Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 8 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 2982/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2121/17 oddalił skargę [...] sp. z o.o. - [...] sp.k. w [...] (dalej: spółka lub skarżąca) na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 290, ze zm.; dalej zwanej ustawą), nakazał [...] sp. z o.o. rozbiórkę dwukondygnacyjnego budynku przeznaczonego na salon sprzedaży mieszkań usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Wydanie decyzji poprzedziło przeprowadzenie w dniu 23 sierpnia 2016 r. kontroli oraz w dniu 4 października 2016 r. oględzin ww. obiektu.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] uchylił w całości powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, z uwagi na wątpliwości co do adresata decyzji.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] ustalił, że inwestorem jest [...] sp. z o.o. - [...] sp. k., działająca obecnie pod firmą [...] sp. z o.o. - [...] sp. k.

Wobec tego w dniu [...] maja 2017 r. wydał decyzję skierowaną do skarżącej spółki nakazującą rozbiórkę dwukondygnacyjnego budynku przeznaczonego na salon sprzedaży mieszkań usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] przyjmując, że budynek ten został zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę i jest niezgodny z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Spółka wniosła odwołanie od tej decyzji do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i dokonując zmiany kwalifikacji spornego obiektu, nakazał spółce rozbiórkę przedmiotowego dwukondygnacyjnego obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na znajdujące się w aktach sprawy kserokopie decyzji Prezydenta [...]: z dnia [...] września 2014 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestora [...] Sp. z o.o. - [...] Sp. komandytowa inwestycji polegającej na realizacji parku i zbiornika na obszarze [...] wraz z infrastrukturą techniczną oraz siecią kanalizacji deszczowej dla obsługi zespołu zabudowy, na działce nr ew. [...] w obrębie [...], nr ew. [...],[...],[...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]; z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] zmieniającej ostateczną decyzję z dnia [...] września 2014 r. w zakresie projektu budowlanego oraz z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla [...] Sp. z o.o. dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych [...] wraz z usługami i garażem podziemnym oraz częścią drogi wewnętrznej [...], na terenie części działek nr ew. [...],[...] z obrębu [...] w rejonie ul. [...] i ul. [...] w [...].

W wyniku analizy powyższych rozstrzygnięć organ odwoławczy stwierdził, że dotyczą one inwestycji prowadzonych na sąsiednich, w stosunku do działki nr ewid. [...] nieruchomościach, zatem przedmiotowy obiekt położony na tej działce nie może stanowić zaplecza budowy objętej ww. decyzjami. Jednocześnie stwierdził, że przedmiotowy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem i zawiera elementy zabezpieczające konstrukcję przed zniszczeniem. Jego cechy, takie jak stalowa konstrukcja, z trzech stron obłożona boazerią drewnianą, ściana czwarta całkowicie przeszklona, łącznie ze ściankami bocznymi wykusza, nie pozwalają zaliczyć tego obiektu ani jako budynku, ani jako obiektu małej architektury, którym są zazwyczaj obiekty niewielkie, nieskomplikowane pod względem technicznym, łatwe do posadowienia czy przeniesienia w inne miejsce. Zdaniem organu przedmiotowy obiekt niewątpliwie jest konstrukcją przestrzenną stanowiącą budowlaną i techniczno-użytkową całość, odpowiada zatem ogólnym cechom budowli, o jakich mowa w art. 3 pkt 1 ustawy.

W konsekwencji organ przyjął, że sporny obiekt będący budowlą pełniącą funkcję budynku usługowego o wymiarach 12 m x 15 m wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, a skoro inwestor nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę, zasadnym było przeprowadzenie przez organ nadzoru budowlanego postępowania w oparciu o przepis art. 48 ustawy. Podkreślił przy tym, że sporny obiekt budowlany niezgodny jest z § 29 ust. 10 w zw. z § 4 ust. 7 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], przyjętego Uchwałą Rady Miasta Stołecznego Warszawy nr XLII/1299/2008 z dnia 23 października 2008 r.

Spółka zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że ustalić należy najpierw, czy sporny obiekt jest budynkiem jak uznał organ pierwszej instancji, czy też jest on obiektem budowlanym, jak zakwalifikował go organ odwoławczy. W tym zakresie podał, że z niespornych ustaleń faktycznych (protokół oględzin z dnia 4 października 2016 i 12 kwietnia 2017 r.) wynika, że na terenie działki nr ewid. [...] skarżąca spółka, jako inwestor postawiła dwukondygnacyjny budynek o wymiarach 12 m x 15 m, w kształcie prostokątnej bryły z wysuniętą częścią drugiej kondygnacji - wykuszem, konstrukcji stalowej, z trzech stron obłożony boazerią drewnianą, ściana czwarta całkowicie przeszklona, łącznie ze ściankami bocznymi wykusza, wejście do budynku odbywa się poprzez dwoje drzwi w dłuższych elewacjach. Zdaniem Sądu sporny obiekt budowlany spełnia wszelkie warunki przewidziane dla budynku, zatem do obiektu będzie miał zastosowanie art. 28 ust. 1 ustawy.

Sąd wyjaśnił, że zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w ostatnio powołanym przepisie, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31 ustawy. Tymczasem, jak zauważył Sąd, w rozpoznawanej sprawie inwestor nie legitymował się takim dokumentem.

Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi Sąd wskazał, że sporny obiekt nie należy do objętych regulacją art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy i nie może skorzystać z ustanowionego tym przepisem przywileju zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Słusznie bowiem organy obu instancji ustaliły, że przedmiotowego obiektu nie można zakwalifikować, jako zaplecza budowy parku i zbiornika na obszarze [...] wraz z infrastrukturą techniczną i siecią kanalizacji deszczowej dla obsługi zespołu zabudowy mieszkaniowej. Z analizy zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że sporny obiekt znajduje się poza terenem budowy realizowanej na podstawie decyzji z dnia [...] września 2014 r. nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na realizacji parku i zbiornika na obszarze [...] wraz z infrastrukturą techniczną i siecią kanalizacji deszczowej dla obsługi zespołu zabudowy, na działce nr ew. [...] i działkach nr ew. [...],[...],[...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...].

Podkreślił następnie, że dwukondygnacyjny budynek narusza zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z zapisami planu działka nr ewid. [...] zlokalizowana jest na obszarze oznaczonym symbolem J12 MNE. Przepis § 29 ust. 10 planu ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu J12 MNE określając przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną ekstensywną.

W konsekwencji Sąd przyjął, że skoro nie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę i nie istnieje możliwość legalizacji samowoli budowlanej, organ nadzoru budowlanego zobligowany był do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę zgodnie z art. 48 ust. 1 ww. ustawy.

Końcowo stwierdził, że organ odwoławczy, mimo wadliwej kwalifikacji spornego obiektu, co - zdaniem Sądu - nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, prawidłowo w istocie dokonał subsumcji zaistniałego stanu faktycznego do obowiązujących przepisów prawa materialnego. Wbrew zarzutom skargi organ pierwszej instancji nie opierał się wyłącznie na wynikach postępowania dowodowego przeprowadzonego wobec innego podmiotu ([...] Sp. z o.o.), dotyczącego tego samego budynku położonego na działce nr [...], dokonał bowiem w dniu 12 kwietnia 2017 r. oględzin na terenie tej nieruchomości uznając, że poczynione ustalenia są zbieżne z wynikami oględzin przeprowadzonych w dniu 4 października 2016 r., co w żadnym razie nie stanowi o braku samodzielnej oceny stanu faktycznego.

Spółka wniosła skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku, zaskarżając to orzeczenie w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzuciła naruszenie:

1. 1. art. 3 § 1 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. - poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo iż w postępowaniu organu drugiej instancji można doszukać się naruszenia prawa poprzez niepełne zbadanie okoliczności sprawy, nieprzeprowadzenie kompleksowego postępowania dowodowego i w konsekwencji błędne uznanie, iż obiekt budowlany nie służy realizacji inwestycji, ma charakter budynku przeznaczonego na biuro sprzedaży oraz, że narusza on postanowienia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co doprowadziło do utrzymania w obrocie prawnym wadliwej decyzji o nakazie rozbiórki;
2. 2. art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo iż w postępowaniu organu drugiej instancji można doszukać się naruszenia prawa, w szczególności zaniechania przez organ drugiej instancji merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i ograniczenie się jedynie do przeprowadzenia kontroli decyzji organu pierwszej instancji, gdy tymczasem działanie organu odwoławczego powinno prowadzić do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, w konsekwencji naruszone zostało prawo strony do dwuinstancyjnej kontroli wydanej decyzji w ramach postępowania administracyjnego;
3. 3. art. 3 pkt 2 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż sporny obiekt winien zostać zakwalifikowany jako budynek, a w konsekwencji stwierdzenie, iż kwalifikacja spornego obiektu jako obiektu budowlanego - budowli dokonana przez organ odwoławczy, jest nieprawidłowa, gdy tymczasem ww. przepisy nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie;
4. 4. art. 28 ust. 1 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż roboty budowlane związane z realizacją spornego obiektu wymagały uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę, gdy tymczasem ww. przepisy nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie;
5. 5. art. 29 ust. 1 pkt 24 w zw. z art. 3 pkt 10 ustawy poprzez jego błędną interpretację i uznanie, iż teren budowy ogranicza się tylko do terenu prowadzenia prac budowlanych oraz, że budynek stanowiący obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych może być posadowiony jedynie bezpośrednio na działce, na której prowadzone są prace budowlane i w konsekwencji uznanie, iż sporny obiekt znajduje się poza terenem budowy, a w konsekwencji nie stanowi urządzenia zaplecza budowy, gdy tymczasem właściwa interpretacja tych przepisów winna prowadzić do konstatacji, iż sporny obiekt stanowi urządzenie zaplecza budowy.

W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik spółki wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie w całości, ewentualnie, w przypadku uznania, iż istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania do sądu pierwszej instancji, a także zwrot kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej - art. 183 § 1 p.p.s.a., z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie należało w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania polegającego na niewłaściwym przeprowadzeniu postępowania dowodowego przez organ odwoławczy, które jako prawidłowe przyjął Sąd pierwszej instancji. Należy bowiem wskazać, że w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego nie jest możliwe skuteczne podnoszenie zarzutów naruszenia prawa materialnego w sytuacji prawidłowo ustalonego stanu faktycznego.

Odnosząc się zatem do tych zarzutów należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji o prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym i zgromadzeniu odpowiedniego do rozstrzygnięcia materiału dowodowego. Zarówno PINB [...], jak i MWINB dokonały nie tylko właściwego zebrania materiału dowodowego, ale również wszechstronnego jego rozpatrzenia. W sprawie poza sporem jest, że na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], zlokalizowany jest dwukondygnacyjny obiekt budowlany, w kształcie prostokątnej bryły o wymiarach 12m x 15m, na który składają się cztery kontenery połączone ze sobą. Poza sporem jest także, że obiekt ten został ukończony, natomiast inwestor nie legitymuje się pozwoleniem na jego budowę.

Z kolei z przeprowadzonych oględzin wynika, że obiekt jest wykorzystywany jako salon sprzedaży mieszkań. Z oświadczeń inwestora wynika natomiast, że jest to tymczasowy sposób wykorzystywania tego obiektu. Natomiast docelowo ma on służyć jako zaplecze dla realizowanej budowy parku miejskiego i zbiornika wodnego wraz z infrastrukturą techniczną oraz siecią kanalizacji deszczowej. Przeczą temu jednak wyniki dwukrotnie przeprowadzonych oględzin. Nie sposób zatem uznać, że ustalenia organu w tym zakresie są niepełne. Podobnie jak poczynione przez organ ustalenia w zakresie zgodności spornej inwestycji z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarga kasacyjna nie zawiera w tym zakresie żadnych argumentów, które wskazywałyby na błędy w postępowaniu organu. Stąd zarzut w tym zakresie uznać należało za bezpodstawny.

Nie można również zgodzić się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że organ odwoławczy nie rozstrzygnął sprawy merytorycznie i ograniczył się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji. Potwierdzeniem merytorycznego załatwienia sprawy jest wydanie zaskarżonej decyzji. Z treści jej uzasadnienia jednoznacznie wynika, że organ odwoławczy ponownie przeprowadził postępowanie w sprawie i rozstrzygnął ją merytorycznie. Należy również zauważyć, że organ odwoławczy nie przeprowadza w całości własnego, odrębnego postępowania dowodowego. Jest uprawniony i równocześnie zobowiązany do samodzielnej oceny zgromadzonego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego. Zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów może wyciągnąć odmienne wnioski, ale może także podzielić w całości stanowisko organu pierwszej instancji. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji o prawidłowym przeprowadzeniu postępowania dowodowego w niniejszej sprawie.

MWINB w sposób wyczerpujący i wszechstronny przeprowadził postępowanie administracyjne, kierując się regułami określonymi w art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy umożliwiał materialnoprawne rozstrzygnięcie sprawy.

Nie można również przypisać Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Nawet naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1009/20, LEX nr 3116723).

Bez znaczenia dla prawidłowości wydanego orzeczenia pozostaje kwestia, że w uchylonej decyzji organ I instancji wadliwie wskazał jej adresata. Fakt ten nie niweczy ustaleń organu poczynionych w toku postępowania prowadzonego w sprawie ujawnionej samowoli budowlane. Wobec czego późniejsze przekształcenia spółki i zmiana jej nazwy nie mają wpływu na ważność dokonanych w sprawie ustaleń oraz wykonanych przez organ czynności.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku Sądu Wojewódzkiego powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Z kolei zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego - aby był skuteczny - musi zostać oparty na wykazaniu, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2021r. sygn. akt I GSK 11/18, LEX nr 3147134).

Tymczasem w niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nie wskazuje jak prawidłowo Sąd powinien zastosować powołany przepis. Brak jest również uzasadnienia w tym zakresie stąd nie jest możliwa ocena wskazanego naruszenia. Zresztą sam autor skargi kasacyjnej posługuje się zamiennie pojęciami "budynek" oraz "budowla" do spornego obiektu stąd trudno ustalić, którą z ustawowych definicji uznaje za prawidłową w niniejszej sprawie.

Błędnie zarzuca również naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 24 w zw. z art. 3 pkt 10 Prawa budowlanego. Sąd nie mógł naruszyć wskazanych przepisów ponieważ ich nie stosował, a jedynie oceniał prawidłowość ich zastosowania przez organy administracji. Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy, oraz ustawianie barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych. Zważyć należy, że celem wyłączenia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia wykonania robót budowlanych, określonego w art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego, jest umożliwienie inwestorowi realizacji robót budowlanych, na które uzyskał pozwolenie na budowę, bądź realizowanych na podstawie zgłoszenia.

Brzmienie tego przepisu jednoznacznie wskazuje, iż budowa na terenie budowy innego obiektu budowlanego przeznaczonego do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia tylko wówczas, gdy jedynym przeznaczeniem tego obiektu ma być "obsługa" zamierzonej budowy. Musi w tym zakresie istnieć ścisły, bezpośredni funkcjonalny i czasowy związek pomiędzy realizacją robót budowlanych objętych pozwoleniem lub zgłoszeniem, a wyłącznie czasowym użytkowaniem obiektu jako zaplecza procesu budowy. Nie jest możliwe do zaakceptowania taka wykładnia przepisów Prawa budowlanego, która prowadziłaby do tego, iż obiekty budowlane przeznaczone do czasowego użytkowania, w praktyce funkcjonowałyby przez wiele lat z zupełnie innym przeznaczeniem niż do użytkowania w trakcie realizacji konkretnych robót budowlanych. Taka wykładnia prowadziłaby do obejścia przepisów prawa budowlanego, które nakładają obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę obiektów budowlanych, zaś wyjątki od tej zasady są enumeratywnie wyliczone w przepisach ustawy.

Zwolnienie przewidziane w art. 29 Prawa budowlanego, będące wyjątkiem od ogólnej reguły wyrażonej w art. 28 ust. 1 - nie może być interpretowane rozszerzająco (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1278/08, publikowane na orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie badając, czy określony obiekt budowlany spełnia dyspozycję zawartą w powyższym przepisie trzeba zwrócić uwagę przede wszystkim na jego przeznaczenie, którym jest pełnienie funkcji pomocniczej dla realizacji innych robót budowlanych. Istotne przy tym jest, aby te "inne roboty budowlane" były to roboty prowadzone w oparciu o pozwolenie na budowę, czy też ewentualnie zgłoszenie, w zależności od tego, co dla realizacji określonych prac jest wymagane. Nie jest to jednak okoliczność przesądzająca samoistnie o charakterze czasowego obiektu budowlanego. Nie może być to przy tym, w żadnym wypadku prowadzona równolegle inna inwestycja, której wyniki w części są wykorzystywane dla innej inwestycji budowlanej.

Zatem wykorzystywanie spornego obiektu w celu sprzedaży mieszkań, niewątpliwie nie służy celom budowy parku miejskiego oraz zbiornika wodnego wraz z infrastrukturą techniczną i siecią kanalizacji deszczowej.

Niezależnie od powyższego prawidłowe jest również stanowisko Sądu pierwszej instancji, co do konieczności lokalizowania obiektów, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego na terenie budowy. Zgodnie z art. 3 pkt 10 Prawa budowlanego terenem budowy jest przestrzeń, w której prowadzone są roboty budowlane wraz przestrzenią zajmowaną przez urządzenia zaplecza budowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz stanowisku doktryny wskazuje się, że teren budowy to teren w obszarze nieruchomości przeznaczonej na cele budowlane dla danego inwestora, na którym mogą znajdować się urządzenia zaplecza budowy. Teren budowy jest zatem pojęciem węższym niż obszar nieruchomości przeznaczonej na cele budowlane. Teren budowy to ta przestrzeń stanowiąca część działki lub terenu objętego projektem zagospodarowania, w której bezpośrednio prowadzone są prace przy realizacji obiektu budowlanego i w której znajdują się urządzenia zaplecza budowy (por. Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane.

Komentarz, wyd. IV Opublikowano: WKP 2021 oraz por. Gliniecki Andrzej (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III Opublikowano: WK 2016). Nadto, aby zidentyfikować czy określone urządzenie (obiekt) jest urządzeniem zaplecza budowy, należy zbadać jego związek funkcjonalny z budową tzn. czy urządzenie zaplecza budowy jest całkowicie wykorzystane na cele budowy. Brak takiego wyłącznego związku i wykorzystywanie obiektu na cele inne niż jako zaplecze budowy, wyklucza możliwość uznania go za urządzenie zaplecza budowy (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1705/15).

Należy również zaznaczyć, iż terenem budowy będzie nieruchomość gruntowa, która została ujawniona w pozwoleniu na budowę lub w zgłoszeniu. Poza jej obrębem nie można dokonywać żadnych innych działań związanych z prowadzoną budową, w tym np.: uczynić z sąsiedniej nieruchomości zaplecza budowy.

Bez znaczenia pozostaje w sprawie fakt, że droga która graniczy z terenem inwestycji została wydzielona z działki inwestycyjnej, bowiem dojście i dojazd do nieruchomości przewidzianej pod zabudowę nie jest ani nieruchomością, na której ma być wykonywany zamierzony obiekt budowlany lub jakiekolwiek roboty, związane z infrastrukturą, ani terenem budowy (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1339/05, LEX nr 315085), a w niniejszej sprawie oddziela teren budowy od działki na której zlokalizowano sporny obiekt budowlany.

Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, co do zasady roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Pracami przygotowawczymi są: wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie, wykonanie niwelacji terenu, zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów, wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy (art. 41 ust. 2). Skoro art. 41 ust. 2 pkt 3 ustawy do prac przygotowawczych zalicza zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów, to tym samym budowa takich obiektów nie może nastąpić przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych, którym te obiekty mają służyć.

Należy zgodzić się ze skarżącą, że istotny jest związek funkcjonalny pomiędzy prowadzonymi robotami budowlanymi a obiektem przeznaczonym do czasowego użytkowania. Z przepisu art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego wynika, że obiekt taki powinien być przeznaczony do użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych i obiekt ten musi być położony na terenie budowy. Należy również zauważyć, że usytuowanie obiektu do czasowego użytkowania przed uzyskaniem przymiotu ostateczności przez decyzję o pozwoleniu na budowę "trwałego" obiektu nie pozwala zaliczyć obiektu czasowego do obiektów objętych zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, o jakich mowa art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego. O możliwości zaliczenia obiektu do obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego nie może decydować tylko i wyłącznie zamiar przyszłego wykorzystania tego obiektu przy wykonywaniu robót budowlanych przy innym obiekcie budowlanym. (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2144/11 oraz wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1444/11, LEX nr1367271).

W tej sytuacji zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że sporny obiekt nie spełnia wymagań wynikających z art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego, bowiem nie powstał w związku z realizacją pozwolenia na budowę parku miejskiego i zbiornika wodnego wraz z infrastrukturą techniczną oraz siecią kanalizacji deszczowej. Nadto został zrealizowany poza terenem budowy. W konsekwencji zasadnie również przyjął, że wymagał on uzyskania pozwolenia na budowę, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.