Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2676/20

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 13 lipca 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wa 316/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi N. P. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców postępowania administracyjnego w przedmiocie odwołania orzekł o:

1. 1. zobowiązaniu Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do rozpatrzenia odwołania N. P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] – w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy;
2. 2. stwierdził, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się bezczynności w postępowaniu opisanym w punkcie 1. (pierwszym);
3. 3. stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
4. 4. przyznał od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz N. P. sumę pieniężną w wysokości 2.000 zł (dwa tysiące złotych);
5. 5. oddalił skargę w pozostałym zakresie;
6. 6. zasądził od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz N. P. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 16 stycznia 2020 r. N. P., reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców postępowania administracyjnego w przedmiocie rozpoznania jej odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], o odmowie udzielenia jej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Zarzucając organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 K.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, skarżąca wniosła o:

1. 1. zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia mu akt;
2. 2. orzeczenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli zostanie on wydany przez organ po wniesieniu skargi;
3. 3. przyznanie jej od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w tym przepisie;
4. 4. wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.;
5. 5. zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, opłaty sądowej i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła m.in., że w dniu 26 sierpnia 2019 r. wniosła odwołanie od decyzji Wojewody w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Następnie 15 stycznia 2020 r. wniosła ponaglenie, lecz do dnia wniesienia skargi organ nie rozpoznał odwołania, ani nie zawiadomił o wszczęciu postępowania i planowanym terminie rozpoznania odwołania. W ocenie skarżącej, w sprawie zaistniała więc bezczynność, gdyż w ustawowym terminie organ nie zakończył postępowania, a także przewlekłość, gdyż podejmowane przez organ czynności procesowe miały charakter pozorny i nieistotny dla załatwienia sprawy. Biorąc zaś pod uwagę, że przyczyny przewlekłości i bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu, a termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony i uwzględniając uchybienia organu, zdaniem skarżącej, należy przyjąć, że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej skarżąca wskazała m.in., że sytuacja, w której strona czeka tak długo na rozstrzygnięcie, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawnego, a organ nie może w nieskończoność powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne. Z kolei wymierzona kara powinna uzmysłowić organowi powinność odpowiedniego organizowania czasu pracy i ustalania priorytetów działania w taki sposób, aby strony nie czekały kilkanaście miesięcy, nie będąc zawiadomione o przyczynach zwłoki w terminowym rozpatrzeniu sprawy.

W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o umorzenie postępowania sądowego w zakresie zobowiązania go do rozpatrzenia odwołania, o stwierdzenie, że prowadzenie w niniejszej sprawie postępowania odwoławczego nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o oddalenie wniosków o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej i o wymierzenie organowi grzywny, a także o oddalenie wniosku o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania w zakresie zastępstwa procesowego przez radcę prawnego.

W uzasadnieniu organ podniósł m.in., że z uwagi na wydanie w dniu postanowienia nr [...] i zakończenie postępowania odwoławczego w sprawie, postępowanie sądowe w zakresie ewentualnego zobowiązania go do rozpatrzenia środka zaskarżenia stało się bezprzedmiotowe. Ponadto do dnia wydania rozstrzygnięcia w II instancji postępowanie odwoławcze trwało około czterech miesięcy, a niezwłoczne wydanie orzeczenia kończącego postępowanie było niemożliwe z uwagi na ilość i znaczny przyrost prowadzonych przez niego postępowań odwoławczych. Ponadto Urząd do Spraw Cudzoziemców podjął działania zmierzające do poprawy sytuacji i przyspieszenia rozpatrywania spraw.

W świetle tego, postępowanie odwoławcze toczyło się zbyt długo, ale uchybienie to nie nosiło cech rażącego naruszenia prawa. W ocenie organu, uzasadnienie wniosku skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej i o wymierzenie grzywny nie nawiązuje do jakichkolwiek konkretnych okoliczności faktycznych, mających uzasadnić żądanie orzeczenia wobec organu określonych sankcji w maksymalnej wysokości. W odniesieniu do żądania zwrotu kosztów postępowania wskazano zaś, że w 2019 r. radca prawny reprezentujący skarżącą wniósł do Sądu ponad sto osiemdziesiąt skarg na bezczynność organu, które są powtarzalne i sporządzone na szablonie, co stanowi o zasadności zastosowania w sprawie art. 206 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez oddalenie wniosku o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w całości, albowiem nakład pracy radcy prawnego jest niewielki wobec treści skargi i jej seryjności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę ustalił następujący stan faktyczny

Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], Wojewoda [...] odmówił N. P. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

W dniu 26 sierpnia 2019 r. cudzoziemka, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła odwołanie od powyższej decyzji za pośrednictwem Wojewody [...].

Akta z odwołaniem wpłynęły do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w dniu 3 września 2019 r. W piśmie przewodnim poinformowano przy tym, że potwierdzenie odbioru ww. decyzji przez stronę zostanie przesłane niezwłocznie po jego otrzymaniu.

Zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji Wojewody [...] wpłynęło do organu odwoławczego 10 września 2019 r.

Pismami datowanymi na 20 września i 27 grudnia 2019 r. strona wniosła o przeprowadzenie dowodu z załączonych przez nią dokumentów.

Pismem, które wpłynęło do organu 15 stycznia 2020 r. wnioskodawczyni, wniosła ponaglenie w związku z niezałatwieniem przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców sprawy z jej odwołania od decyzji Wojewody [...].

W dniu 16 stycznia 2020 r. N. P., nadal reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność i niezałatwienie sprawy w terminie przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w sprawie z jej odwołania od decyzji Wojewody [...], orzekającej o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez pełnomocnika cudzoziemki od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r., z uwagi na fakt, że w postępowaniu przed organem I instancji wniósł on o doręczanie pism za pomocą środków elektronicznych, zaś wbrew temu decyzja o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy została mu doręczona za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu 21 sierpnia 2019 r.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zasadniczej i przeważającej części skarga okazała się słuszna. Na gruncie art. 149 P.p.s.a., z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym ustawowo terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie. Natomiast pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. art. 37 § 1 K.p.a.; por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2018 r., II OSK 349/18 oraz z dnia 1 lutego 2019 r., II OSK 2931/18 – CBOSA; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 6 wyd., Warszawa 2019, str. 91).

Sąd stwierdził, że w skardze zarzucono zarówno bezczynność, jak i przewlekłość postępowania, co nie ma jednak wpływu na zasadność tej skargi, bowiem w obu przypadkach (tj. bezczynności oraz przewlekłości) istota sporu pozostaje ta sama: chodzi o sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub niezałatwienia sprawy w terminie. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być tylko jedna decyzja lub inny akt, którego legalność badana jest przez sąd administracyjny (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2017 r., II OSK 255/16 oraz z dnia 1 kwietnia 2015 r., I OSK 2567/14 – CBOSA). W szczególności w judykaturze ugruntowane jest już stanowisko, że zarzucenie w jednym piśmie bezczynności organu i przewlekłości prowadzonego przez niego postępowania nie stanowi skumulowania dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność postępowania w zakończeniu tej samej sprawy administracyjnej.

W takiej sytuacji objęcie jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub podjęcia czynności. Należy przy tym podkreślić, że w obu przypadkach (tj. bezczynności i przewlekłości) sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, a ich zastosowanie jest obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (art. 134 § 1 P.p.s.a., wyrażającego na gruncie procedury sądowoadministracyjnej zasadę procesową da mihi factum dabo tibi ius; por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2018 r., I OSK 16/17 i z dnia 18 września 2019 r., II OSK 1290/19 – CBOSA). Inaczej rzecz ujmując, decyzja, która z form nieterminowego załatwienia sprawy miała miejsce w danej sprawie, należy do sądu rozpoznającego skargę (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2016 r., II GSK 1029/15, CBOSA oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2016 r., IV SAB/Wa 457/15, z aprobująca glosą J. Chmielewskiego, OSP 2017/7-8/69).

Sąd podkreślił, że na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.), zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Według art. 36 § 1 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.).

Dla stwierdzenia bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia przez ten organ postępowania nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność lub przewlekłość została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 590/13). Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, będą miały znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność lub przewlekłość miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., czy też nie.

Zdaniem Sądu, po analizie akt administracyjnych przede wszystkim należało stwierdzić, że od chwili wpływu odwołania do organu II instancji (3 września 2019 r.), a nawet od wpływu do niego zwrotnego potwierdzenia odbioru zaskarżonej decyzji przez stronę (10 września 2019 r.) do dnia wniesienia skargi (16 stycznia 2020 r.) organ nie podejmował żadnych czynności zmierzających do jego rozpoznania. W szczególności nie informował strony postępowania o przyczynach nierozpoznania odwołania, ani nie wskazywał terminu jego rozpatrzenia. Nie zareagował nawet po złożeniu przez stronę ponaglenia w dniu 15 stycznia 2020 r. Do chwili wniesienia skargi organ pozostawał zatem w bezczynności przez cztery i pół miesiąca.

Dopiero dwa tygodnie po wniesieniu skargi organ wydał postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania uznając, że zostało ono wniesione zanim zaskarżona decyzja weszła do obrotu prawnego, bowiem w postępowaniu przed organem I instancji pełnomocnik cudzoziemki wniósł o doręczanie pism za pomocą środków elektronicznych, zaś wbrew temu decyzja decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r. została mu doręczona za pośrednictwem Poczty Polskiej. Ta ostatnia okoliczność nie ulegała zresztą żadnej wątpliwości, a sama strona nie kwestionowała nie tylko doręczenia jej decyzji w dniu 21 sierpnia 2019 r., ale nawet sposobu jej doręczenia.

W związku z tym nie można przyjąć, że postanowienie z [...] stycznia 2020 r. zostało wydane prawidłowo. Nie dość, że zostało ono podjęte dopiero po pięciu miesiącach od wpływu odwołania do organu II instancji, to nie było podstaw do takiego rozstrzygnięcia, gdyż wbrew twierdzeniom organu jest ono wyrazem nadmiernego formalizmu zwłaszcza, że taki sposób procedowania prowadzi do jeszcze większego i na dodatek zbędnego przedłużenia postępowania. Do chwili wyrokowania upłynęło już bowiem około dziesięć i pół miesiąca, o czym poniżej.

W ocenie Sądu, w sprawie doszło zatem do bezczynności, bowiem po otrzymaniu odwołania organ nie dokonał jakichkolwiek czynności.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności, gdyż w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. nie rozpoznał odwołania skarżącej datowanego na 24 sierpnia 2019 r. Organ odwoławczy powinien był zakończyć sprawę w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania, albo wyznaczyć nowy termin załatwienia sprawy w oparciu o art. 36 § 1 K.p.a., jednak nie dopełnił również tego obowiązku informacyjnego. Nie poskutkowało nawet ponaglenie, ani wniesienie skargi.

Sąd uznał za niewątpliwe, że postępowanie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 K.p.a.. Takie procedowanie podważa także wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. W związku z powyższym, zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu odwołania skarżącej należało uznać za uzasadniony.

Sąd wskazał, że z akt postępowania administracyjnego nie wynika, aby sprawa miała skomplikowany charakter, co tym bardziej czyni zasadnym pogląd, że nie znajduje żadnego uzasadnienia długość trwania postępowania i sposób, a właściwie brak procedowania w nim. W szczególności, zdaniem Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie stale powtarzany argument organu o ciągle utrzymującym się wzroście ilości i znacznym przyroście prowadzonych postępowań. Podnoszone jest to od kilku już lat, jednak organ nie wdrożył w związku z tym skutecznych działań naprawczych, które zmieniłyby ten stan. Nie nastąpiły także zmiany ustawowe, które wydłużyłyby terminy załatwiania tego typu spraw.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia i rozważania, w ocenie Sądu, stwierdzić należało, że odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] – nie zostało załatwione po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie, co czyni koniecznym orzeczenie o zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu.

W związku z powyższym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w punktach 1. i 2. sentencji. Sąd uznał przy tym, że w okolicznościach niniejszej sprawy wystarczający i odpowiedni jest postulowany w skardze termin rozpatrzenia odwołania.

Przystępując do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący Sąd zauważył, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, za rażące naruszenie prawa uznaje się stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14 i w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13).

Sąd stwierdził, ze zasadniczo kontroli podlegał okres od 3 września 2019 r., tj. od dnia wpływu odwołania do organu II instancji – do dnia wniesienia skargi, czyli do 16 stycznia 2020 r., przy czym tylko do dnia przekazania organowi odwoławczemu potwierdzenia odbioru decyzji organu I instancji (czyli do 10 września 2019 r.) zwłoka w załatwieniu sprawy wynikała z przyczyn niezależnych od organu odwoławczego. Ponadto, z uwagi na niezałatwienie sprawy ocenie podlegał także okres do dnia wyrokowania, z wyłączeniem okresu od 14 marca do 16 maja 2020 r. z uwagi na brzmienie obowiązującego wówczas art. 15zzs ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). Przepis ten został uchylony przez art. 46 pkt 20) ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) z dniem 16 maja 2020 r.

Powyższe zestawienie dat, zdaniem Sądu, jasno wskazuje, iż organ nie dotrzymał terminu ustawowego, czego sam nie kwestionował, zaś biorąc pod uwagę długość okresu zupełnej bezczynności, w tym znaczne i niezaprzeczalne przekroczenie ustawowego terminu załatwienia sprawy oraz charakter innych popełnionych przez organ uchybień, a przede wszystkim niezastosowanie się do obowiązku z art. 36 § 1 K.p.a. i bezzasadne wydanie postanowienia z [...] stycznia 2020 r. – nie ulega wątpliwości, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, z uwagi na wniosek skarżącej, były też podstawy do zastosowania regulacji z art. 149 § 2 P.p.s.a. w odniesieniu do żądania przyznania sumy pieniężnej. Wprawdzie zasadniczy cel, jakim było wydanie decyzji ostatecznej nie został dotychczas zrealizowany, jednak Sąd uznał bezprzedmiotowość wymierzania organowi grzywny. Ponadto, wobec alternatywy wyrażonej art. 149 § 2 P.p.s.a., tj. wymierzenie organowi grzywny lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej – Sąd uznał za zasadne zastosowanie drugiego z tych środków, który w przeciwieństwie do grzywny choć w części będzie stanowił dla skarżącej rekompensatę długości trwania postępowania i uchybień popełnionych przez organ. Uzasadnione to było zwłaszcza tym, że głównym celem uzyskania przez cudzoziemkę przedmiotowego zezwolenia było wykonywanie pracy, stąd też przedłużające się postępowanie zrodziło po jej stronie wymierne straty. W tym kontekście wymierzenie organowi grzywny musiało zejść na dalszy plan, co przy wskazanej konstrukcji powołanego przepisu oznacza odstąpienie od takiego rozstrzygnięcia.

Sąd wskazał, że art. 154 § 6 P.p.s.a. stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Z Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2020 r. (M. P. z 2020 r. poz. 174) wynika, że przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2019 r. wyniosło 4.918,17 zł. Wobec tego, dziesięciokrotność tego wynagrodzenia to 49.181,70 zł, zaś połowa tej kwoty to 24.590,85 zł.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia oraz z jednej strony żądanie skarżącej przyznania jej sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości (24.590,85 zł), z drugiej zaś jej realne możliwości zarobkowe (wyrażone przede wszystkim dochodami, jakie rzeczywiście miała osiągać pracując w przedsiębiorstwie "J." P. J., tj. 2.250 zł brutto miesięcznie – na podstawie załącznika nr 1 do wniosku, znajdującego się w aktach administracyjnych – t. 2/2) Sąd uznał, że właściwą kwotą będzie suma w wysokości 2.000 zł. Jest ona zbliżona do jednomiesięcznego wynagrodzenia, jakie uzyskiwać miała skarżąca. Jej wysokość jest uzasadniona stosunkowo dużym, bo aktualnie ponad ośmiokrotnym (przy uwzględnieniu opisanego wyżej dwumiesięcznego wyłączenia) przekroczeniem terminu załatwienia sprawy i wskazanymi wyżej innymi uchybieniami w postępowaniu.

W związku z tym orzeczono jak w punkcie 4. wyroku, a w konsekwencji żądanie ponad przyznaną kwotę i co do nałożenia na organ grzywny podlegało oddaleniu, o czym Sąd orzekł w punkcie 5. sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.

O kosztach postępowania w punkcie 6. wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 P.p.s.a., przy czym Sąd nie znalazł w realiach sprawy podstaw do zastosowania wyrażonej w art. 206 P.p.s.a. zasady miarkowania tych kosztów, zwłaszcza przez oddalenie wniosku o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania w zakresie zastępstwa procesowego przez radcę prawnego.

W ocenie Sądu, przyczyną nieuwzględnienia kosztów wynagrodzenia pełnomocnika procesowego nie może być powołanie się przez organ na posiłkowanie się przy sporządzaniu skargi "jednym, opracowanym szablonem". W przypadku bowiem spraw zbliżonych do siebie charakterem – stanem faktycznym i prawnym (co niewątpliwie odnosi się do skarg na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania) jest to rzeczą zupełnie naturalną. W podobny sposób postępuje zresztą sam organ sporządzając swoje pisma, również w niniejszej sprawie, co Sąd zauważył rozpoznając wiele skarg w analogicznych postępowaniach. Wyrazem tego w okolicznościach niniejszej sprawy jest zawarcie w odpowiedzi na skargę wywodów dotyczących art. 210 i art. 223 ustawy o cudzoziemcach, które nie miały tu zastosowania. Podobnie chybiony jest argument o wniesieniu przez tego samego pełnomocnika w danym roku ponad stu osiemdziesięciu skarg na bezczynność, na tym bowiem właśnie polega jego praca. Istotne jest to, że skarga w tej konkretnej sprawie okazała się co do zasady skuteczna, podobnie zresztą jak wiele skarg w innych sprawach sygnowanych przez tego radcę prawnego.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców podnosząc zarzuty naruszenia:

1. 1. art. 134 § 1 P.p.s.a. polegające na dokonaniu z urzędu oceny zgodności z prawem postanowienia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] stycznia 2020 r. znak: [...] stwierdzającego niedopuszczalność odwołania wniesionego przez pełnomocnika skarżącej od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r. znak: [...], które nie zostało zaskarżone, i uwzględnienie ww. oceny zgodności z prawem postanowienia z dnia [...] stycznia 2020 r. przy dokonywaniu oceny stopnia naruszenia przepisów (rażące naruszenie prawa) oraz zasadności wniosku o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej podczas gdy zgodnie z poglądem wyrażanym w judykaturze w sprawie ze skargi na bezczynność organu sąd ogranicza się do kontroli, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany, poza zakresem kontroli sądu pozostaje prawna poprawność działań organu załatwiających zgłoszone żądanie a w konsekwencji powyższego uchybienia naruszenie:
2. a. art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 12 § 1 i art. 35 § 3 i art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096) polegające na błędnym stwierdzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r. znak: [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, do czego doszło na skutek niewzięcia pod uwagę i nieuwzględnienia faktu zakończenia postępowania odwoławczego wydaniem postanowienia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców znak: [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. stwierdzającego niedopuszczalność odwołania,
3. b. art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6, art. 351 i art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na błędnym przyjęciu, że stwierdzona przez Sąd I instancji bezczynność miała charakter kwalifikowany, co uzasadnia przyznanie od organu sumy pieniężnej, a co stoi w sprzeczności ze stanem faktycznym ujawnionym w aktach sprawy.
4. 2. art. 149 § 1a P.p.s.a, w zw. z art. 8, art. 12 i art. 35 § 3 K.p.a. polegające na błędnym stwierdzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r. znak: [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, do czego doszło na skutek niewzięcia pod uwagę i nieuwzględnienia faktu zakończenia postępowania odwoławczego wydaniem postanowienia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] stycznia 2020 r. znak: [...] stwierdzającego niedopuszczalność odwołania;
5. 3. art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6, art. 151 i art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na błędnym przyjęciu, że stwierdzona przez Sąd I instancji bezczynność miała charakter kwalifikowany, co uzasadnia przyznanie od organu sumy pieniężnej, a co stoi w sprzeczności ze stanem faktycznym ujawnionym w aktach sprawy.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że "Organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminowi wniesienia odwołania w formie postanowienia, na które nie służy zażalenie. Postanowienie o niedopuszczalności odwołania i postanowienie o uchybieniu terminowi wniesienia odwołania wywołują skutek prawny w postaci "ustania postępowania odwoławczego wszczętego w dniu wpłynięcia odwołania do organu drugiej instancji " (Postępowanie administracyjne, 1983, s. 216). [Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opublikowano: LEX/el 2020].

Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1147/19 stwierdził, że (...) nie ulega wątpliwości, że w dacie wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji w aktach sprawy znajdowało się postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia (...) września 2018 r., nr (...) stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez stronę postępowania administracyjnego z dnia 30 marca 2018 r. Postanowienie to zostało doręczone Sądowi pierwszej instancji pismem organu z dnia 18 września 2018 r. W takiej sytuacji uznać należy, że orzeczenie WSA w Warszawie w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia odwołania skarżącego z dnia 30 września 2018 r.- w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, było bezprzedmiotowe. Wniosek ten został już bowiem rozpatrzony przed wydaniem zaskarżonego wyroku."

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, zdaniem skarżącego kasacyjnie, należy wskazać, iż w czasie wyrokowania przez WSA w Warszawie w aktach sprawy znajdowało się postanowienie organu stwierdzające niedopuszczalność odwołania, a zatem orzeczenie w zakresie zobowiązania organu od rozpatrzenia odwołania było bezprzedmiotowe.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pominął skutki postanowienia wydanego w trybie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, które jest jedną z form zakończenia postępowania administracyjnego, co skutkowało błędnym uznaniem, że organ odwoławczy pozostawał w bezczynności przez okres przekraczający 10 miesięcy (od dnia wpływu odwołania od decyzji organu I instancji, do dnia wydania wyrokowania), i w konsekwencji że bezczynność ta miała charakter rażący, podczas gdy z analizy materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że od dnia wpływu odwołania od decyzji Wojewody [...] do organu odwoławczego, do dnia wydania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców rozstrzygnięcia w sprawie upłynęło około 5 miesięcy, a tym samym organ odwoławczy nie pozostawał w bezczynności o charakterze kwalifikowanym, tj. z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji dokonał powyższych ustaleń z naruszeniem art. 134 § 1 P.p.s.a, rozszerzając ocenę, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany, o ocenę merytoryczną postanowienia kończącego postępowanie.

Trafnie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 4 września 2019 r. sygn. akt II SAB/Ke 20/19 oraz w wyroku z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SAB/Ke 26/20, że: "W sprawie ze skargi na bezczynność organu sąd ogranicza się do kontroli, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany. Poza zakresem kontroli sądu pozostaje prawna poprawność działań organu załatwiających zgłoszone żądanie. Oznacza to, że sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność działania, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie istnieje obowiązek organu podjęcia działania i czy zostało wydane orzeczenie administracyjne albo została dokonana stosowna czynność załatwiająca podanie strony.

Sąd orzeka jedynie o obowiązku wydania rozstrzygnięcia w sprawie, nie rozstrzyga natomiast kwestii merytorycznych i nie określa w jaki sposób powinna być rozpatrzona sprawa w postępowaniu administracyjnym. Tym samym sąd administracyjny uwzględniając skargę na bezczynność organu nie może nakazać organowi wydania decyzji, postanowienia, innego aktu lub podjęcia czynności o określonej treści, (por. wyroki NSA: z dnia 5 marca 2015 r., sygn. I OSK 1628/14; z dnia 28 lipca 2011 r., sygn. IOSK 211/11).

Celem postępowania sądowego ze skargi na bezczynność jest stwierdzenie czy organ dopuścił się bezczynności, a nie merytoryczna ocena aktu kończącego postępowanie administracyjne. W przedmiotowej sprawie Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców w dniu [...] stycznia 2020 r. wydał postanowienie znak: [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania i tym samym zakończył postępowanie administracyjne. Podkreślenia wymaga, że ww. postanowienie jest ostateczne w administracyjnym toku instancji. Postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] stycznia 2020 r. znak: [...] zostało prawidłowo doręczone pełnomocnikowi strony za pośrednictwem platformy epuap w dniu [...] stycznia 2020 r. i nie zostało zaskarżone.

Po prawidłowym doręczeniu pełnomocnikowi Strony decyzji z dnia [...].07.2019 r. nr [...], zostało wniesione ponowne odwołanie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, które wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 7 kwietnia 2020 r. Postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek ponownego odwołania pełnomocnika skarżącej jest w toku.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 149 § 1a w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 12 i art. 35 § 3 K.p.a. skarżący kasacyjnie stwierdza, że z aktualnego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że w przypadku błędnego przypisania przez sąd I instancji organowi administracji bezczynności, czy przewlekłości oraz błędnego stwierdzenia rażącego naruszenia prawa możliwe jest skuteczne zaskarżenie takiego orzeczenia w oparciu o podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., przyjmując, że art. 149 § 1 oraz § 1a P.p.s.a. stanowią przepisy o charakterze procesowym (por. wyroki NSA z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 514/19, z dnia 18 stycznia 2019 r, sygn. akt II OSK 1911/18). W wyroku z dnia 29 marca 2019r" sygn. akt II OSK 3257/18 NSA stwierdził nawet, że wadliwe jest zakwalifikowanie art. 149 § 1a czy art. 149 § 2 P.p.s.a. jako norm prawa materialnego.

Skarżący kasacyjnie stwierdza, że znane jest mu także zapatrywanie, że art. 149 § 1 i 1a P.p.s.a. należą do tak zwanych przepisów wynikowych, określających zakres uprawnień orzeczniczych sądu I instancji i jako takie nie powinny stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi sąd ten popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Stawiając zarzut ich naruszenia należy powiązać powyższe przepisy z odpowiednimi przepisami postępowania lub przepisami prawa materialnego, które w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez organ administracji publicznej, którego działanie zaskarżono względnie których naruszenie sąd I instancji błędnie przypisał organowi, (za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt I GSK 2960/18, czy z dnia 2 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2399/17).

Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a P.p.s.a. powiązany został z zarzutem naruszenia także art. 141 § 4 P.p.s.a. ale również z odwołaniem się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, których naruszenie Sąd I instancji błędnie przypisał organowi odwoławczemu.

Skarżący kasacyjnie organ wskazuje, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego formułowany był także pogląd, iż norma prawna zawarta w art. 149 § 1 P.p.s.a., podobnie jak norma prawna zawarta w art. 149 § la P.p.s.a., mimo że zawarte w ustawie procesowej, są normami materialnoprawnymi (vide wyroki NSA z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2233/13, z dnia 17 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2483/14, z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 497/18, czy z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2136/17).

Z powyższych względów, mając na uwadze brak jednolitego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej kwestii, kierując się względami ostrożności procesowej niezależnie od zarzutów stawianych w pkt I skargi kasacyjnej zaskarżonemu orzeczeniu należało także zarzucić naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 149 § 1 pkt 1a P.p.s.a. jako przepisów prawa materialnego w powiązaniu z przepisami postępowania administracyjnego, które Sąd I instancji wadliwie zastosował zarzucając ich naruszenie organowi odwoławczemu. W tym stanie rzeczy, postawienie zaskarżonemu orzeczeniu zarzutów o charakterze materialnoprawnym było zdaniem organu odwoławczego usprawiedliwione.

Przypisując organowi odwoławczemu bezczynność w postaci kwalifikowanej, czyli z rażącym naruszeniem prawa Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy znacznie i zaprzeczalnie przekroczył ustawowy termin załatwienia sprawy, nie zastosował się do obowiązku z art. 36 § 1 K.p.a. i bezzasadnie wydał postanowienie z dnia [...] stycznia 2020 r. Przypisanie organowi odwoławczemu bezczynności w postaci kwalifikowanej było następstwem naruszenia przez Sąd obowiązku wynikającego z art. 134 § 1 P.p.s.a. i dokonaniem oceny postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania.

Podobnie, Sąd I instancji wskazał, że konsekwencją uznania kwalifikowanej postaci bezczynności organu odwoławczego, niezakończenia postępowania odwoławczego oraz bezzasadnego wydania postanowienia z dnia [...] stycznia 2020 r., jest przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej.

Podsumowując, skarżący kasacyjnie zauważa, że gdyby Sąd I uwzględnił fakt wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, nie dokonując jego oceny merytorycznej, to doszedłby do wniosku, że postępowanie odwoławcze trwało około 5 miesięcy i zostało zakończone przed dniem wyrokowania, a tym samym Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie pozostawał w bezczynności o charakterze kwalifikowanym i brak było podstaw do zobowiązania organu do rozpatrzenia odwołania skarżącej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy, oraz do przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców ma usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Wprawdzie zarzut naruszenia tego przepisu nie został podniesiony w samych zarzutach skargi kasacyjnej, ale w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wymieniony został art. 149 § 1 P.p.s.a. Z kolei podnoszony przez skarżącego kasacyjnie argument, że brak było podstaw do zobowiązywania organu administracji do rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji wskazuje na to, iż intencją skarżącego kasacyjnie było podniesienie zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Podzielić należy wyrażony przez skarżącego kasacyjnie pogląd, że brak było podstaw do zobowiązywania organu odwoławczego do rozpatrzenia odwołania N. P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] – w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy. Z akt sprawy wynika, że organ odwoławczy w dniu [...] stycznia 2020 r. wydał postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez N. P. Jest to przewidziany przepisami K.p.a. sposób zakończenia postępowania odwoławczego. Niezależnie od tego, że Sąd I instancji ocenił to postanowienie jako nieprawidłowe, to postanowienia tego nie można było zignorować i orzekać tak jakby postanowienie to nie istniało w obrocie prawnym. Dopóki postanowienie to nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego wywołuje ono skutki prawne. Realizacja wynikającego z wyroku Sądu I instancji nakazu rozpoznania odwołania prowadziłaby do tego, że w obrocie prawnym funkcjonowałyby dwa rozstrzygnięcia kończące postępowanie odwoławcze, to jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania oraz decyzja wydana w wyniku rozpoznania odwołania.

Taka sytuacja jest zaś niedopuszczalna. Postępowanie odwoławcze nie może być zakończone dwoma różnymi rozstrzygnięciami. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania miał obowiązek uwzględnienia faktu wydania przez organ odwoławczy postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Aczkolwiek pogląd organu odwoławczego, że nie doszło do skutecznego doręczenia decyzji pełnomocnikowi skarżącej słusznie uznany został przez Sąd I instancji za niezasadny, to jednak z chwilą wydania tego postanowienia postępowanie odwoławcze zostało zakończone a tym samym ustał stan bezczynności i przewlekłości. Brak było więc podstaw do przyjęcia przez Sąd I instancji, że stan bezczynności i przewlekłości trwał do chwili wydania wyroku.

Za zasadny uznać należy również podniesiony przez skarżącego kasacyjnie zarzut naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a.

Zgodnie z treścią art. 210 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r. poz. 35 t.j.) postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały powinno zakończyć się nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia jego wszczęcia, a postępowanie odwoławcze – w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania.

W niniejszej sprawie odwołanie wraz z aktami sprawy zostało przekazane organowi odwoławczemu w dniu 3 września 2019 r. ale zwrotne poświadczenie odbioru decyzji przesłane zostało dopiero 10 września 2019 r. Od tej chwili rozpoczął bieg dwumiesięczny termin do rozpoznania odwołania i mijał 10 listopada 2019 r. Postępowanie odwoławcze zakończone zostało wydaniem postanowienia z dnia [...] stycznia 2020 r. stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, co jak zostało już wcześniej wskazane jest przewidzianą prawem formą zakończenia postępowania odwoławczego. Stan bezczynności (przewlekłości) ustał z chwilą wydania tego postanowienia, nie zaś jak to przyjął Sąd I instancji trwał aż do wydania wyroku. Termin zakończenia postępowania odwoławczego został więc przekroczony o dwa i pół miesiąca. Tego rodzaju opóźnienia nie można uznać za bezczynność (przewlekłość) z rażącym naruszeniem prawa.

Za częściowo zasadny uznać natomiast należało również zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 149 § 1a P.p.s.a, w zw. z art. 8 K.p.a., art. 12 K.p.a. i art. 35 § 3 K.p.a.

Art. 149 § 2 P.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

Z przepisu tego wynika, że sąd administracyjny może orzec z urzędu albo na wniosek strony o zasądzeniu sumy pieniężnej. Jest to uprawnienie sądu, z którego sąd może skorzystać lub nie. Skoro przepis daje sądowi możliwość wydania takiego rozstrzygnięcia, to skorzystanie przez sąd z tej kompetencji nie może być uznane za naruszenie art. 149 § 2 P.p.s.a.

Możliwość orzeczenia grzywny lub zasądzenia sumy pieniężnej nie jest uzależniona od stwierdzenia, że bezczynność lub przewlekłość organu administracji miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z ww. przepisu wynika, że rozstrzygnięcia w nim przewidziane są rozstrzygnięciami dodatkowymi w stosunku do rozstrzygnięć przewidzianych w art. 149 § 1 P.p.s.a. Mogą one być wydawane, także wówczas, gdy sąd administracyjny stwierdzi, że organ administracji dopuścił się bezczynności (przewlekłości) bez rażącego naruszenia prawa.

Zasądzając od organu odwoławczego sumę pieniężną Sąd I instancji stwierdził, że kwota 2000 zł "jest uzasadniona stosunkowo dużym, bo aktualnie ponad ośmiokrotnym (przy uwzględnieniu opisanego wyżej dwumiesięcznego wyłączenia) przekroczeniem terminu załatwienia sprawy i wskazanymi wyżej innymi uchybieniami w postępowaniu." Jak to już zostało wskazane przekroczenie terminu do zakończenia postępowania odwoławczego wynosiło dwa i pół miesiąca, a co za tym idzie nie było to przekroczenie ośmiokrotne jak to przyjął Sąd I instancji.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzeczoną przez Sąd I instancji sumę pieniężną należało obniżyć do kwoty 600 (sześciuset złotych) zaś w pozostałym zakresie skargę oddalić.

Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Odnośnie do kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istnieją przesłanki do odstąpienia od ich zasądzenia w całości.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a, art. 151 P.p.s.a, art. 200 P.p.s.a., art. 188 P.p.s.a. i art. 207 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.