Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia [...] marca 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 567/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę W. S. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2002 r., Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. Decyzją powyższą została utrzymana w mocy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2001 r., Nr [...], którą nakazano skarżącemu rozbiórkę samowolnie wybudowanych w 2000 r. obiektów budowlanych na terenie działki nr [...] w D., tj. wiaty o konstrukcji drewnianej o pow. użytkowej 58,7 m2 oraz suchego ustępu. Zdaniem organów zebrana w sprawie dokumentacja fotograficzna wskazuje, iż obiekty te powstały w 2000 r. Nie budzi wątpliwości fakt, iż inwestor nie posiadał na realizację tych obiektów wymaganego pozwolenia na budowę.
W skardze na powyższą decyzję W. S. zarzucił, iż podczas wizji w dniu 7 sierpnia 2000 r. uniemożliwiono mu wyjaśnienie kiedy wybudowano wiatę i suchy ustęp oraz nie sporządzono protokołu. Podniósł, że wiata została postawiona w 1980 r., a nie w roku 2000, a nadto nie jest ona umocowana na fundamencie. W 2000 r. przeprowadzono jedynie remont wiaty.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zauważył, że w postępowaniu administracyjnym skarżący W. S. nie złożył wniosków dowodowych, a znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna potwierdza stanowisko zarządu Kaszubskiego Parku Krajobrazowego, iż obiekty te powstały w 2000 r. Organ ma prawo do swobodnej oceny dowodów, co wynika z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przyznanego organowi uprawnienia do swobodnej oceny dowodów.
Sąd stwierdził, iż w sprawie znajduje zastosowanie zasada określona w art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), zgodnie z którą wszelkie roboty budowlane można prowadzić wyłącznie po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkiem robót wymienionych w art. 29 i art. 30 ust. 1 tej ustawy. Przewidziane w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, w przypadku budowy obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, dotyczy tylko tych obiektów gospodarczych, które nie przekraczają 35 m2 powierzchni zabudowy przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. W niniejszej sprawie samowolnie zrealizowany obiekt nie mógł uzupełnić zabudowy zagrodowej, gdyż takiej nie było, a jego powierzchnia wynosiła 58,7 m2.
Sąd I instancji rozważył również sytuację prawną, jaka miałaby miejsce, gdyby obiekt powstał przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r. W świetle przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) na realizację spornych obiektów również wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. W żadnej zatem sytuacji inwestor nie miał możliwości legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej, co obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o nakazie rozbiórki.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył W. S., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W skardze kasacyjnej postawiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 151, poz. 1269) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo c postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo iż decyzje te wydane zostały bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie ustalił, jaka jest powierzchnia poszczególnych obiektów budowlanych, co ma znaczenie w świetle regulacji art. 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane.
Ponadto Sąd I instancji zaaprobował ustalenia organów administracji, podczas gdy te nie przeprowadziły wystarczającego postępowania dowodowego – nie przesłuchały świadków wskazanych przez skarżącego. Istotne znaczenie ma także ustalenie zakresu prac wykonanych przez skarżącego w 2000 r. – czy był to jedynie remont, czy też nowa budowa.
W skardze kasacyjnej, jako zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego zgłoszono niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust. 1, art. 37 ust. 2 i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz art. 2 i art. 21 Konstytucji RP.
Niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polega w ocenie skarżącego na "odmowie ochrony prawa własności", gdyż przedłużenie mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozbawiło go możliwości legalizacji wzniesionych obiektów.
Na wypadek nieuwzględnienia powyższych zarzutów w skardze kasacyjnej zarzucono dodatkowo naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 48 w zw. z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegające na przyjęciu, iż obiekt będący własnością skarżącego jest "obiektem budowlanym". Podniesiono, iż zarówno wiata, jak i suchy ustęp mają konstrukcję drewnianą, pozbawioną trwałego umocowania z gruntem, tj. nie mają fundamentu. Tym samym, skoro sporne obiekty nie są obiektami budowlanymi, to nie ma wobec nich zastosowania regulacja przewidziana w art. 48 Prawa budowlanego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. podstawy nieważności, nie występują, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny jest zobowiązany rozpoznać skargę kasacyjną w granicach wskazanych w niej zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Przypomnieć w tym miejscu należy, że w sytuacji kiedy skarżący kwestionuje zasadność zaskarżonego orzeczenia powołując się na obydwie podstawy kasacyjne, to niezależnie od kolejności ich przytoczenia, rozważenia w pierwszym rzędzie będą wymagać zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty dotyczące prawa materialnego mogą zostać właściwie ocenione dopiero na tle ustalonego prawidłowo stanu faktycznego.
W skardze kasacyjnej podniesiony został zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., polegający na niedostrzeżeniu wadliwości jaką dotknięte było postępowanie poprzedzające wydanie kontrolowanej decyzji. Wskazany wyżej zarzut uznać należ za zasadny.
Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zamieszczona w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego zasada prawdy obiektywnej. Z zasady tej wynika dla organu administracyjnego obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, w celu trafnego zastosowania właściwego przepisu prawa.
Kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja – nakazująca rozbiórkę wiaty i suchego ustępu, usytuowanych na terenie nieużytków i pastwisk – wydana została na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Ustawa ta weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995 r. z tym, że w związku z regulacją zawartą w art. 103 ust. 2 tej ustawy przepis art. 48 nie miał zastosowania do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie.
Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest czy wykonywane samowolnie w 2000 r. roboty budowlane stanowiły budowę wiaty czy też tylko jej remont. Kwestią sporną pozostaje też okres budowy tzw. suchego ustępu.
W brzmieniu obowiązującym do 10 lipca 2003 r. art. 48 – Prawa budowlanego nakładał na organy nadzoru budowlanego bezwzględny obowiązek orzeczenia rozbiórki w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej. Tym samym zastosowanie zawartej w tym przepisie sankcji wymagało niebudzącego wątpliwości ustalenia, że tak wiata, jak i suchy ustęp, które w całości nakazano rozebrać, wybudowane zostały po 1 stycznia 1995 r.
Zgodzić należy się z twierdzeniami zawartymi w skardze kasacyjnej, że sprawa w tym zakresie nie została w dostateczny sposób wyjaśniona. Wbrew ocenie dokonanej przez Sąd I instancji organy nadzoru budowlanego dopuściły się naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Należało bowiem mając na uwadze konsekwentne twierdzenia skarżącego, jak i pisemne oświadczenia sąsiadów, przeprowadzić dowód z przesłuchania ich w charakterze świadków.
To na organach administracji publicznej, stosownie do brzmienia art. 7 K.p.a. ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Sąd I instancji, mimo iż powołuje się w rozważaniach na ten przepis, zdaje się nie dostrzegać, że w niniejszej sprawie organy uchybiły zawartym w nim wymogom. Niewyjaśnienie mającej rozstrzygające znaczenie dla wyniku sprawy wskazanej wyżej okoliczności stanowi uchybienie, które winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.
Opierając się na dołączonej do akt dokumentacji fotograficznej organy nie zauważyły, że potwierdza ona jedynie fakt wykonywania w 2000 r. robót budowlanych, natomiast nie stanowi wystarczającego dowodu na to, że w 2000 r. miała miejsce budowa wiaty a nie tylko jej gruntowny remont. Na podstawie dołączonych do akt zdjęć nie można bowiem określić zakresu wykonywanych robót budowlanych.
Za trafny uznać również należało zarzut, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Tak w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, jak i organu odwoławczego brak wyjaśnienia dlaczego organy nie dały wiary wyjaśnieniom skarżącego tylko oparły się na dokumentacji fotograficznej, która ze wskazanych wyżej powodów nie może być w tej kwestii miarodajna.
Trafnie też podniesiono w skardze kasacyjnej, że mimo iż nakazem rozbiórki objęto suchy ustęp w aktualnym stanie faktycznym sprawy brak jest dowodów na to, że został on wybudowany po 1 stycznia 1995 r. Mimo przeciwnych twierdzeń skarżącego również i ta okoliczność nie została przez organy wyjaśniona.
Uwzględniając powyższe należało zgodzić się z zarzutami skargi kasacyjnej dotyczącymi niedostrzeżenia przez Sąd I instancji wyżej wymienionych uchybień, co skutkowało koniecznością uwzględnienia skargi i uchyleniem zaskarżonego wyroku.
W sytuacji gdy sprawa nie została w wyczerpujący sposób wyjaśniona za bezprzedmiotowe uznać należy odnoszenie się do zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów prawa materialnego.
Z wymienionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.