i nie jest trwale związany z gruntem"). Tymczasem skarżący w treści skargi nie twierdził, że obiekt jest garażem, co potwierdza, iż postępowanie przed WSA nie zostało przeprowadzone prawidłowo i dotknięte jest wadą niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy.
Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie podkreślił, że postępowanie dowodowe prowadzone przez organy nadzoru budowlanego trwało kilka lat. W toku tego postępowania dwukrotnie odbyły się oględziny w terenie - pierwsze w 2010 r., a drugie w 2012 r. Każde z oględzin były przeprowadzone przez innych pracowników PINB, jednak w drugim protokole stwierdzenia kontrolujących ograniczyły się do zapisu, iż bryła obiektu w stosunku do kontroli z [...] lipca 2010 r. nie uległa zmianie. Tego typu stwierdzenie nie jest żadnym ustaleniem faktycznym, tym bardziej, że osoby które spisywały ten protokół nie widziały wcześniej obiektu.
Ponadto na protokole z oględzin z [...] listopada 2012 r. znajduje się zapisek cyt.: "dokonano oględzin: obiektu usługowego dobudowanego do budynku mieszkalnego na działce nr [...] w W.". Numer "[...]" został przekreślony i dopisano inny numer, jednak bez podpisu osoby dokonującej poprawki i bez daty tego skreślenia. Jest to okoliczność bardzo istotna dla sprawy ponieważ dotyczy numeru działki, na której miałby znajdować się obiekt poddany oględzinom. Powoduje to, że protokół oględzin i zdjęcia wykonane 22 listopada 2012 r. nie mogą zostać uznane za wiarygodne, gdyż pozostaje wątpliwość na jakiej działce zostały wykonane zdjęcia i gdzie przeprowadzono oględziny.
Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie podniósł ponadto, że właściciele działki nr [...] nie brali udziału w postępowaniu. Organy nadzoru budowlanego przyjęły, że skarżący jest ich pełnomocnikiem. Jednak w aktach znajdują się upoważnienia - od M. K. wskazujące, że udziela D. K. "prawa do podejmowania decyzji sprawie wybudowanego garażu". Natomiast J. K. w swoim upoważnieniu wskazał, że "upoważnia D. K. (...) do podejmowania decyzji w sprawie pobudowanej hali (...). Tak sformułowane "upoważnienia" nie zawierają w ogóle pełnomocnictwa do reprezentowania przed organami administracji, ponadto przedmiot sprawy nie jest identyczny. W tej sytuacji niepodjęcie przez żaden z organów nadzoru budowlanego w toku postępowania, czynności wyjaśniających w tym zakresie i przyjęcie, że D. K. reprezentuje właścicieli nieruchomości nr [...] we W. w postępowaniu administracyjnym, pełnomocnik skarżącego uznał za błąd formalny i naruszenie procedury.
W konsekwencji wysyłanie korespondencji i doręczenie decyzji wyłącznie do D. K. (z pominięciem pozostałych stron) stanowi naruszenie zasady udziału stron w postępowaniu, co stanowi podstawę wznowienia postępowania. Ponadto organy nadzoru budowlanego przed wydaniem decyzji nie wyznaczyły stronom odpowiedniego terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów (art. 10 § 1 k.p.a.). Gdyby strony zostały prawidłowo powiadomione o tym, to mogłyby po pierwsze zgłosić fakt braku swojego udziału w dotychczasowym postępowaniu, a nadto złożyć wniosek o przeprowadzenie dodatkowych oględzin w celu ustalenia czy istnieje tam wylewka, jeśli tak to kiedy została wykonana, sposobu montażu konstrukcji obiektu, charakteru przeznaczenia obiektu, jego wysokości, doprowadzenia lub braku doprowadzenia instalacji do obiektu. Ta ostatnia okoliczność też ma znaczenia w sprawie, w świetle obowiązującej w 2010 r. definicji legalnej obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1 p.b.) - wymieniono w niej także budowlę, ale tą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami.
W świetle tej definicji należało zatem wyjaśnić, czy obiekt stanowi tego typu "całość", to jest czy ma doprowadzone instalacje i jakiekolwiek urządzenia. W przeciwnym wypadku nie można by przedmiotowego obiektu traktować jako budowli.
Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie podniósł ponadto, że skarżący po otrzymaniu postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. przedłożył do akt wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] - dla działki [...]. Fakt ten nie został w żaden sposób odnotowany przez ograny nadzoru budowlanego (pomimo, iż został złożony przed datą 31 lipca 2013 r. wyznaczoną przez PINB), co świadczy o nierozpatrzeniu całości zebranego materiału dowodowego. Z wypisu tego wynika bowiem, że nieruchomość stanowi teren zabudowy mieszkaniowo - usługowej, a częściowo dróg powiatowych klasy Z. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Nadto należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 194, zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty związane z naruszeniem przepisów postępowania, które Sąd postanowił rozpoznać łącznie, gdyż pozostają ze sobą w ścisłym związku, a to art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 10, 28 i 32 k.p.a.
Art. 1 p.u.s.a. ma charakter przepisu ustrojowego. Do jego naruszenia mogłoby dojść, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Żadna z tych sytuacji nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 pkt c p.p.s.a. w związku z art. 10, 28 i 32 k.p.a. to wyjaśnić należy, że w aktach sprawy (k. 9 akt adm.) znajduje się pełnomocnictwo udzielone przez M. K. - D. K., z którego wynika, że dotyczy ono sprawy wybudowanego garażu przy budynku mieszkalnym [...]. Ponadto upoważnienie zostało złożone osobiście przez inwestora do akt sprawy w dniu 20 lipca 2010 r. Inwestor oświadczył jednocześnie, że upoważnienie od drugiego współwłaściciela działki złoży w terminie 14 dni (k.10 akt adm.). Ponadto przed wydaniem pierwszej decyzji przez PINB, w dniu [...] września 2010 r. wysłano do stron zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego wraz z pouczeniem o prawie do czynnego udziału w postępowaniu i art. 10 § 1 k.p.a. Zawiadomienie skierowano również do J. K..
Natomiast w dniu 17 września 2010 r. do akt sprawy zostało złożone pełnomocnictwo udzielone przez J. K. dla D. K.. Powyższe potwierdza notatka służbowa, a z treści pełnomocnictwa wynika, że dotyczy ono hali dobudowanej do domu mieszkalnego. Złożone pełnomocnictwa nie dotyczą innej sprawy, bowiem w stosunku do żadnego innego budynku na działce nr ew. [...] nie było prowadzone postępowanie przed organami nadzoru budowlanego, a to jakiego nazewnictwa dla budynku używają udzielający pełnomocnictwa nie ma znaczenia bowiem istotna jest informacja, że dotyczy to budynku "dobudowanego do budynku mieszkalnego o numerze [...]". Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. ponieważ zawiadomieniem z dnia 17 października 2013 r., organ I instancji pouczył strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego (k. 62 akt adm.). Zawiadomienie zostało doręczone dnia 22 października 2013 r., a decyzja organu I instancji została wydana w dniu 30 października 2013 r.
Odnośnie nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego, a w szczególności oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 22 listopada 2012 r. to wskazać należy, że wbrew twierdzeniu pełnomocnika skarżącego oględziny zostały przeprowadzone na działce, gdzie znajduje się budynek, który podlegał oględzinom, a skreślony nr [...] jest numerem domu, nie zaś numerem działki. Ponadto, to że oględziny odbyły się na działce, której dotyczy postępowanie potwierdził własnoręcznym podpisem skarżący D. K., w obecności którego odbywały się oględziny oraz zostały wykonane fotografie (k. 47 verte akt adm.).
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wiąże z nieprzedstawieniem w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy zgodnie ze stanem faktycznym, a odnosi to do obowiązków nałożonych na inwestora postanowieniem PINB z dnia [...] marca 2013 r. Przede wszystkim Sąd słusznie wskazał, że w terminie do 31 lipca 2013 r. inwestor nie przedłożył żądanych dokumentów. Termin minął bezskutecznie, inwestor nie skorzystał z możliwości legalizacji. Z treści postanowienia z dnia [...] marca 2013 r. wynika, że PINB zobowiązał współwłaścicieli nieruchomości oraz inwestora do przedstawienia do dnia 31 lipca 2013 r. zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy Świątniki o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 p.b.
Wyjaśnić należy, że złożony do akt sprawy przed wydaniem decyzji przez organ I instancji wyrys i wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Świątniki Górne zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz informacja, że działka nr [...] znajduje się w terenie oznaczonym symbolem D1MN-U(c) - tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej oraz KDZ - tereny dróg powiatowych klasy Z nie są zaświadczeniem o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestor nie przedłożył również czterech egzemplarzy projektu budowlanego dla przedmiotowej inwestycji wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz aktualnym na dzień sporządzenia projektu zaświadczeniem osoby sporządzającej projekt o jej przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego.
Podstawą kwestionowanych decyzji jest art. 48 ust.1 i 4 p.b., zgodnie z którym właściwy organ w przypadku niespełnienia w terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 przepisu nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez pozwolenia na budowę.
Istotę sporu skarżący kasacyjnie sprowadza się do tego jak należy zakwalifikować prace budowlane wykonane przez inwestora na działce dz. nr [...]. Organy orzekające w sprawie prawidłowo i wnikliwie ustaliły stan faktyczny, który został zaakceptowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - inwestor dokonał budowy obiektu budowlanego o wymiarach 7,0 m x 9,5 m. Skarżący kasacyjnie dąży natomiast do ustalenia takiej kwalifikacji prawnej przedmiotowego budynku, która by nie wymagała pozwolenia na budowę.
Stanowisko inwestora jest zrozumiałe, gdyż od tego uzależnione są dalsze konsekwencje prawne wynikające z przepisu art. 48, 49b czy art. 50-51 p.b. Należy jednak pamiętać, że podstawowa zasada prawa budowlanego, mówiąca o tym kiedy wymagane jest pozwolenie na budowę wynika z art. 28 ust. 1 p.b. Przypadki, kiedy nie jest wymagane pozwolenia na budowę wymienione w art. 29 p.b., są wyjątkami od reguły, nie można więc ich interpretować w drodze wykładni rozszerzającej. Zauważyć należy, że sam skarżący różnie określa charakter wykonanego przez siebie obiektu wskazując ostatecznie w skardze kasacyjnej, że jest to "obiekt wzniesiony w systemie montażu".
Skoro skarżący zrealizował budowę obiektu budowlanego o powierzchni zabudowy ok. 66,5 m2, pełniącego funkcję magazynu opon, miejsca sprzedaży i wymiany opon, który - jak słusznie wskazał Sąd I inastncji - jest posadowiony na podmurówce, a co za tym idzie, pozostaje trwale związany z gruntem i ma charakter trwały, to prawidłowo zastosowano przepis art. 48 p.b. Natomiast Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie chcąc umożliwić sprawcy samowoli budowlanej legalizację wykonanych robót budowlanych nałożył postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. na skarżącego określone obowiązki. Ponieważ skarżący ich nie wykonał słusznie orzeczono rozbiórkę.
W konsekwencji powyższych uwag stwierdzić należy, że zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 p.b. nie jest trafny. Z przepisu art. 48 ust. 4 p.b. wynika obowiązek podjęcia decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, w razie niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 p.b. Prawidłowo ocenił Sąd I instancji, że organy ustaliły bezspornie, że skarżący jako inwestor nie spełnił w wyznaczonym terminie nałożonych na niego obowiązków.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.