Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 20 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 704/05, w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" [...] w U. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2005 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę – uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatowego w S. z dnia [...] maja 2005 r., stwierdził, że przedmiotowe decyzje nie podlegają wykonaniu oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania.
W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Starosta Powiatowy w S. decyzją z dnia [...] maja 2005 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 35, art. 36 i art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa [...] "[...]" Spółki Akcyjnej w O. w sprawie zmiany decyzji Starosty Powiatu S. nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. o pozwoleniu na przebudowę parteru budynku mieszkalno-usługowego, położonego w miejscowości U. przy ul. [...], na działkach nr [...] i [...], zmienił przedmiotową decyzję w ten sposób, iż na stronie 2 przedmiotowej decyzji w wierszu 1 po słowach "załączniki od nr 1 do nr 3" nakazał dopisać "załącznik nr 1a, 2a, 3a, 4" i zatwierdził ww. załączniki stwierdzając, iż w pozostałym zakresie treść decyzji nie ulega zmianie. W uzasadnieniu wskazał, iż inwestor do wniosku z dnia [...] kwietnia 2005 r. dołączył cztery egzemplarze dokumentacji technicznej.
Wyjaśnił także, iż przedstawiciele Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" zapoznali się z dokumentacją zatwierdzoną decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. oraz z dokumentacją złożoną przy wniosku o zmianę pozwolenia na budowę i poinformowali organ o cofnięciu zgody Wspólnoty na dysponowanie przez inwestora częściami wspólnymi budynku stwierdzając, iż lokalizacja zaplecza kuchennego w części budynku na działce nr [...], w projektowanym dawniej sklepie, wymaga zgody Wspólnoty. Organ wyjaśnił nadto, iż w dniu [...] kwietnia 2005 r. wydał postanowienie wskazujące braki złożonej dokumentacji. Uzupełnioną dokumentację złożono w dniu [...] maja 2005 r. Organ dokonał sprawdzenia ww. dokumentacji i ustalił, że projekt zmiany nie narusza wspólnych części konstrukcyjnych budynku, ani też nie obejmuje części wspólnych w obiekcie na działce nr [...], będącej własnością Wspólnoty.
Wojewoda P., po rozpoznaniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" [...] w U., decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 28 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 35 i art. 36a ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Odnosząc się do zawartych w odwołaniu zarzutów organ II instancji stwierdził, iż przeanalizował zarzut dotyczący naruszenia – poprzez zatwierdzone zmiany w projekcie – przepisów art. 22 ust. 3 ustawy o własności lokali, w którym w 10 punktach wymieniono czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu, wymagające podjęcia uchwały Wspólnoty i uznał, iż żadna z wymienionych w tych punktach sytuacji nie zachodzi w niniejszej sprawie. Organ uznał także, iż z zapisów aktu notarialnego Rep. [...] z dnia [...] maja 2005 r. wynika, że inwestor, poprzez zawarcie w dniu [...] kwietnia 2005 r. umowy dzierżawy ze "[...]" s.c. [...] z siedzibą w S., posiada prawo do samodzielnie funkcjonującej części budynku (parteru budynku pięciokondygnacyjnego i parterów budynków sąsiednich).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpoznając skargę Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" [...] w U. od powyższej decyzji uznał, że należało ją uwzględnić. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie wniosek inwestora dotyczył zmiany decyzji Starosty Powiatowego w S. nr [...] z dnia [...] marca 2004 r., którą Starosta zatwierdził projekt budowlany i wydał Przedsiębiorstwu [...] "[...]" S.A. z siedzibą w O. pozwolenie na przebudowę parteru budynku mieszkalno-usługowego, położonego w U. przy ul. [...], na działkach nr [...] i nr [...]. Projekt tej decyzji został uzgodniony bez uwag przez Dyrektora Urzędu Morskiego w S. postanowieniem z dnia [...] marca 2004 r., wydanym na podstawie art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1502 ze zm.). Ustalenie to było, zdaniem Sądu I instancji, konieczne bowiem jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych pisma Starosty Powiatowego w S. z dnia [...] marca 2004 r., na podstawie uchwały Rady Miejskiej w U. z dnia [...] lutego 1995 r. w sprawie określenia granic pasa ochronnego na obszarze Gminy Miejskiej U. – działki, których dotyczy pozwolenie na budowę znajdują się w granicach pasa ochronnego.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, na podstawie art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 37 ust. 3 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, iż decyzja o zmianie uzgodnionej z Dyrektorem Urzędu Morskiego decyzji o pozwoleniu na budowę mogła być wydana w niniejszej sprawie przez właściwy organ dopiero po uzgodnieniu jej projektu z Dyrektorem Urzędu Morskiego w S. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że prawną formą uzgodnienia, o której mowa w przepisie art. 37 ust. 3 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jest postanowienie wydane w trybie art. 106 § 5 k.p.a. Sąd uznał zatem, że Starosta Powiatowy w S., przed wydaniem decyzji zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę, winien był zwrócić się do Dyrektora Urzędu Morskiego w S. z wnioskiem o uzgodnienie projektu ww. decyzji, a tego nie uczynił.
Błędu tego nie skorygował także organ II instancji. Tym samym Sąd stwierdził, iż organy działające w niniejszej sprawie naruszyły przepis art. 106 § 1 k.p.a., a zatem wydane w niniejszej sprawie decyzje należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Rozstrzygając przedmiotową sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził ponadto, iż wystąpiły inne naruszenia przepisów prawa, które również skutkować winny uchyleniem kwestionowanych w skardze decyzji. Są to naruszenia przepisów postępowania administracyjnego dotyczących zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.) oraz zasad przeprowadzenia postępowania dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.).
W ocenie Sądu złożone przez inwestora dokumenty nie dają podstaw aby stwierdzić, iż ma on prawo do dysponowania na cele budowlane częścią budynku należącego do Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" [...] w U. Zdaniem Sądu organy winny zbadać w szczególności jakie odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego chce wprowadzić inwestor, czy są to odstępstwa istotne, oraz ustalić, które z nich mają zostać wykonane w budynku należącym do wspólnoty i czy będą dotyczyć części wspólnych nieruchomości. Organy winny także w sposób nie budzący wątpliwości ustalić czy lokal użytkowy, który znajduje się na parterze tego budynku został wydzielony i kto jest jego właścicielem.
Sąd I instancji wskazał, że pozwolenie na budowę dotyczyło budynku znajdującego się na dwóch działkach – nr [...] i nr [...]. Natomiast w dokumentacji dotyczącej zmiany pozwolenia na budowę pojawiają się także numery innych działek np. działka nr [...] oraz nr [...], co może oznaczać, iż zgłoszone przez inwestora, jako odstępstwa od projektu pierwotnego, roboty budowlane będą dotyczyły także innych budynków, niż te, które zostały wskazane w decyzji z dnia [...] marca 2004 r., co w ocenie Sądu, wymaga szczegółowego wyjaśnienia bowiem decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy ściśle określonego obiektu budowlanego, który powinien być zlokalizowany w oznaczonym, w pozwoleniu na budowę, miejscu. Odstępstwa, choć istotne, do których odnosi się art. 36a Prawa budowlanego, mogą zatem dotyczyć tylko obiektu określonego w pozwoleniu na budowę, a nie innego obiektu czy obiektów.
Sąd zważył nadto, iż dokonując ustaleń dotyczących proponowanych przez inwestora odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego organy winny mieć na uwadze treść art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, zgodnie z którym nie wydaje się pozwolenia na budowę (a więc także decyzji o jego zmianie) w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust.
1. Sąd zauważył, iż z akt administracyjnych wynika, że inwestycja, której dotyczyło pozwolenie z dnia [...] marca 2004 r., w chwili rozstrzygania przedmiotowej sprawy przez organy, była już w znacznym stopniu zrealizowana. W tej sytuacji organy powinny przeanalizować zakres wykonanych przez inwestora robót, aby uniknąć zatwierdzenia odstępstw od projektu, które mogły zostać już zrealizowane. Mając na uwadze powyższe naruszenia prawa Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił wydane w niniejszej sprawie decyzje organów obu instancji. Sąd wskazał, że organ administracji ponownie rozpoznając niniejszą sprawę powinien wziąć pod uwagę, iż z załączonej do akt decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] lipca 2005 r. wynika, iż inwestor, na podstawie decyzji Starosty Powiatu S. nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. oraz – zmieniającej tę decyzję – decyzji Starosty z dnia [...] maja 2005 r. (uchylonej wyrokiem wydanym w niniejszej sprawie) wykonał roboty budowlane w budynku mieszkalno-usługowym położonym w U. przy ul. [...], na działkach nr [...] i [...].
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., złożył A. K., reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. zamiast art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w dniu orzekania przedmiotowe decyzje były już wykonane, zaś inwestycja była wykonana i użytkowana na podstawie pozwolenia na użytkowanie z dnia [...] lipca 2005 r., tym samym należało w niniejszej sprawie zastosować art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylając decyzje organów obu instancji w niniejszej sprawie nie dokonał ustaleń w przedmiocie określenia, jakie skutki prawne wywołało wykonanie tych decyzji i czy są to skutki odwracalne na drodze postępowania administracyjnego.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" [...] w U. wnosząc o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej skrótowo p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki taksatywnie wymienia art. 183 § 2 p.p.s.a., a których wystąpienia nie stwierdzono w sprawie niniejszej. Związanie Sądu tego zarzutami skargi kasacyjnej oznacza, iż zakres rozpoznawania sprawy wyznacza sama strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z Art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszenie przepisów postępowania jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Stwarza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił Sąd, uzasadnienie ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania dodatkowo, że ich naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia Sądowi ocenę jej zasadności, a tym samym wyklucza możliwość kontroli zaskarżonego wyroku.
To z tej przyczyny, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym z mocy art. 175 § 1-3 p.p.s.a. wprowadzono przymus adwokacko-radcowski, by zapewnić jej sporządzenie zgodnie z ww. wymogami prawnymi. z brzmienia art. 176 p.p.s.a. wynika, że autor skargi kasacyjnej ma przytoczyć podstawy kasacyjne i uzasadnić je. Nie może ograniczyć się do powtórzenia treści przepisu art. 174 p.p.s.a. Konieczne jest uzasadnienie podnoszonej podstawy prawnej skargi kasacyjnej przez wskazanie, które przepisy ustawy (oznaczone numerem artykułu, paragraf, ustęp) zostały naruszone, na czym to naruszenie polega oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
W skardze kasacyjnej wniesionej w sprawie niniejszej pełnomocnik strony skarżącej ograniczył się tylko do postawienia ogólnie sformułowanego zarzutu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. niewłaściwego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. zamiast art. 145 § 1 pkt 3 tej ustawy – co w konsekwencji miało wpływ na wynik sprawy.
Przy tak określonym zarzucie autor skargi kasacyjnej wnosił o uchylenie wyroku w całości.
Autor skargi kasacyjnej w ogóle nie uzasadnił zarzutu niewłaściwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. ograniczając się do stwierdzenia braku słuszności wyroku. Twierdzenie zaś, iż w sprawie podstawę orzekania Sądu winien stanowić przepis art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. skarżący opierał na fakcie, że w dacie wyrokowania decyzje były już wykonane a inwestycja oddana do użytkowania na podstawie wydanej decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. o pozwoleniu na użytkowanie.
W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna została wadliwie sformułowana i nie odpowiada ustawowym wymogom wyżej omówionych przepisów art. 174 i 176 p.p.s.a
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi, przy takim oznaczeniu podstawy zaskarżenia nie pozwala na odniesienie się do tak wskazanego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny działając jako Sąd kasacyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów skargi kasacyjnej, a jak wykazano w sprawie niniejszej warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie został spełniony.
Z powyższych przyczyn skarga podlegała oddaleniu. Z mocy art. 184 p.p.s.a. NSA orzekł jak w sentencji.
Na marginesie zauważyć należy, iż nawet gdyby zarzuty skargi zostały prawidłowo sformułowane – to i tak, w świetle podniesionych uzasadniających, zdaniem autora skargi kasacyjnej, zastosowanie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – nie mogłaby odnieść oczekiwanego skutku.
Sąd pierwszej instancji dokonuje bowiem oceny pod względem zgodności z prawem materialnym i procesowym zaskarżonego aktu uwzględniając stan faktyczny oraz obowiązujące przepisy prawa na datę wydania tego aktu. Zaistniałe zmiany stanu faktycznego i prawnego nie mają znaczenia dla oceny legalności kontrolowanego aktu. A zatem Sąd pierwszej instancji nie był zobowiązany do ustalenia skutków prawnych wydanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wykonanej inwestycji. Żadną miarą też nie miał obowiązku uwzględniania interesu faktycznego osób trzecich, tj. dzierżawcy lokalu i poniesionych nakładów na wyposażenie lokalu. Te zaś okoliczności wyczerpują uzasadnienie skargi kasacyjnej przez jej autora, co także winno skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej jako niezasadnej.