Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 6 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2483/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 2 lipca 2013r., w sprawie II SA/Ol 405/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę J. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2013r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki części budynku letniskowego.

Wspominany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał J. O. rozbiórkę rozbudowy budynku letniskowego o wymiarach 2,90m x 3,83m = 11,11m2 powierzchni zabudowy (konstrukcja murowana), zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...], wykonanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W motywach rozstrzygnięcia wyjaśniono, że w wyniku kontroli dokonanej na przedmiotowej działce z udziałem strony ustalono, że jest na niej posadowiony domek letniskowy parterowy z poddaszem użytkowym, o konstrukcji drewnianej, z dachem krytym blachą, ustawiony na stopach betonowych i podmurówce z cegły pełnej. W pobliżu budynku letniskowego ustawiona jest wędzarnia na stropie piwnicy wykonanej w ziemi. Na działce znajduje się szambo, do którego jest podłączona kanalizacja z budynku. Z obmiarów, jak i wykonanych zdjęć wynika, iż część konstrukcji budynku letniskowego od strony skarpy, o wymiarach 2,90m x 3,83m jest murowana.

Porównując kopie archiwalnych dokumentów dostarczonych przez Starostwo Powiatowe w [...], czyli projekt budowlany budynku letniskowego i inwentaryzację geodezyjną wykonaną w dniu 16 stycznia 1995r. z kserokopią mapy zasadniczej, aktualnej na dzień 6 czerwca 2012r. stwierdzono ich zgodność. Natomiast stan faktyczny stwierdzony podczas kontroli oraz szkic budynku wykonany przez rzeczoznawcę w ocenie stanu technicznego dostarczonej przez J. O. różnią się z dokumentami nadesłanymi ze Starostwa. W związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uznał, iż doszło do rozbudowy przedmiotowego obiektu. Podkreślił, iż decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie była kwestionowana przez inwestora i na przestrzeni kilkunastu lat nie podjął on żadnych kroków prawnych w celu jej zmiany. Organ dał zatem wiarę archiwalnym dokumentom, uznając że dostarczone przez inwestora oświadczenia i ocena techniczna, nie mogą mieć wpływu na zmianę kwalifikacji wykonanych robót.

W celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012r. wdrożono procedurę legalizacyjną, nakładając obowiązek przedłożenia w terminie 60 dni wymaganych dokumentów. Przed upływem terminu na złożenie dokumentów do legalizacji J. O. złożył wniosek o przesłuchanie dwunastu świadków, w związku z czym postanowieniem z dnia [...] października 2012r. przedłużony został termin na złożenie dokumentów do legalizacji do dnia 15 stycznia 2013r. Wskazano, że część z przesłuchanych świadków zeznała, że dane charakterystyczne budynku nie zostały zmienione od 25 – 30 lat, jedynie w 2010r. prowadzone były prace remontowe. Przesłuchany rzeczoznawca budowlany zeznał, że od około 20 lat gabaryty budynku nie zmieniły się, a dobudowana do budynku "składówka" o wysokości ściany max. 1,8m, została podniesiona ścianą murowaną o 3 warstwy pustaków gazobetonowych co zmieniło geometrię dachu.

Dodatkowo podkreślił, że faktyczny obmiar budynku jest zgodny z obmiarem przedstawionym w ocenie technicznej jego autorstwa, dostarczonej do akt sprawy. Natomiast dwaj świadkowie będący pracownikami Nadleśnictwa [...] zeznali, że przedmiotowy budynek letniskowy został rozbudowany, prawdopodobnie w latach 2000 – 2005, zeznając że od strony skarpy we wcześniejszym okresie istniała konstrukcja drewniana i na tym miejscu powstała murowana rozbudowa. Wskazano, że opisane w ocenie technicznej podniesienie ściany zewnętrznej "o 3 warstwy pustaków" wraz ze zmianą "geometrii dachu", powoduje zmianę gabarytów budynku, co wskazuje na ingerencję w kubaturę budynku. J. O. potwierdził fakt istnienia drewutni o wymiarach 3m na 4m, istniejącej od początku budowy budynku domku letniskowego, początkowo służącej jako zaplecze budowy i magazyn narzędzi, a następnie jako pomieszczenie na łódkę, drewno i narzędzia.

W związku z tym w ocenie organu dobudówka od strony skarpy była pierwotnie drewniana, a w późniejszym czasie została rozebrana i odbudowana jako murowana o powiększonych wymiarach, co w świetle przepisów Prawa budowlanego – przy braku pozwolenia na budowę, jest samowolą budowlaną. Organ nie znalazł podstaw do przesłuchania kolejnych świadków zawnioskowanych przez inwestora, gdyż szkic budynku zamieszczony w protokole z dnia 31 sierpnia 2011r. jest zgodny ze szkicem wykonanym przez rzeczoznawcę budowlanego i przez organ w czasie kontroli, a informacje zawarte w oświadczeniu świadka były znane organowi. Biorąc pod uwagę fakt, że inwestor nie skorzystał z możliwości legalizacji nie dostarczając wymaganych dokumentów oraz bezsporny fakt dokonania rozbudowy budynku letniskowego, nakazano rozbiórkę.

Od powyższej decyzji pismem z dnia 14 lutego 2013r. odwołanie wniósł J. O. Decyzją z dnia [...] marca 2013r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że przede wszystkim należało ustalić, czy przedmiotowa rozbudowa może być kwalifikowana jako samodzielny obiekt przylegający do domku letniskowego czy z uwagi na jego połączenie z budynkiem jest jego integralną częścią. Powołując się na przepisy Prawa budowlanego wskazano, że przez budowę rozumie się także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Pojęcie rozbudowy należy rozumieć jako zmianę innych charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. Efektem budowy (wykonywania, odbudowy, nadbudowy, rozbudowy) jest zawsze powstanie nowej substancji budowlanej.

Organ wyjaśnił, że powierzchnią zabudowy jest powierzchnia rzutu poziomego budynku (w stanie wykończonym), mierzona po zewnętrznym obrysie ścian kondygnacji przyziemnej (parteru) lub nadziemnej w przypadku, gdy jej obrys występuje poza obrys kondygnacji przyziemnej. Do powierzchni zabudowy zalicza się także: ganki i portyki, lodżie, podcienia i krużganki, werandy zamknięte i otwarte, ogrody zimowe. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem cecha trwałego związania z gruntem przejawia się w posadowieniu obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie. Sposób łączenia, bądź jego brak nie stanowi o rozdzielności części budynku na różne obiekty budowlane. W dalszej kolejności podniesiono, że decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 16 marca 1995r. udzielono pozwolenia na użytkowanie domku letniskowego o powierzchni zabudowy 44m2, powierzchni użytkowej 73m2, kubaturze 146m3, co zostało urzędowo potwierdzone dokumentami nadesłanymi ze Starostwa Powiatowego w [...].

Zestawiając te pomiary i szkice z map z własnymi ustaleniami (obmiarem i szkicem z czynności kontrolnych z dnia 29 maja 2012r.) stwierdzono, że doszło do rozbudowy przedmiotowego domku letniskowego o 11,11 m2 powierzchni zabudowy. Wskazano przy tym, że dokonanie pomiarów i szkicu jedynie przy właścicielu działki, tj. przedstawicielach Nadleśnictwa [...] nie naruszało art. 81 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r. poz. 1409, dalej powoływana jako: "Pr.bud") albowiem nie stosuje się do czynności kontrolnych przepisów dotyczących oględzin.

Dalej organ podniósł, że z treści pisma J. O. z dnia 20 września 2011r. wynika, że strona nie miała uprzednio zastrzeżeń co do kwalifikacji wykonanych robót bowiem załączyła dokumenty, które w jej ocenie potwierdzają istnienie rozbudowy domku letniskowego. Jednakże analiza kserokopii dokumentów potwierdzonych przez odwołującego się z tymi samymi dokumentami potwierdzonymi przez Starostwo Powiatowe w [...] wskazuje na ich samowolne modyfikowanie, albowiem na 3 mapach została dorysowana część budynku. Podniesiono, że zarówno zeznania świadków, jak i rzeczoznawcy budowlanego, z uwagi na duży upływ czasu od powstania domku letniskowego, trudno uznać za wiarygodne.

Natomiast argumentacja skarżącego w zakresie kwalifikacji wykonanych robót, poza oczywistą sprzecznością z dokumentami urzędowymi, w tymi decyzją o pozwoleniu na użytkowanie z 1995r., jest niewiarygodna również z powodu wiedzy i doświadczenia strony jako pracownika Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...]. W ocenie organu roboty objęte zgłoszeniem z dnia 31 marca 2010r. w rzeczywistości zostały wykonane w szerszym zakresie i doprowadziły do nadbudowy wcześniej samowolnie postawionej dobudówki, której dach połączono z dachem przedmiotowego domku letniskowego, zmieniając jego parametry charakterystyczne. Dokumentacja załączona do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z 1995r. wyklucza istnienie wówczas dobudówki.

Należy zatem przyjąć, że powstała ona po tej dacie, a więc pod rządami aktualnie obowiązującej ustawy Pr.bud. Dokładne ustalenie daty pierwotnej dobudówki jest niemożliwe. Jednakże roboty wykonane w 2010r. doprowadziły do nadbudowy tej pierwotnie samowolnie postawionej dobudówki i połączenie jej jednym dachem z domkiem letniskowym, skutkując rozbudową budynku. Wykonane roboty należy zatem kwalifikować jako rozbudowę istniejącego domku letniskowego albowiem wystąpiła zmiana powierzchni zabudowy i kubatury.

Dalej organ odwoławczy wskazał, iż przeprowadzenie rozbudowy bez pozwolenia na budowę narusza art. 28 Pr.bud. Tym samym organ I instancji był zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 48 Pr.bud. Umożliwiono inwestorowi legalizację samowolnie rozbudowanej części domku letniskowego, jednakże J. O. w wyznaczonym terminie, który upłynął w dniu 15 stycznia 2013r., nie przedłożył stosownej dokumentacji, co uzasadnia wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę rozbudowy budynku letniskowego.

Na powyższą decyzję J. O. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, zarzucając naruszenie przepisów K.p.a., a także Pr.bud. Wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości. Podał, iż jest dzierżawcą gruntu leśnego o powierzchni 300m2. Ostania umowa zawarta jest na czas nieokreślony. Na przedmiotowej działce wzniósł w 1983r. budynek o powierzchni 11m2 o funkcji zaplecza, a następnie połączony z nim budynek z funkcją letniskową. Podał, iż w 1995r. otrzymał decyzją legalizacyjną Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] zezwalającą na użytkowanie domu letniskowego na czas nieokreślony. Wyjaśnił, iż różnica pomiędzy powierzchnią budynku wykazaną w 1995r., a obecnym stanem wynika z faktu błędnego jej wpisania w decyzji legalizacyjnej z 1995r.

W ocenie skarżącego potwierdzają to oświadczenia geodetów uprawnionych, dołączone do skargi, a w związku z tym odmowa dopuszczenia dodatkowych dowodów z przesłuchania świadków narusza prawa strony określone w art. 8 K.p.a. Ponadto zarzucił, iż niedopuszczalne jest deprecjonowanie przez organ zeznań świadków tylko na tej podstawie, iż są rodziną lub znajomymi strony. Świadkowie ci logicznie zeznali, że dobudówka istniała przed 1995r. Skarżący wskazał, że wprawdzie organ zarzucił mu fałszowanie dokumentów poprzez wrysowanie "drewutni", lecz organy ścigania nie dopatrzyły się popełnienia przestępstwa. Zarzucił ponadto, iż organ wykonał szkic poglądowy, lecz nie wykonał pomiarów budynku.

Dodatkowo w postepowaniu bezpodstawnie zakwestionowano dowód z fotografii dołączonej przez skarżącego, kwestionując datę wykonania zdjęcia. Podniósł, że prace wykonane na podstawie zgłoszenia z 2010r. były legalne, a organ błędnie przyjął, że remont domku wówczas przeprowadzony wymagał pozwolenia na budowę. Skarżący przytoczył także orzecznictwo dotyczące dowodów z dokumentów, podnosząc że organ całkowicie pominął rozstrzygnięcie w sprawie karnej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że skarżący nie kwestionuje różnicy w powierzchni zabudowy o 11,11m2 oraz faktu połączenia domku letniskowego z zapleczem. Przyznał jednak, że nie wzruszał decyzji legalizacyjnej z 1995r. Zatem decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym i jako taka jest wiążąca, a skarżący nie przeprowadził skutecznego przeciwdowodu na domniemanie wynikające z decyzji, a tym samym dokumenty urzędowe należało uznać za najbardziej wiarygodny dowód w sprawie. Wyjaśniono, że odmówiono przesłuchania dodatkowych świadków wskazanych przez skarżącego, ponieważ uznano te czynności za zbędne z uwagi na fakt, że szkic budynku zamieszczony w protokole kontroli z dnia 31 sierpnia 2011r. jest zgodny ze szkicem wykonanym przez rzeczoznawcę budowlanego A.L. i przez organ I instancji w czasie kontroli z dnia 29 maja 2012r.

Podniesiono, że orzeczenie organów ścigania wskazuje jedynie na brak wystarczających dowodów, by zarzucić skarżącemu zamiar fałszowania dokumentów, jednakże ich modyfikację skarżący sam przyznał w skardze. Podano, że stanowisko skarżącego co do kwalifikacji wykonanych robót jest niezrozumiałe również z powodu wiedzy i doświadczenia skarżącego jako pracownika Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...].

Oddalając skargę J. O. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie powołując się na uregulowania Pr.bud. wskazał, że roboty budowlane, w wyniku których następuje powiększenie powierzchni zabudowy, wymagają pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu ustalenia organu w niniejszej sprawie są prawidłowe, zaś argumentacja skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podkreślił, że dokumentacja sporządzona przed wydaniem decyzji z dnia [...] marca 1995r. została przygotowana w głównej mierze przez samego skarżącego, posiadającego uprawnienia budowlane. Przy czym w wykonanej przez siebie inwentaryzacji sam skarżący wskazał nie tylko, jaka była wówczas powierzchnia zabudowy przedmiotowego obiektu, ale także z jakich pomieszczeń obiekt ten się składał, a także przedstawił widok budynku w formie graficznej. W dokumentacji tej brak jest jakiejkolwiek wzmianki o pomieszczeniu gospodarczym, czy też zapleczu, mimo że zarówno z wyjaśnień składanych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego, jak i ze skargi, a także z wyjaśnień złożonych na rozprawie przed Sądem wyraźnie wynika, że pomieszczenie to od samego początku stanowiło jedną całość z budynkiem letniskowym i że wręcz to budynek letniskowy został do tej części dobudowany.

W tej sytuacji nie można uznać za wiarygodne twierdzenia skarżącego, że nie ujął w sporządzonej inwentaryzacji tej części budynku, gdyż zgodnie z pismem Nadleśnictwa [...] w [...] z dnia 18 października 1994r. nie miał obowiązku legalizować obiektów nieprzekraczających powierzchnię 30m2.

Dalej Sąd I instancji wywiódł, że skoro przedmiotowe zaplecze od początku stanowiło jedną całość z budynkiem letniskowym, to nie sposób uznać, aby można je traktować jako odrębny obiekt. W tych okolicznościach także nie jest wiarygodne twierdzenie – przywołane w oświadczeniu dołączonym do skargi – że obiekt ten nie został ujęty w inwentaryzacji z 1995r. z uwagi na jego tymczasowość. Skoro bowiem od początku stanowił całość z budynkiem letniskowym i istnieje do chwili obecnej, to nie sposób uznać, iż pomieszczenie to miało taki charakter. Nadto Sąd zauważył, że skarżący nie podważył wiarygodności dokumentów w większości zresztą przez siebie sporządzonych. Nie podważyły ich także zeznania świadków, na co słusznie wskazał organ. Dotyczą one bowiem okoliczności sprzed wielu lat, a w związku z tym nie można uznać, iż mają one większą moc dowodową niż dokumenty wówczas sporządzone. Nie ma przy tym znaczenia kwestionowana przez skarżącego okoliczność, że przedmiotowej rozbudowy nie dokonał w 2010r.

Sąd wyjaśnił, że organ wskazał bowiem w uzasadnieniu decyzji, że w 2010r. skarżący jedynie nadbudował tę część, a także połączył ją jednym dachem z budynkiem letniskowym, lecz pierwotnie część ta powstała po 1995r., przy czym dokładnej daty jej wykonana nie da się ustalić. Niewątpliwie jednak – skoro roboty budowlane były wykonane po 1995r. – zastosowanie mają przepisy obecnie obowiązującego Pr.bud.

W ocenie Sądu I instancji niezasadne są także zarzuty skarżącego dotyczące braku właściwych ustaleń co do powierzchni rozbudowy. Podniesiono, że wskazywana przez skarżącego powierzchnia pomieszczenia – nazywanego zapleczem – jest tożsama z powierzchnią ustaloną przez organ. Ustalenia, że do rozbudowy budynku doszło wynikają nie tylko z różnicy powierzchni zabudowy wykazanej w 1995r. i obecnie istniejącej, ale także z przedstawionych wówczas opisów i części graficznej dokumentacji.

Podsumowując Sąd I instancji wyjaśnił, iż po ustaleniu faktu dopuszczenia się przez skarżącego samowoli budowlanej organ zastosował właściwą procedurę z art. 48 ust. 2 Pr.bud., a wydane w sprawie decyzje nie naruszają prawa. W ocenie Sądu organ nie naruszył zasad postępowania wynikających z K.p.a., przesłuchał wskazanych przez skarżącego świadków i dokonał oceny ich zeznań. Wyjaśnił także, z jakich względów odmówił dopuszczenia kolejnych dowodów z zeznań świadków. Stwierdził nadto, że nie ma także znaczenia okoliczność, że organy ścigania odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie sfałszowania mapy przedłożonej przez skarżącego, gdyż nie ona stanowiła podstawę ustaleń faktycznych organu.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 lipca 2013r. wywiódł J. O., zarzucając:

1. 1) naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.), dalej powoływana jako "P.p.s.a.", przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:
2. - art. 28 ust 1 Pr.bud. polegające na przyjęciu, że przybudowa domu letniskowego jaką skarżący przeprowadził w 2010r. wymagała pozwolenia na budowę;
3. - art. 48 w zw. art. 103 ust. 2 Pr.bud. poprzez zastosowanie go do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy, podczas gdy do takich obiektów stosuje się przepisy wcześniej obowiązujące;
4. 2) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj:
5. - art. 106 § 2 P.p.s.a., przez pominięcie dowodu z dokumentów, to jest fotografii wskazujących, że przybudówka istniała przed 1995r. oraz pominięciu innych dowodów wskazujących, że przybudówka powstała już w 1983r.;

* art. 233 § 1 K.p.c. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy prawa budowlanego z 1974r. czy też prawa budowlanego z 1994r.;

* art. 232 K.p.c. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. poprzez niedopuszczenie dowodu niewskazanego przez strony – dokumentacji fotograficznej stanowiącej zasób Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie;

* art. 231 K.p.c. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. poprzez pominięcie domniemania faktycznego polegającego na nieustaleniu daty powstania domu letniskowego w całości przed 1995r., jako faktu mającego istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, skoro taki wniosek można wywieść z innych ustalonych faktów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej J. O. wyjaśnił, że działka nr [...] jest położona w leśnictwie [...] gm. [...] i stoi na niej 13 budynków letniskowych wybudowanych w latach 1980 – 2000. Działka nie jest ogrodzona. Granice części tej działki dzierżawionych przez poszczególnych użytkowników nie są wyznaczone geodezyjnie. Skarżący jest dzierżawcą gruntu leśnego o pow. 300m2 stanowiącego fragment działki nr [...]. Na dzierżawionej działce w 1983r. został wzniesiony początkowo budynek o powierzchni 11m2 o funkcji zaplecza, a następnie połączony z nim budynek z funkcją letniskową. W 1995r. Nadleśnictwo zwróciło się do wszystkich dzierżawców o zalegalizowanie istniejącej samowoli budowlanej.

Skarżący decyzją nr [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 1995r. uzyskał pozwolenie na użytkowanie domku letniskowego na okres do 31 grudnia 1999r.. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2000r. Starosta [...] ustalił pozwolenie na użytkowanie do 30 grudnia 2010r. Ostatecznie decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2011r. określono użytkowania domu letniskowego na czas nieokreślony.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji błędnie przyjął, że skarżący dopuścił się samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu przybudówki w domu letniskowym po 1995r., co skutkowało, że nie została ona objęta legalizacją przeprowadzoną w 1995r. Sąd pominął w tym zakresie dowody wskazujące, że budynek letniskowy skarżącego w zasadniczej powierzchni zabudowy, a więc także z przybudówką o powierzchni 11,11m2, powstał już w 1983r., w szczególności Sąd pominął fotografie oraz zeznania świadków, z których wynika iż przybudówka istniała także w dacie podjęcia przez skarżącego czynności zmierzających do zalegalizowania samowoli.

J. O. wskazał, że dopuścił się samowoli budowlanej w 1983r, kiedy to wybudował, początkowo zaplecze o powierzchni ok. 11,11m2, a następnie dobudował do niego pozostałą cześć domu letniskowego. Samowola ta została jednak zalegalizowana. Wprawdzie w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 1995r. jest mowa o pozwoleniu na użytkowanie domu letniskowego o powierzchni zabudowy 44m2, to jest takiej jaką określił sam skarżący, jednak jego wniosek dotyczył użytkowania całego budynku. W rzeczywistości powierzchnia zabudowy przed wydaniem decyzji zezwalającej na użytkowanie w 1995r. była dokładnie taka sama jak obecnie. Błąd popełniony przez stronę polegający na podaniu innej powierzchni użytkowej budynku i nieujęcie przybudówki w rysunku – powielony w latach następnych – nie powinien skutkować tak drastycznym rozwiązaniem jak konieczność rozbiórki przybudówki.

Nadto J. O. podniósł, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] marca 1995r. przestała obowiązywać z dniem 1 stycznia 2000r. albowiem pozwolenie na użytkowanie domu letniskowego dotyczyło okresu do 31 grudnia 1999r.. Tym samym Starosta [...] wydając decyzję z dnia [...] lutego 2000r. nie mógł zmienić decyzji, która zakończyła swój byt prawny, ale wydać nową decyzję, co tez uczynił. Skarżący podkreślił, że w nowej decyzji Starosta [...] nie określił powierzchni zabudowy, co jest istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

W ocenie skarżącego Sąd I instancji pominął okoliczności, że do obowiązków organu należy dokładne ustalenie daty popełnienia samowoli budowlanej, co jest niezbędne dla określenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i w konsekwencji z niej płynących. Przyjęcie przez sąd administracyjny, że dokładnej daty samowoli nie można ustalić ale było to po 1995r., nie jest wystarczające. Obarczone błędem są również ustalenie Sądu I instancji, iż różnica w podanej powierzchni zabudowy budynku wynika z tego, że w 1995r. zobowiązany był zalegalizować tylko obiekty przekraczające 30m2, nie zaś wyłącznie z błędu w wykonanych pomiarach.

Sąd niesłusznie przyjął, że całość materiału dowodowego została zgromadzona w toku postępowania przed organami administracji wobec wątpliwości co do daty, kiedy powstał budynek letniskowy i w jakiej powierzchni zabudowy należało skorzystać z dokumentacji fotograficznej stanowiącej zasób Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...].

Skarżący kasacyjnie wskazał również, że naruszenie prawa przez organ polega na tym, że przed wydaniem decyzji orzekającej rozbiórkę nie wykonał ciążącego na nim obowiązku ustalenia, czy zrealizowana inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, szczególnie ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.

Przechodząc do analizy zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej wypada w pierwszej kolejności odnieść się do kwestii naruszenia przez Sąd I instancji przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W powyższym zakresie zarzucono naruszenie przepisu art. 106 § 2 P.p.s.a. poprzez pominięcie dowodu z dokumentu w postaci fotografii, który – zdaniem strony skarżącej – winien być przeprowadzony na okoliczność daty powstania przedmiotowej rozbudowy. Wskazana powyżej norma prawna nie odnosi się jednak do kwestii przeprowadzania postępowania dowodowego przez Sąd I instancji lecz wskazuje wyłącznie na przebieg rozprawy stanowiąc, iż po złożeniu sprawozdania, strony – najpierw skarżący, a potem organ – zgłaszają ustnie swoje żądania i wnioski oraz składają wyjaśnienia, dodatkowo strony mogą wskazywać podstawy prawne i faktyczne swych żądań i wniosków. Przewodniczący udziela głosu pozostałym stronom według ustalonej przez siebie kolejności. Tym samym przepis art. 106 § 2 P.p.s.a. nie mógł zostać naruszony nawet ewentualnym pominięciem powyższego dowodu.

W dalszej kolejności skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 233 § 1, 232 i 231 Kodeksu postępowania cywilnego. Zarzut ten również nie może być uzasadniony, bowiem norma opisana w art. 106 § 5 P.p.s.a. odnosi się wyłącznie do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3 tegoż artykułu, a więc do sytuacji, w której to sąd I instancji z urzędu lub na wniosek stron przeprowadził dowody uzupełniające z dokumentów, uznając, iż jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tak więc tylko do uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego przez sąd administracyjny, na mocy art. 106 § 5 P.p.s.a. mają zastosowanie reguły dowodowe opisane w Kodeksie postępowania cywilnego.

Tym samym, jeżeli sąd I instancji postępowania dowodowego nie prowadził, to niepodobna stawiać mu zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Okoliczności niniejszej sprawy jednoznacznie wskazują, iż w postępowaniu przed Sądem I instancji skarżący nie zgłaszał wniosków dowodowych, a nadto Sąd ten nie prowadził postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a., a zatem chybiony jest zarzut naruszenia w niniejszej sprawie art. 106 § 5 P.p.s.a.

Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy wskazać, iż w odniesieniu do zarzutu niewłaściwego zastosowania normy art. 48 w związku z art. 103 ust. 2 P.bud. stanowisko Sądu kasacyjnego determinowane jest ustaleniami faktycznymi leżącymi u podstaw decyzji nakazującej rozbiórkę, które w skardze kasacyjnej nie zostały skutecznie zakwestionowane. Tym samym skoro przedmiotowy obiekt budowlany został rozbudowany po 1995r., to nie może ulegać wątpliwości, iż ocena legalności owej rozbudowy winna nastąpić na gruncie aktualnie obowiązującego Pr.bud., a więc także w oparciu o normę art. 48 tejże ustawy. Z mocy art. 103 ust. 2 Pr.bud. przepisu art. 48 nie stosuje się jedynie do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (a więc przed dniem 1 stycznia 1995r.) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne.

Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Uwzględniając, iż z okoliczności niniejszej sprawy nie można wyprowadzić przesłanek, które przemawiałyby za wyłączeniem stosowania art. 48 Pr.bud., to bezzasadny jest zarzut wadliwego zastosowania owej normy prawnej.

Konstatacji Sądu I instancji o niemożności zastosowania w sprawie przepisu art. 103 ust. 2 Pr.bud. nie podważa brak precyzyjnego ustalenia przez organy administracji daty realizacji przedmiotowej rozbudowy. Ustalenie, iż owa rozbudowa nastąpiła po dniu 16 marca 1995r., kiedy to skarżący otrzymał pozwolenie na użytkowanie konkretnie opisanego domku letniskowego, zasadnie Sąd I instancji uznał za wystarczające dla możliwości prawidłowego przypisania reżimu prawnego, w którym winna być oceniana, dokonana przez skarżącego, samowola budowlana.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 1 Pr.bud. także należy podkreślić, iż stanowisko tutejszego Sądu nie może abstrahować od ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie, które w skardze kasacyjnej nie zostały skutecznie zakwestionowane. Ponadto powyższy zarzut nie doczekał się jakiegokolwiek umotywowania przez skarżącego kasacyjnie, co znacząco utrudnia ocenę celowości jego podniesienia. Odnosząc się zatem do niego w takim kształcie, w jakim został sformułowany w skardze kasacyjnej należy podkreślić, iż zakres robót budowlanych wykonanych przez skarżącego po marcu 1995r. mieści się w pojęciu rozbudowy, o której mowa w art. 3 pkt 6 Pr.bud., a więc stanowi budowę obiektu budowlanego. Tego rodzaju roboty budowlane (art. 3 pkt 7 Pr.bud.) można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem nie ma tutaj zastosowania zastrzeżenie określone w art. 29 – 31 (art. 28 ust. 1 Pr.bud.). Tym samym prawidłowa jest konkluzja Sądu I instancji o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę przed przystąpieniem do wykonania przedmiotowej rozbudowy.

Z kolei w odniesieniu do zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 48 ust. 2 pkt 1 Pr.bud. należy wskazać, iż podnoszący ów zarzut pomija treści art. 48 ust. 3 i 4 Pr.bud. Skoro bowiem, to skarżący – poprzez własne zaniechanie przedłożenia w zakreślony terminie dokumentacji opisanej w postanowieniu organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2012r., w tym dokumentacji z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego – uniemożliwił legalizację samowolnie wykonanej rozbudowy, to tym samym uprawnione było nakazanie rozbiórki (art. 48 ust. 4 Pr.bud.). Podnoszenie w takiej sytuacji zarzutu niewywiązania się przez organy administracji z obowiązku zbadania zgodności samowolnej rozbudowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznać wypada co najmniej za nieporozumienie.

Powyższe prowadzi do wniosku, że skargę kasacyjną, jako nieusprawiedliwioną należało oddalić, na podstawie art. 184 P.p.s.a.