Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 28 lutego 2019 r., II SA/Rz 1333/18 oddalił skargę K. W. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB) z 24 września 2018 r. nr OA.7721.19.15.2018 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych.
W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że decyzją z 12 marca 2018 r. nr NB.5160.88.2017.JG Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa (dalej: PINB) na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej: k.p.a., umorzył w całości jako bezprzedmiotowe wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych prowadzonych przy rozbudowie drogi gminnej - ulicy [...] w sąsiedztwie działek nr ew. [...] i [...], obręb [...] w R. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, organ odwołał się do wyniku przeprowadzonych 15 grudnia 2017 r. oględzin i wskazał, że kontrolowane roboty budowlane zostały zrealizowane na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z 2 czerwca 2014 r. nr 7/2014 udzielającej Prezydentowi Miasta Rzeszowa zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej, tj. ulicy [...] wraz z budową publicznej drogi gminnej łączącej ulicę [...] z ulicą [A] w R. – etap I. Dokonując analizy projektu zagospodarowania terenu stanowiącego załącznik do ww. decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa, PINB zauważył, że w toku realizacji inwestycji wprowadzone zostały zmiany polegające na zwężeniu szerokości chodnika i wykonaniu dodatkowej kratki ściekowej w pobliżu ogrodzenia posesji przy ulicy [...] [1].
PINB zaznaczył, że zmiany te projektant zakwalifikował jako nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę w rozumieniu z art. 36a ust. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: p.b. Organ wskazał przy tym, że zmiany uznane za nieistotne obejmują zwężenie chodnika do szerokości 115 cm w km 0+311 ÷ 0+357, ułożenie ścieku szerokości 60 cm wraz z nieznacznym przesunięciem w stronę krawędzi jezdni, a także dodatkowej kratki ściekowej w km 0+355 i mieszczą się w granicach pasa drogowego. Odwołując się do dyspozycji art. 32a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm.), dalej: specustawa drogowa, PINB stwierdził, że skoro dokonane w opisywanej sprawie zmiany zostały zakwalifikowane przez projektanta jako nieistotne, to uznać należało, iż nie zachodzi żadna z przesłanek zawartych w art. 50 p.b, obligujących organ do prowadzenia dalszych czynności w ramach sprawowanego nadzoru.
PWINB po rozpatrzeniu odwołania K. W. decyzją z 24 września 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB odnośnie do braku podstaw do zakwalifikowania zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej jako odstępstw istotnych. PWINB wskazał, że potwierdzeniem wykonania zmian w granicach pasa drogowego jest inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza sporządzona przez uprawnionego geodetę, którego fragment dotyczący sąsiedztwa działki nr ew. [...] został dopuszczony przez PINB jako dowód w sprawie. Zdaniem organu, zmiany dokonane i naniesione przez projektanta do projektu zagospodarowania terenu jako nieistotne nie wymagały uzyskania lub zmiany opinii, uzgodnień i pozwoleń, które były wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z oświadczeniem kierownika budowy, potwierdzonym przez projektanta i inspektora nadzoru, dokonane powyższe nieistotne zmiany nie naruszają interesów osób trzecich, warunków techniczno-budowlanych i obowiązujących przepisów.
PWINB wskazał, że zarzuty zawarte w odwołaniu nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie. Ewentualne roszczenia z tytułu uszkodzenia mienia przy realizacji robót należy dochodzić na drodze cywilnoprawnej.
K. W. złożył skargę na decyzję PWINB z 24 września 2018 r., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji PINB. Wskazując na naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., art. 50 i art. 51 pb. oraz art. 21 i art. 32 Konstytucji, zarzucił organowi przeprowadzenie postępowania w sposób wybiórczy, z pominięciem istotnych dla sprawy okoliczności i dokumentów, brak ustosunkowania się do zarzutów, a przez to prowadzenie sprawy w sposób nie budzący zaufania do organu administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w przywołanym wyżej wyroku uznał, ze zaskarżona decyzja nie zawiera wad ani uchybień, które obligowałyby Sąd do jej uchylenia. Sąd I instancji zauważył, że kluczową kwestią, która rzutuje na legalność wydanej decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego jest to, czy organy nadzoru budowlanego zasadnie przyjęły, iż odstępstwa dokonane przez inwestora podczas realizacji inwestycji polegającej na rozbudowie ulicy [...] stanowią tzw. odstępstwa nieistotne w rozumieniu przepisów p.b. oraz specustawy drogowej, co z kolei przekładać się ma na brak przesłanek do powzięcia dalszych czynności w ramach sprawowanego nadzoru ze strony organów nadzoru budowlanego.
Odnosząc się do tego zagadnienia, Sąd wskazał, że organy nadzoru budowlanego obydwu instancji, w jego ocenie, zasadnie podzieliły kwalifikację dokonanych przez inwestora odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego jako odstępstw nieistotnych w rozumieniu art. 36a ust. 1 p.b. w zw. z art. 32a specustawy drogowej. Do zawiadomienia o zakończeniu rozbudowy ulicy [...] w R. złożonego w PINB 17 listopada 2017 r. i przyjętego bez sprzeciwu Gmina Miasto Rzeszów dołączyła oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami wraz z wykazem wprowadzonych zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego oraz kopią rysunków z naniesionymi zmianami. Oświadczenie to zostało podpisane przez projektanta oraz inspektora nadzoru inwestorskiego, a zatem zostało sporządzone zgodnie z wymaganiami stawianymi w art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z art. 57 ust. 2 p.b.
Z akt administracyjnych równocześnie wynika, że zmiany te zostały również naniesione na wchodzącym w skład projektu budowlanego projekcie zagospodarowania terenu. Skoro jak wynika ze znajdującej się w aktach administracyjnych dokumentacji: geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej sporządzonej przez geodetę, oświadczenia kierownika budowy, kopii rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego oraz oświadczenia projektanta – zmiany wprowadzone przez inwestora na odcinku drogi w sąsiedztwie działki nr ew. [...] w R. mieszczą się w granicach pasa drogowego, a ich dokonanie, jak wskazał PWINB, nie wymagało uzyskania określonych opinii, uzgodnień, pozwoleń lub innych dokumentów, rozstrzygające sprawę organy, jak podkreślił Sąd, prawidłowo uznały, że zmiany te stanowiły nieistotne odstępstwo, niewymagające uprzedniego uzyskania decyzji o zmianie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.
Wobec ustalenia, że roboty budowlane związane z rozbudową ulicy [...] zostały zakończone, a sposób ich wykonania nie budzi zastrzeżeń pod względem techniczno-budowlanym, zasadnie umorzono postępowanie jako w całości bezprzedmiotowe.
K. W. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości. Skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:
- 1) art. 32a specustawy drogowej w wyniku błędnego ustalenia, że nie doszło do istotnego odstąpienia, o którym mowa w art. 36a p.b., w sytuacji, gdy inwestycja zlokalizowana jest na obszarze górniczym i wymaga uzgodnienia z Okręgowym Urzędem Górniczym w Krośnie;
- 2) art. 32a specustawy drogowej przez błędne przyjęcie, że nie nastąpiło odstąpienie od projektu budowlanego, gdy zmiany dotyczą przekroczenia pasa drogowego, a to wejścia na grunt skarżącego przez ułożenie na nim koryt betonowych odwodnienia liniowego pasa drogowego;
- 3) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 32a i art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. c specustawy drogowej przez brak oceny, czy odstąpienie od projektu budowlanego wymagało uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazał również, że wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 24 maja 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne. Wydane zarządzenie miało na uwadze niepotwierdzenie przez strony w wyznaczonym terminie posiadania warunków technicznych umożliwiających przeprowadzenie rozprawy zdalnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach.
Akceptując stanowisko zamieszczone w decyzji PWINB z 24 września 2018 r., Sąd I instancji nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 32a i art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. c specustawy drogowej, albowiem w ustalonym stanie faktycznym sprawy brak jest powodów, by przyjąć, że inwestycja drogowa w części poddanej kontroli organu nadzoru budowlanego została zrealizowana z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta Rzeszowa z 2 czerwca 2014 r. nr 7/2014 projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Z tego względu decyzja umarzająca postępowanie prowadzone przez PWINB w trybie nadzoru nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego powinna być traktowana jako odpowiadająca prawu.
Należy przypomnieć, że na potrzeby wydawanego zezwolenia na realizację inwestycji drogowej ustawodawca w art. 32a specustawy drogowej wprowadził przepis szczególny względem normy art. 36a ust. 1-6 p.b., definiujący pojęcie "istotnego odstąpienia" od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Warunkiem traktowania odstąpienia jako nieistotnego jest wykonywanie przez inwestora robót budowlanych w zakresie objętym projektem zagospodarowania terenu w liniach rozgraniczających drogi, które nie wymagają uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Sprzeciwiając się przyjętej przez Sąd ocenie prawnej wskazującej, że odstępstwa dokonane przez inwestora podczas realizacji inwestycji polegającej na rozbudowie ulicy [...] stanowią tzw. odstępstwa nieistotne, skarżący odwołał się do faktu zlokalizowania inwestycji na obszarze górniczym, co w ocenie skarżącego nakazywało uznać, iż odstępstwa, których się dopuścił inwestor, wymagały uzgodnienia z Okręgowym Urzędem Górniczym w Krośnie.
Stanowiska tego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można tym niemniej podzielić, albowiem pomija ono rodzaj zmian projektowych, które wystąpiły przy rozbudowie drogi gminnej. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że zmiany te polegały na zwężeniu chodnika do szerokości 115 cm w km 0+311÷0+357, ułożeniu ścieku szerokości 60 cm wraz z nieznacznym przesunięciem w stronę krawędzi jezdni, a także dodatkowej kratki ściekowej w km 0+355. Nie jest okolicznością sporną w sprawie, że w związku z tym, iż obszar inwestycji drogowej jest położony w granicach terenu górniczego wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wymagał uzyskania opinii właściwego organu nadzoru górniczego w odniesieniu do tego terenu i taką opinię Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w Krośnie sporządził, stwierdzając brak wpływu czynników geologiczno-górniczych na możliwość bezpiecznej realizacji zaprojektowanej inwestycji (pismo z 10 grudnia 2013 r. znak KRO.5140.236.2013.GW).
Temu działaniu organu opiniującego skarżący kasacyjnie nadał jednakże niewłaściwe znaczenie w kontekście treści art. 32a specustawy drogowej. Wynikający z powyższego przepisu obowiązek uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów wymaganych przepisami szczególnymi pozostaje bowiem bezpośrednio zależny od charakteru zmian, jakim podlega projekt zagospodarowania działki lub terenu albo projekt architektoniczno-budowlany. Zmiana w realizacji inwestycji drogowej polegająca na zwężeniu szerokości chodnika i wykonaniu dodatkowej kratki ściekowej ze względu za swój przedmiot nie ma jakiegokolwiek związku z kwestiami, które podlegają rozważeniu przez organ nadzoru górniczego na potrzeby sporządzanej opinii, toteż akcentowana przez autora skargi kasacyjnej okoliczność rozbudowy drogi na terenie górniczym nie rzutowała w żaden sposób na prawidłowość dokonanej w sprawie przez PWINB oceny, a w konsekwencji nie mogła mieć również wpływu na wynik przeprowadzonej przez Sąd kontroli zaskarżonego aktu.
Zarzut, że zmiany wprowadzone przez inwestora skutkowały przekroczeniem pasa drogowego nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym obejmującym m.in. inwentaryzację geodezyjną powykonawczą, który podlegał analizie przez Sąd I instancji. Wymaga przypomnienia, że oddalając skargę na decyzję umarzającą postępowanie, Sąd I instancji jednoznacznie stwierdził, iż podziela twierdzenie organu co do tego, że sporne zmiany, które zostały naniesione na wchodzącym w skład projektu budowlanego projekcie zagospodarowania terenu, mieszczą się w granicach pasa drogowego, spełniając tym samym warunek, o którym mowa w art. 32a specustawy drogowej. Nie jest wystarczające do skutecznego podważenia tego wniosku powołanie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd ww. przepisu. Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego przyjętego przez sąd, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2021 r., II OSK 2145/18; wyrok NSA z 29 września 2020 r., II OSK 1440/20; wyrok NSA z 6 sierpnia 2020 r., I OSK 2645/19).
Kierując się powyższymi względami prowadzącymi do uznania zarzutów skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.