Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 470/14 oddalił skargę M. J. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. odmówił wydania wnioskowanego nakazu rozbiórki pawilonu handlowego, wybudowanego na działkach ewidencyjnych nr... [...]... (powstałych z podziału działki ewidencyjnej nr [...]) obr. [...] w L. przy ulicy [...].
W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 7, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243 poz. 1623 z 2010 r.) oraz art. 104 k.p.a.
W uzasadnieniu organ opisał szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania, wyjaśniając, że powodem jego wszczęcia był wniosek M. J. z dnia 15 lutego 2010 r. o rozbiórkę pawilonu handlowego wybudowanego na dz. ew. nr... [...]... obr. [...] w L. przy ul. [...] przez [...] Sp.j.
Organ wskazał, że wobec złożonego przez inwestora wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie niniejszego obiektu budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia [...] września 2010 r., znak: [...] wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 55 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku usługowo - handlowego, wybudowanego na działkach ewidencyjnych nr... [...]... obr. [...] w L. Podstawę udzielonego pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu budowlanego stanowił fakt wypełnienia przez inwestora obowiązku, o którym mowa w art. 57 ustawy Prawo budowlane oraz przeprowadzona w terenie przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w L. obowiązkowa kontrola budowy, o której mowa w art. 59a ust. 1 ww. ustawy, w wyniku której stwierdzono wykonanie wszystkich robót budowlanych objętych udzielonym przez Starostę L. pozwoleniem na budowę oraz zatwierdzonym projektem budowlanym i stwierdzono zdatność obiektu do użytkowania.
Organ podkreślił, że inwestor realizujący zamierzenie inwestycyjne w oparciu o ostateczną i korzystającą z domniemania prawidłowości decyzję o pozwoleniu na budowę nie działa w warunkach samowoli budowlanej.
W związku z powyższym organ stwierdził, że użytkowanie niniejszego obiektu budowlanego wskazuje w sposób jednoznaczny, iż obiekt ten nie narusza przepisów techniczno – budowlanych. Nadto organ podkreślił, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. podlegała weryfikacji przez M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., który decyzją z dnia [...] października 2012 r., znak: [...] nie stwierdził nieważności ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] września 2010 r., znak: [...], którą Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku usługowo - handlowego, wybudowanego na działkach ewidencyjnych nr... [...]... obr. [...] w L. Organ podkreślił również, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. Wojewoda M. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty L. nr [...] z dnia [...] maja 2010 r., znak: [...] udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych przy istniejącym budynku usługowo - handlowym.
Fakt ten dodatkowo potwierdza brak podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo budowlane.
W świetle zaistniałego w sprawie stanu faktycznego i prawnego organ nadzoru budowlanego stwierdził, że brak jest podstaw do wydania nakazu rozbiórki spornego obiektu. Rozstrzygając postępowanie, co do wniosku strony, tj. żądania nakazu rozbiórki pawilonu handlowego, należało zatem odmówić wydania decyzji nakazującej rozbiórkę tego obiektu.
W odwołaniu wniesionym od powyższej decyzji M. J. podniósł, że pawilon handlowy został zaprojektowany niezgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Miasta L. Rozpoznając odwołanie M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. uchylił decyzję organu I instancji w całości i umorzył postępowanie w pierwszej instancji.
W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 138 § 1 pkt 2 zd. 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 roku, poz. 267) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409).
Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie uczynił zadość przepisom Prawa budowlanego i postępowania administracyjnego. Organ wyjaśnił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2010 r., znak: [...], udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie obejmującego całość inwestycji. Wskazana decyzja została wydana w trybie art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.
Porównanie zakresu normowania art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 59a ust. 2 ustawy Prawo budowlane prowadzi do konstatacji, że zarówno w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 ustawy, jak i w toku postępowania zmierzającego do przyjęcia obiektu budowlanego do użytkowania (art. 59 i 59a ustawy) dochodzi do zbadania zgodności wykonanych robót budowlanych z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę. Wobec czego stwierdzenie, w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, że roboty budowlane zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od decyzji o pozwoleniu na budowę, uniemożliwia przyjęcie obiektu budowlanego do użytkowania.
Organ podkreślił, że decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] września 2010 r., znak: [...] do użytkowania przyjęta została cała inwestycja zrealizowana na działkach ew. nr... [...]..., czyli zarówno część robót budowlanych wykonanych w czasie obowiązywania decyzji Wojewody M. z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty L. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak: [...], jak i część robót wykańczających wykonanych w ramach decyzji Starosty L. nr [...] z dnia [...] maja 2010 r., znak: [...].
Mając powyższe na uwadze, organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki pozwalające na prowadzenie postępowania w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, gdyż legalność prowadzonych robót została już potwierdzona decyzją przyjmującą obiekt do użytkowania, znajdującą się nadal w obrocie prawnym. W takiej sytuacji organ I instancji winien był zatem umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe, bowiem nie było przesłanek do merytorycznego badania sprawy.
Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie bezprzedmiotowość postępowania związana jest z brakiem podstawy prawnej do wydania wnioskowanego przez M. J. rozstrzygnięcia, gdyż jak już wcześniej wskazano, w odrębnym postępowaniu dotyczącym przyjęcia obiektu budowlanego do użytkowania, przesądzono o zgodności wykonanych robót budowlanych z prawem i obowiązującą decyzją o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych, a także zatwierdzoną nią dokumentacją projektową. W związku z tym, postępowanie naprawcze wskazane w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane nie może być prowadzone, a w konsekwencji nie może zostać wydana żadna decyzja wskazana w tych przepisach. Właściwe jest zatem uchylenie skarżonej decyzji i umorzenie postępowania w pierwszej instancji jako bezprzedmiotowego.
Skargę na powyższą decyzję wniósł M. J. podnosząc, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wskazał, że jego wniosek nie dotyczył rozbiórki budynku usługowo-handlowego, jak napisano w decyzji, w lecz pawilonu handlowego. Budynek usługowo-handlowy został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz bez zatwierdzonego projektu budowlanego. Pozwolenia na budowę oraz projekt budowlany były opracowane dla pawilonu handlowego. Decyzja ta została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 października 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 112/09, z uwagi na to, że pawilon handlowy zlokalizowano niezgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego.
W ocenie skarżącego rozpatrzenie sprawy nastąpiło zatem niezgodnie z jego wnioskiem. Nadto skarżący podniósł, że nie został poinformowany o wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Sąd wskazał, że jak wynika z akt sprawy, Starosta L. decyzją z dnia [...] maja 2010 r. znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych przy istniejącym budynku usługowo-handlowym, który zrealizowany został na podstawie decyzji Starosty L. z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę pawilonu handlowego.
Decyzja Starosty L. z dnia [...] sierpnia 2008 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody M. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] zostały następnie uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 października 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 112/09.
Niezależnie jednak od powyższego, Sąd stwierdził, że kwestią kluczową w kontrolowanej sprawie i zarazem przesądzającą o bezzasadności skargi jest fakt, że w dniu [...] września 2010 r. wydana została przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. decyzja o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku usługowo-handlowego (pawilonu). Podstawę prawną ww. decyzji stanowił art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a.
Sąd wskazał, że jak wynika z akt sprawy, organ nadzoru budowlanego I instancji w wyniku kontroli (protokół kontroli nr [...] z dnia 24 września 2010 r.) stwierdził zgodność zrealizowanej inwestycji z zatwierdzonym przy wydaniu pozwolenia na budowę projektem zagospodarowania terenu, jak i projektem budowlanym. Nie stwierdzono także w trakcie kontroli istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Powyższe koresponduje także ze znajdującym się w aktach sprawy oświadczeniem Kierownika Budowy z dnia 30 sierpnia 2010 r., z którego także wynika, że w trakcie realizacji robót budowlanych nie doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego pozwoleniem projektu budowlanego.
W tej sytuacji, z uwagi na spełnienie uwarunkowań wynikających z art. 59 ust. 1 oraz art. 59a ustawy Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził zdatność obiektu do użytkowania i udzielił inwestorowi wnioskowanego pozwolenia na użytkowanie.
Sąd wskazał, powołując się na ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne, że wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie powoduje, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzaniu w zakresie badania legalności wykonanych przy nich prac budowlanych przez organy nadzoru budowlanego, o ile prace te wykonane zostały przed wydaniem tej decyzji. Uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego na podstawie art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego oznacza nie tylko, że inwestor zakończył prace budowlane lecz, że prace te zostały wykonane zgodnie z udzielonym pozwoleniem. Z brzmienia art. 55 i art. 59 Prawa budowlanego wprost bowiem wynika, że wydanie pozwolenia na budowę uzależnione jest od stwierdzenia zgodności wykonania obiektu budowlanego z warunkami wydanego pozwolenia. Bez zbadania tej kwestii nie można mówić o możliwości wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 551/12).
Wydanie przez organ ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oznacza brak kompetencji organu do kwestionowania na tym etapie legalności wybudowanego obiektu. Fakt przyjęcia budynku do użytkowania jednoznacznie bowiem potwierdza, że obiekt wybudowany został zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie może on podlegać ponownemu sprawdzaniu (pod kątem legalności wybudowania) przez organ nadzoru budowlanego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 887/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1390/06).
Sąd stwierdził zatem, że zasadne było uchylenie przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstancyjnej wydanej błędnie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i orzeczenie o umorzeniu postępowania w pierwszej instancji z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
Zdaniem Sądu, skoro w niniejszej sprawie wybudowany obiekt usługowo – handlowy jest użytkowany legalnie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, prowadzenie postępowania w celu nakazania jego rozbiórki, jak żąda tego skarżący, uznać należy za bezprzedmiotowe. W obrocie prawnym funkcjonuje bowiem ważne pozwolenie na użytkowanie, które ostatecznie zamyka kwestię wykonanych robót budowlanych, przesądzając o ich legalności. Dopiero gdyby nastąpiła eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym ostatecznego rozstrzygnięcia, to otworzyłaby się możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy.
Sąd zaznaczył, że zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.) uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] października 2012 r. znak [...] M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po przeprowadzeniu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] września 2010 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie spornego budynku – nie stwierdził nieważności ww. decyzji.
Nadto, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. Wojewoda M. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty L. z dnia [...] maja 2010 r. udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych przy istniejącym budynku usługowo-handlowym.
Sąd wskazał również, że zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego może być wyłącznie inwestor. W świetle tych okoliczności prawidłowo przyjęto, że skarżący nie jest stroną w sprawie, a zatem organ nie ma obowiązku informowania go o wydanej decyzji.
Sąd stwierdził zatem, że organ odwoławczy w sposób prawidłowy wyjaśnił stan faktyczny sprawy, a także przesłanki podjętego rozstrzygnięcia. Przytoczona przez organ argumentacja jest prawidłowa.
Z tych też względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. J., zarzucając naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 48, art. 57, art. 58 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. przez błędną wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania przez nierozpatrzenie skargi na przewlekłe załatwianie sprawy przez M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. W piśmie z dnia 18 lipca 2016 r. skarżący kasacyjnie wskazał, że wnosi o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył [...] Sp.j., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Na wstępie należy zaznaczyć, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Musi ona spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto powinna zawierać m. in. wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 sierpnia 2015 r., mającym zastosowanie w niniejszej sprawie). Przytoczenie podstaw kasacyjnych, w granicach których NSA jest władny badać sprawę, polega na wskazaniu konkretnych przepisów, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd kasacyjny, nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji.
Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień normom procesowym - wykazanie dodatkowo, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie czyni zadość wskazanym wyżej wymogom. Jej autor sformułował zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 48, art. 57, art. 58 ustawy Prawo budowlane przez błędną wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania przez nierozpatrzenie skargi na przewlekłe załatwianie sprawy przez M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Tak sformułowany zarzut nie może zostać uznany za usprawiedliwiony. Należy zauważyć, że art. 58 ustawy Prawo budowlane został uchylony przez art. 1 pkt 48 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 718), nie mogło zatem dojść do jego naruszenia.
Natomiast art. 48, jak i art. 57 składają się z ustępów, a niektóre z nich z punktów i liter, których autor skargi kasacyjnej nie wskazał przy formułowaniu zarzutu, co powoduje, że zarzut ten nie spełnia podstawowego wymogu precyzyjnego wskazania przepisu, którego naruszenie jest zarzucane. Ponadto, wskazać należy, że błędna wykładnia polega na mylnym rozumieniu treści przepisu. Zarzucając błędną wykładnię należy wskazać, jakie rozumienie określonego przepisu prawa, przyjęte przez Sąd jest kwestionowane i jakie rozumienie, zdaniem strony, jest prawidłowe. Autor skargi kasacyjnej nie określił, jakie rozumienie wskazanych w omawianym zarzucie przepisów kwestionuje i jakie ich rozumienie uważa za prawidłowe.
Stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej nie powołał natomiast żadnego przepisu prawa, który, w jego ocenie, został naruszony przez Sąd I instancji, co czyni zarzut nieweryfikowalnym.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.
Odnosząc się do wniosku uczestnika postępowania o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, wskazać należy, że nie mógł on zostać uwzględniony z uwagi na brak podstawy prawnej do ich zasądzenia. W postępowaniu kasacyjnym art. 203 i art. 204 p.p.s.a. przewidują zwrot kosztów tego postępowania jedynie dla strony, która wniosła skargę kasacyjną, organu bądź skarżącego, w zależności od wyniku sprawy. Przepisy te nie przewidują zwrotu kosztów dla innych uczestników postępowania.