Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 651/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., Nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia przez skarżącą Spółkę zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na montażu powierzchni reklamowych, we wnękach galerii południowej 7 sztuk oraz 9 sztuk we wschodniej części galerii południowej Dworca [...].
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał, że Dworzec [...], zlokalizowany przy Al. [...] w W., jest wpisany do rejestru zabytków, w związku z czym inwestor dla spornej inwestycji powinien uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę.
Odwołanie od ww. decyzji wniosła skarżąca Spółka.
Zaskarżoną decyzją GINB utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że przedmiotowe roboty budowlane podlegały zgłoszeniu, ponieważ skoro dotyczą zabytku, wymagają pozwolenia na budowę. W tym zakresie GINB powołał się na treść art. 29 ust. 2 pkt 6 i art. 29 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego oraz na rejestr zabytków prowadzony przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, z którego wynika, że decyzją z [...] lipca 2019 r., Rejestr [...], Dworzec [...] został wpisany do rejestru zabytków. W konsekwencji powyższego organ II instancji uznał argumentację Spółki, powołującą się na okoliczność instalowania urządzeń reklamowych wewnątrz budynku, jako bezzasadną. Zasadą jest bowiem realizacja robót budowlanych w oparciu o pozwolenie na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowalnego); zaś wszelkie zwolnienia z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę muszą wynikać wprost z przepisów prawa i nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający.
W jego ocenie, jeżeli dane roboty budowlane nie zostały wprost zakwalifikowane w art. 29 i art. 30 ww. ustawy do grupy robót objętych zgłoszeniem bądź takich, dla których również zgłoszenie nie jest wymagane, to w takim przypadku wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Jednocześnie wyjaśnił, że art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego posługuje się sformułowaniem instalowania tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych "na" obiektach wpisanych do rejestru zabytków, nie powoduje, że instalowanie tablic wewnątrz obiektu wpisanego do rejestru zabytków, nie jest objęte obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zwrócił również uwagę na definicję zabytku zawartą w art. 3 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282). Ponadto podniósł, że instalowanie urządzenia reklamowego zawsze odnosi się do innego obiektu. Wskazał jednocześnie, że w analizowanej sprawie instalowane urządzenie reklamowe odnosi się do budynku Dworca [...], zatem bez znaczenia, jest to czy jest ono instalowane wewnątrz budynku czy też na zewnątrz. Zdaniem GINB, funkcję podtrzymywania urządzenia reklamowego niezależnie od jego lokalizacji (wewnątrz czy też na zewnątrz) pełni budynek Dworca [...].
Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca Spółka, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 30 ust. 6 pkt 1, art. 29 ust. 4 pkt 1 i art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego oraz art. 6, art. 8, art. 7, art. 77, art. 107 § 3 i art. 138 K.p.a. Stanowisko Spółki znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. W szczególności wskazano, że żaden przepis Prawa budowlanego nie reguluje kwestii związanej z instalowaniem urządzeń reklamowych wewnątrz budynków. O ile nośnik znajdowałby się np. na zewnętrznej elewacji budynku to zasadnym jest przyjęcie, że to instalacja "na" obiekcie i wówczas wyłączenie zastosowania procedury zgłoszenia. Ale w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z pracami "wewnątrz" budynku, a nie "na budynku" – czyli "na zewnątrz".
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 651/20, oddalając skargę, argumentował, że zasadnie organy wskazały, że roboty budowlane objęte zgłoszeniem zaplanowano na obiekcie wpisanym do rejestru zabytków. Tym samym sporna inwestycja nie może korzystać z instytucji zgłoszenia, która jest wyjątkiem od zasady uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wynika to z art. 29 ust. 2 pkt 6 i art. 29 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, albowiem wszelkie prace budowlane w obiekcie wpisanym do rejestru zabytków, w tym np. remont wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, co więcej uzyskanie tego pozwolenia musi poprzedzać pozwolenie na prowadzenie tych robót, wydane przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków (por. wyrok WSA w Krakowie z 13 października 2017 r., II SA/Kr 884/17).
W ocenie Sądu, prawidłowo organy odniosły się również do zarzutów skarżącego związanych z tym, że sporne roboty budowlane polegają na instalowaniu urządzeń reklamowych wewnątrz budynku w związku z czym – zdaniem inwestora – nie podlegają reżimowi Prawa budowlanego, gdyż jego przepisy odnoszą się do "instalowania urządzeń na obiekcie" oraz "wykonywania robót przy obiekcie", w związku z czym organy nie miały podstaw do orzekania w zakresie spornego zamierzenia. Twierdzenie takie było bezzasadne i nie znajduje oparcia w przepisach prawa, tj. art. 28 ust. 1, art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Opolu z 18 lipca 2019 r., II SA/Op 213/19).
Ponadto ochrona obiektów przedstawiających wartości zabytkowe (art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) i niedopuszczenie w ten sposób do zniszczenia ich autentycznej, zabytkowej substancji, leży w interesie społecznym, który przeważa nad interesem indywidualnym właściciela obiektu (por. wyrok WSA w Warszawie z 16 stycznia 2019 r., VII SA/Wa 1076/18). Stąd nie ma znaczenia w niniejszej sprawie to, że inwestor dołączył do zgłoszenia między innymi oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz koncepcję architektoniczną oraz kserokopię umowy najmu z P. S.A. Z reguły interes indywidualny nie pokrywa się z interesem społecznym. Ustawodawca w art. 7 K.p.a. nie określił hierarchii tych wartości, ani też zasad rozstrzygania kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony. Interes indywidualny w tym przypadku nie może być podnoszony ponad interes społeczny związany z ochroną zabytku.
Sąd wskazał jak należy interpretować pojęcie "instalowania" (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2020 r., II OSK 4048/19). Mając to na względzie wskazał, że instalowanie urządzenia reklamowego zawsze odnosi się do innego odrębnego obiektu. W analizowanej sprawie instalowane urządzenie reklamowe odnosi się do budynku Dworca [...] traktowanego jako całość. Zatem bez znaczenia, jest to czy jest ono instalowane "wewnątrz" budynku czy też "na zewnątrz". Funkcję podtrzymywania urządzenia reklamowego niezależnie od jego lokalizacji (wewnątrz czy też na zewnątrz) pełni budynek Dworca [...]. Wpisanie do rejestru zabytków zespołu budowlanego, w którego skład wchodzi określony budynek oznacza, że jego zewnętrzne, jak i wewnętrzne elementy są objęte ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zabytków w zakresie ochrony zespołu budowlanego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.
- - art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego przez jego błędne zastosowanie, w sytuacji w której zgłoszone prace są wyjęte spod regulacji ustawowej (jako prace wewnątrz budynku) i nie podlegają ani zgłoszeniu ani pozwoleniu na budowę;
- - art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnie i przyjęcie, że urządzenia reklamowe instalowane w budynku i z nim związane należy kwalifikować jako roboty budowlane, które podlegają reżimowi Prawa budowlanego;
- - art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnie i niezasadne uznanie, że prace objęte postępowaniem wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, w sytuacji w której mamy do czynienia z pracami wewnątrz obiektu a nie na obiekcie (o czym mowa w przepisie).
Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- - art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawa o ustroju sądów administracyjnych, zwanej dalej "p.u.s.a.", w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. przez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w niniejszej sprawie, co skutkowało oddaleniem skargi;
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez uzasadnienie wyroku w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi;
- - art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 8 K.p.a., ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał orzeczenie sprzeczne z prawem, mimo powinności wyeliminowania rozstrzygnięć organów I i II instancji, uznał je za prawidłowe, przez co naruszył zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w ww. przepisach,
- - art. 151 p.p.s.a. przez jego niezasadne zastosowanie w sprawie i oddalenie skargi, w przypadku gdy z przeprowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postępowania nie wynika, iż zaskarżony akt nie narusza prawa albo, że narusza prawo, jednak nie w takim stopniu, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi.
Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.
Kluczowa dla oceny legalności zaskarżonego wyroku jest wskazywana w sprawie okoliczność wpisania Dworca [...] do rejestru zabytków, co oznacza objęcie tego obiektu jako całości, tj. zarówno części "zewnętrznej", jak i "wewnętrznej", indywidualną ochroną konserwatorską.
Strona skarżąca powinna mieć na względzie, że w przypadku wpisu indywidualnego ochrona konserwatorska jest szersza, gdyż obejmuje również wnętrze obiektu, co oznacza, że pozwoleń konserwatora zabytków wymagają również prace budowlane prowadzone wewnątrz budynku wpisanego indywidualnie do rejestru zabytków (por. wyroki NSA: z dnia 29 grudnia 2011 r., II OSK 2152/10, z 13 listopada 2013 r., II OSK 1337/12; z 2 lutego 2017 r., II OSK 1249/15). W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że Dworzec [...] korzysta z indywidualnej ochrony konserwatorskiej, co oznacza, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy tym właśnie zabytku wpisanym do rejestru zabytków. Przy czym zgodnie z definicją "robót budowlanych" zawartych w art. 3 pkt 8 ww. ustawy są to roboty budowlane w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, podejmowane przy zabytku lub w otoczeniu zabytku.
Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w odniesieniu do zabytku posługuje się sformułowaniem "przy zabytku", które to pojęcie obejmuje całą substancję podlegającą ochronie konserwatorskiej, a więc także wnętrze obiektu budowlanego.
Nie ma zatem znaczenia w tej sprawie argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej, że zamierzenie inwestora dotyczy instalowania urządzeń reklamowych wewnątrz budynku Dworca [...], a nie – na zewnętrznej elewacji budynku. W tym zakresie art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego nie zawiera normy prawnej, która umożliwiałaby skarżącej Spółce na dokonanie instalowania urządzeń reklamowych wewnątrz obiektu budowlanego wpisanego do rejestrze zabytków. Okoliczność, że przepis ten pozwala na instalowanie tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – bez pozwolenia na budowę, nie oznacza, że ustawodawca dopuścił w ogóle możliwość instalowania tablic i urządzeń reklamowych w obiektach wpisanych do rejestru zabytków – bez pozwolenia na budowę. Przepisu tego nie można bowiem interpretować w oderwaniu od innych przepisów Prawa budowlanego oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co stara się uczynić skarżąca Spółka w skardze kasacyjnej.
W tym zakresie Prawo budowlane jasno stanowi w art. 29 ust. 4 pkt 1, że roboty budowlane, o których mowa w ust. 1 i 2 (w tym instalowanie tablic i urządzeń reklamowych), wykonywane przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków – wymagają pozwolenia na budowę. Także art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie zawiera żadnych wyjątków, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia stanowiska prezentowanego w skardze kasacyjnej. W okolicznościach niniejszej sprawy, z uwagi na wpis do rejestru zabytków, inwestor obowiązany jest bowiem poddać się ustawowym rygorom, których celem jest ochrona zabytku realizowana w interesie społecznym. Dlatego indywidualne prawa inwestora wynikające, np. jak w tej sprawie z zawartej umowy najmu, stanowiącej podstawę do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, będą mogły ewentualnie zostać zrealizowane, ale z uwzględnieniem rygorów ustawowych dotyczących ochrony konserwatorskiej. Nie jest więc wykluczone, że inwestor zrealizuje planowaną inwestycję, oczywiście o ile będzie to zgodne z przepisami ustanawiającymi stosowne rygoryzmy prawne.
Tym samym jako pozbawioną skuteczności należy uznać argumentację zawartą w skardze kasacyjnej, że zgłoszonych robót nie sposób zakwalifikować jako instalowania urządzenia reklamowego (art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego), czy też budowli (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego), bo żaden przepis Prawa budowanego nie reguluje kwestii związanej z instalowaniem urządzeń reklamowych wewnątrz budynków. W okolicznościach tej sprawy to stwierdzenie pozbawione jest usprawiedliwionych podstaw jeśli chodzi o wnętrze budynku wpisanego do rejestru zabytku. Wynika to z tego, że jakiekolwiek roboty budowlane, w tym instalowanie tablic i urządzeń reklamowych przy zabytku wymaga stosownie do art. 29 ust. 4 pkt 1 w. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego uzyskania pozwolenia na budowę.
Co więcej, stosownie do art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. art. 36 ust. 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wymagane jest w tym zakresie uprzednie uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. W ten bowiem sposób zarówno przepisy Prawa budowlanego, jak i ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami realizują w interesie społecznym cel jakim jest ochrona zabytków. W tych warunkach prawnych Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że organy administracyjne trafnie zastosowały art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, który stanowił podstawę prawną do wniesienia sprzeciwu, skoro w tej sprawie zgłoszenie dotyczyło wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.
Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 6 pkt 1; art. 3 pkt 3; oraz art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
W konsekwencji przedstawionej powyżej oceny jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw należało uznać także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, a dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.; art. 141 § 4 p.p.s.a.; art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 8 K.p.a.; oraz art. 151 p.p.s.a. Wbrew stanowisku skarżącej Spółki Sąd I instancji, oddalając skargę, w sposób prawidłowy dokonał kontroli działalności Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w niniejszej sprawie.
W świetle przedstawionego powyżej wywodu brak jest podstaw do stwierdzenia, że wyrok Sądu I instancji jest sprzeczny z prawem, w tym aby prowadził do zaakceptowania zaskarżonej decyzji jako naruszającej zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Ponadto uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (nie zawiera w tym zakresie żadnych braków). A zatem w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie legalności zastosowania przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a., który stanowił podstawę prawną do oddalenia skargi. Poza tym w ramach argumentacji dotyczącej sformułowanych zarzutów naruszenia prawa procesowego skarga kasacyjna nie zawiera żadnych konkretów. Jest to tym bardziej symptomatyczne, że sformułowanie zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego wymaga dodatkowo wykazania, że tego rodzaju naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Braki skargi kasacyjnej w tym zakresie czynią tak sformułowane jej zarzuty pozbawionymi usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.