Uzasadnienie
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. P. i W. P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:
W dniu [...] września 2006 r. H. i W. P. zgłosili w Starostwie Żyrardowskim zamiar wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, polegających na remoncie domu mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...] w Żyrardowie przy ul. [...]. Planowany remont obejmował stopniową wymianę odcinków ścian budynku, wykonanych z bali drewnianych o grubości ścian wraz z ociepleniem 18,5 cm, na ściany murowane z pustaków ceramicznych max o szerokości 18,5 cm i ocieplenie ich styropianem oraz wymianę okien.
Decyzją z dnia [...] października 2006 r. Starosta Żyrardowski wniósł sprzeciw wobec zgłoszonej inwestycji. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Wojewoda Mazowiecki po rozpatrzeniu odwołania H. i W. P., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Żyrardowskiego z dnia [...] października 2006 r. Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2007 r., VII SA/Wa 842/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żyrardowie nałożył na W. P. i H. P. obowiązek dostarczenia dokumentów określonych w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w terminie 60 dni od dnia doręczenia tego postanowienia i wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z w/w budynkiem mieszkalnym, następnie decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nakazał W. i H. P. rozbiórkę werandy o wymiarach 4,29 m x 3,19 m (drewnianej o dachu dwuspadowym krytym papą posadowionej na fundamencie betonowym), ścian wykonanych z pustaka ceramicznego wykonanych na fundamencie betonowym (wokół istniejącego drewnianego budynku mieszkalnego), usytuowanych, na działkach nr ew. [...] oraz [...] położonych w Żyrardowie, przy ul. [...].
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], na skutek odwołania złożonego przez H. i W. P., uchylił ww. decyzję oraz postanowienie z dnia [...] października 2008 r., dotyczące nakazania inwestorom wstrzymania dalszych robót budowlanych) i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
Wyrokiem z dnia 9 września 2009 r., VII SA/Wa 827/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r., wskazując, iż jeżeli organ ten miał wątpliwości co do kwalifikacji wykonanych robót budowlanych winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w tej kwestii.
Kolejną decyzją, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] lutego 2010 r., nr [...], po ponownym rozpatrzeniu odwołania W. i H. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żyrardowie z dnia [...] lutego 2009 r., utrzymał w mocy ww. decyzję.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 17 maja 2010 r., VII SA/Wa 544/10, skargę oddalił uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 grudnia 2011 r., II OSK 1835/10, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wskazał, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Ponadto, w zaskarżonym wyroku bezsporny fakt uchylenia decyzji o wniesieniu sprzeciwu do dokonanego zgłoszenia w dniu [...] września 2006 r. został niewłaściwie oceniony w kontekście art. 48 ustawy Prawo budowlane. Sąd I instancji uznał bowiem, iż w tej sprawie sprzeciw nie został wniesiony skutecznie w terminie, co nie pozwalało na zastosowanie w tej sprawie trybu z art. 48 ustawy Prawo budowlane.
Tym samym nie było więc podstawy do zobowiązania inwestora na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane do dokonania określonych czynności, a w konsekwencji wobec ich niewykonania do wydania decyzji w trybie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Skoro zaistniała sytuacja nie pozwalała na przyjęcie stanowiska, że wykonane roboty dotyczyły obiektu w budowie (lub wybudowanego) pomimo sprzeciwu właściwego w tym zakresie organu administracji publicznej, to odpowiednim trybem procedowania w tej sprawie był wyłącznie ten określony w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Wskutek uchylenia wniesionego w tej sprawie sprzeciwu mamy do czynienia z samowolną budowlaną, lecz inną niż ta, o której mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane.
Kierując się wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 28 marca 2012 r., VII SA/Wa 299/12, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żyrardowie z dnia [...] października 2008 r.
Rozpoznając sprawę ponownie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żyrardowie w dniu [...] sierpnia 2012 r. dokonał oględzin aktualnej formy i stanu budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce o nr ew. [...] położonej w Żyrardowie przy ul. [...]. W toku oględzin ustalono, iż na nieruchomości znajduje się niepodpiwniczony parterowy budynek mieszkalny składający się z dwóch brył o wymiarach - bryła główna murowana ok. 4,41 m x 6,40 m wys. ok. 4,15 m - 2,81 m oraz druga bryła drewniana (ganek) o wymiarach ok. 4,28 m x 3,20 m i wys. w kalenicy 2,86 m. Także w świetle opinii stanu technicznego budynku mieszkalnego sporządzonej w sierpniu 2012 r. i przedłożonej przez inwestora, ganek posiada wymiary ok. 4,28 m x 3,20 m).
Organ wskazał, że na mapie geodezyjnej działki ozn. nr [...], potwierdzonej jako zgodnej ze stanem faktycznym na gruncie na dzień [...] września 2003 r. wymiary ganku wynosiły ok. 2,90 m x 3,20 m, tym samym z materiału dowodowego wynika, że obiekt drewniany – ganek został rozbudowany o ok. 1,38 m w kierunku ul. [...] (bez zmiany szerokości) bez pozwolenia na budowę.
W tych okolicznościach, decyzją nr [...] z dnia [...] października 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żyrardowie nakazał W. i H. P. zaniechanie dalszych robót budowlanych wykonywanych w części głównej o wym. ok. 4,41 m x 6,40 m i wys. ok. 4,15 m - 2,81 m budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce o nr ew. [...], wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego.
Odnośnie do ganku o ustalonych wymiarach 4,28 m x 3,20 m Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żyrardowie podjął postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane (rozbudowa obiektu). Postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. organ powiatowy nakazał wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych przy części budynku mieszkalnego o wym. 4,28 m x 3,20 m i wysokości kalenicy 2,86 m (tj. ganku) wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nałożył na W. i H. P. obowiązek przedstawienia w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia dokumentów określonych w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.
Ponieważ inwestorzy nie przedstawili żądanej dokumentacji, decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żyrardowie nakazał W. i H. P. rozbiórkę ganku usytuowanego przy budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr ew. [...], położonej w Żyrardowie przy ul. [...] w części wykonanej rozbudowy o wym. 1,38 m x 3,20 m bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Po rozpoznaniu odwołania inwestorów Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie w sprawie budynków przy ul. [...] w Żyrardowie zostało rozdzielone na postępowanie dotyczące budynku w części tzw. bryły głównej oraz tzw. ganku stanowiącego bryłę o wymiarach ok. 4,28 m x 3,20 m. Wskazał, że H. i W. P. zgłosili w Starostwie Żyrardowskim zamiar wykonania robót budowlanych polegających na remoncie domu mieszkalnego, który obejmował stopniową wymianę odcinków ścian budynku wykonanych z bali drewnianych o grubości ścian wraz z ociepleniem 18,5 cm na ściany murowane z pustaków ceramicznych Max szerokości 18,5 cm i ocieplenie ich styropianem oraz wymianę okien. Tym samym powyższe zgłoszenie dotyczyło planowanych prac remontowych w bryle głównej budynku. Rozbudowa drewnianego ganku nie była objęta tym zgłoszeniem i miała miejsce bez pozwolenia na budowę.
Z powołaniem na art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane organ wskazał, że W. i H. P. dokonali rozbudowy ganku. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie na podstawie analizy map geodezyjnych, opinii co do stanu technicznego budynku oraz kontroli na gruncie dokonanej przez organ powiatowy. W świetle opinii z sierpnia 2012 r. przedłożonej przez inwestora ganek posiadał wymiary: szerokość 3,20 m i długość 4,28 m. Wymiary te zostały potwierdzone w trakcie kontroli obiektu w dniu [...] września 2012 r. Z zestawienia załączonego do opinii fragmentu mapy zasadniczej ze stanem faktycznym na gruncie na dzień [...] września 2003 r. wynika, że ganek miał wymiary ok. szerokość 3,20 cm i długość 2,90 m. Powyższe wskazuje zatem, że inwestor dokonał samowolnej rozbudowy ganku.
Organ odwoławczy powołując się na art. 28 oraz art. 48 ustawy Prawo budowlanego, wskazał, że samowola budowlana, polegająca na budowie albo wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę, co do zasady, skutkuje nakazem rozbiórki. Nakaz rozbiórki nie jest jednak orzekany bezwzględnie, ustawodawca zobowiązuje bowiem do badania, czy budowa zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna z przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy nie narusza przepisów techniczno - budowlanych.
W związku z tym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żyrardowie, postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., wstrzymał prowadzone roboty budowlane przy części budynku mieszkalnego o wym. 4,28 m x 3,20 m i nakazał W. i H. P. przedłożenie dokumentów wymaganych art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, celem rozważenia możliwości legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej. Inwestor był zobowiązany do przedłożenia wymaganych dokumentów w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia. Doręczenie postanowienia nastąpiło w dniu [...] sierpnia 2012 r. Do dnia [...] grudnia 2012 r. zobowiązani nie przedłożyli wymaganych dokumentów.
Skarżący nie wnioskowali także o przedłużenie 2 - miesięcznego terminu ani o zawieszenie postępowania do czasu uzyskania wymaganych dokumentów. Inwestorzy nie wykazali również, aby w jakikolwiek sposób dążyli do zebrania wymaganych dokumentów, celem ich złożenia w organie powiatowym, nie przejawiali również woli legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej.
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w okolicznościach sprawy, organ I instancji zobowiązany był orzec, na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, rozbiórkę ganku usytuowanego przy budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr ew. [...] położonej w Żyrardowie przy ul. [...] w części wykonanej rozbudowy o wym. 1,38 m x 3,20 m, rozbudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. P. i W. P. wnieśli o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żyrardowie z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]. Skarżący podnieśli, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności są fałszywe. Decyzja została oparta na niekompletnej dokumentacji, z pominięciem zdjęć rodzinnych potwierdzających fałszywe dane na mapach Skarżący szeroko omówili także kwestię sporu granicznego, jaki toczą z sąsiadami, a który organ nie wziął pod uwagę oceniając materiał dowodowy sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniej prezentowaną argumentację.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w okolicznościach niniejszej sprawy zapadały już wyroki sądów administracyjnych, szczególną uwagę należało zatem zwrócić nie tylko na to, czy orzeczenia kontrolowane odpowiadają prawu, ale są zgodne z poglądami prawnymi, jakie były wyrażane w uzasadnieniu wyroków sądowych.
Sąd I instancji stwierdził, że nie ma wątpliwości, iż nakaz rozbiórki objęty kontrolowanymi decyzjami nie dotyczy obiektu objętego zgłoszeniem z 2006 r., a tym samym nie dotyczą go poglądy o zastosowaniu trybu z art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, co zostało prawidłowo omówione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Z map geodezyjnych wpisanych do stosownych rejestrów jednoznacznie wynika, że drewniana bryła budynku – ganku, w 2003 r. miała wymiary 2,9m na 3,2m zaś w roku 2012 - 4, 28m na 3,20m. Dowodu z map geodezyjnych, opisanych jako odzwierciedlających stan na gruncie na daną datę z pewnością nie mogłyby podważyć dowody ze zdjęć rodzinnych skarżących obejmujących ganek. Powoływanie się zaś na to, że dokumenty są fałszywe, wymaga dla skuteczności tej tezy, przedstawienia prawomocnego wyroku sądowego na tę okoliczność.
Sąd stwierdził również, że wobec tego, że skarżący nie poddali się procedurze legalizacyjnej nakaz rozbiórki znajduje uzasadnienie w powołanych przez organy przepisach prawa. Natomiast podnoszone przez skarżących okoliczności związane ze sporem granicznym nie miały znaczenia dla oceny samowoli i orzeczenia w jej przedmiocie.
W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego W. P., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniósł zarzut naruszenia:
- 1. prawa materialnego, tj. art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wskutek błędnego przyjęcia, że roboty budowlane wykonane przez skarżącego stanowiły budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy;
- 2. przepisów postępowania poprzez naruszenie:
- - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 10, 75, 77 § 1 i 123 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej, co doprowadziło do niezastosowania środków przewidzianych w ustawie, mimo że organ administracji nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, ponadto nie wprowadził postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.;
- - art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających żądanych przez skarżących niezbędnych dla wyjaśnienia istotnych budzących wątpliwości co do charakteru, zakresu i czasu przeprowadzenia robót budowlanych, czyli w przedmiocie mającym bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;
- - art. 170 i art. 171 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie ustaleń poczynionych przez NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2011 r., II OSK 1835/10, w którym wskazano m.in., że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 48 ustawy Prawo budowlane.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że organy nie wskazały, jakie to nowe okoliczności faktyczne i prawne uzasadniały podział postępowania na dwa odrębne, pomimo że dotychczas zarówno skarżący, organy, jak i sądy odnosiły sformułowanie "budynek mieszkalny" do całości, jaką jest bryła główna oraz ganek, nazywany werandą. Wyłączenie z postępowania sprawy do odrębnego rozpoznania i rozstrzygnięcia wymaga zresztą wydania postanowienia, zatem organ dopuścił się naruszenia art. 123 k.p.a., nie zachowując właściwej formy, co nie zostało zweryfikowane w ramach kontroli sądowej.
Skarżący wskazał, że ganek był remontowany w latach 1990-1993 oraz w roku 1998 i od tego czasu prace remontowe nie były prowadzone. Wbrew ustaleniom poczynionym przez organy nadzoru budowlanego w odniesieniu do części budynku mieszkalnego stanowiącego ganek w ramach zgłoszenia dokonanego przez skarżącego w dniu [...] września 2006 r. dokonano wyłącznie ocieplenia jego ścian pustakami ceramicznymi o grubości 12 cm, które to prace były prowadzone wiosną i latem 2008 r. Ustalenie powyższej okoliczności jest kluczowe dla podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie rozbiórki przedmiotowego elementu budynku. Dokonując stosownego zgłoszenia przedmiotowego elementu budynku, jak potwierdził NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2011 r. skarżący odnosił go do budynku mieszkalnego. Dlatego nie można się zgodzić z ustaleniami organów, jak i Sądu I instancji, że nakaz rozbiórki objęty decyzjami kontrolowanymi przez WSA w Warszawie w ramach sprawy o sygn. VII SA/Wa 466/13 nie dotyczy obiektu objętego zgłoszeniem, tym samym nie dotyczą go poglądy o zastosowaniu trybu art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane.
Ponadto skarżący wielokrotnie podnosił, że załączniki graficzne załączone do akt sprawy, pomimo informacji, że przedstawiona na nich sytuacja jest zgodna z stanem faktycznym na gruncie, zawierają błędy i nie oddają tego, co faktycznie znajdowało się na gruncie. Skarżący już w 2004 r. wskazywał na poważne rozbieżności w danych nanoszonych przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Żyrardowie, a także rozbieżności między stanem ujawnionym na mapach i stanem faktycznym, w tym co do przebiegu granicy działki i stanem zabudowy występującym od roku 1993. Zarówno organy nadzoru budowlanego, jak i Sąd I instancji nie skorzystały z przysługujących im narzędzi w celu wyjaśnienia powyższych rozbieżności, kluczowych dla nakazu rozbiórki.
Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych jej autor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r., poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żyrardowie z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żyrardowie z dnia [...] sierpnia 2012 r., względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy. Oparta ona została na zarzutach naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które musiały wywołać rezultat w postaci uchylenia nie tylko zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ale również decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2013 r. i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żyrardowie z dnia [...] grudnia 2012 r.
Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stała się decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żyrardowie z dnia [...] grudnia 2012 r. nakazującą W. i H. P. rozbiórkę ganku usytuowanego przy budynku mieszkalnym, zlokalizowanym w Żyrardowie przy ul. [...], działka nr [...], jako rozbudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Wartym podkreślenia jest fakt, że decyzje organów nadzoru budowlanego zostały podjęte m.in. w następstwie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2011 r., II OSK 1835/10 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2012 r., VII SA/Wa 299/12.
W konsekwencji istota sporu sprowadza się co do zasady do odpowiedzi na pytanie, czy podejmując kwestionowane przez skarżących decyzje organy nadzoru budowlanego, a w dalszej kolejności Sąd I instancji uwzględniły ocenę prawną wyrażoną w wyroku NSA z dnia 13 grudnia 2011 r., II OSK 1835/10. Analiza rozpoznawanej sprawy w świetle sformułowanych podstaw kasacyjnych nie pozwala na udzielenie na tak postawione pytanie odpowiedzi twierdzącej.
Otóż zwrócić należy uwagę, że przedmiotem dotychczas toczącego się postępowania administracyjnego były roboty prowadzone w obiekcie budowlanym, który stanowił dom mieszkalny z gankiem (werandą), stanowiący jedną całość. W takich to okolicznościach faktycznych zapadł i do takiego stanu rzeczy odnosił się wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2011 r., II OSK 1835/10. W wyroku tym Sąd wyraźnie stwierdził, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak jest podstaw do przyjęcia dopuszczalności zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane, gdyż odpowiednim trybem procedowania jest wyłącznie tryb określony w art. 50 i art. 51 tej ustawy. Konsekwencją powyższego sformułowania musi być uznanie, że obowiązek zastosowania trybu, o którym mowa w art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane dotyczy obiektu budowlanego jako całości.
Taką oceną prawną dokonaną przez sąd kasacyjny związany był Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 190 p.p.s.a., który w wyroku z dnia 28 marca 2012 r., VII SA/Wa 299/12, uchylając orzeczenia organów nadzoru budowlanego, wskazał, że zastosowanie trybu z art. 48 ustawy Prawo budowlane nie jest prawidłowe. W sprawie doszło również zatem do związania organów administracji publicznej wyrokiem Sądu I instancji na mocy art. 153 p.p.s.a.
Konsekwencją powyższego było powstanie takiej sytuacji, w której ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny nie mogły w tej sprawie w przyszłości formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu właściwego wyroku i miały obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, zaistniałych po wydaniu wyroku, oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Nie sposób jednak stwierdzić, że taka sytuacja miała miejsce.
W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego po dokonaniu zestawienia obecnych wymiarów werandy z mapą zasadniczą, dokumentującą stan na gruncie na dzień [...] września 2003 r. uznały, że została ona rozbudowana, a nie remontowana jak przyjęto poprzednio, co dało podstawę do wydzielenia postępowania dotyczącego tejże werandy (ganku). Tymczasem takie ustalenie organów administracji nie uprawniały, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, do odstąpienia od oceny prawnej, gdyż nie sposób uznać, że doszło do zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, zaistniałych po wydaniu wyroku. Wszystkie dokumenty i dowody stanowiące podstawę ustaleń faktycznych znajdowały się w aktach sprawy przed wyrokami, w których zawarte były oceny prawne wiążące organy orzekające w sprawie.
W konsekwencji należy podzielić pogląd skargi kasacyjnej, że doszło do naruszenia art. 170 p.p.s.a.
Efektem niezastosowania się do oceny prawnej zawartej w wyrokach sądowych jest również zasadność zarzutu naruszenia art. 48 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy zostało już przesądzone, że zastosowanie w stosunku do całości obiektu budowlanego winny znaleźć przepisy art. 50 i art. 51 ustawy.
Za nieuzasadnione uznać natomiast należy zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Autor skargi kasacyjnej podjął się próby zwalczenia przyjętych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych zgłaszając zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 7, 8, 9, 10, 75, 77 § 1 k.p.a. Tymczasem, jak się powszechnie przyjmuje w judykaturze przepisy art. 106 § 3 p.p.s.a nie mogą stanowić podstawy kwestionowania ustaleń i oceny zebranego materiału dowodowego (por. wyr. NSA z dnia 21 listopada 2014 r., I FSK 1787/13). Z kolei zarzuty uchybienia przepisom k.p.a. nie zostały skonstruowane prawidłowo, gdyż autor ograniczając się do przytoczenia treści przepisów i zasad postępowania, nie wskazał, na czym konkretnie miałoby polegać ich naruszenie. Uwaga ta zachowuje aktualność również w stosunku do zgłoszonego zarzutu naruszenia art. 123 k.p.a.
Reasumując, trafność zgłoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 170 p.p.s.a. oznacza, że objęty nim wyrok musi zostać uchylony. Naczelny Sąd Administracyjny uznał przy tym za zasadne uchylenie, na podstawie art. 188 p.p.s.a., również decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żyrardowie z dnia [...] grudnia 2012 r., który ponownie rozpatrując sprawę zastosuje się do oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2011 r., II OSK 1835/10 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2012 r., VII SA/Wa 299/12. Do zastosowania art. 188 p.p.s.a. uprawnia fakt, że autor skargi kasacyjnej sformułował co prawda zarzuty w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jednak uchylenie wyroku Sądu I instancji nie było skutkiem naruszenia przepisów postępowania.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.