Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 57/10

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 24 września 2009 r. o sygn. akt II SA/Sz 664/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę K. i R. G. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia K. i R. G., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Drawsku Pomorskim z dnia [...] października 2007 r. nr [...], ustalające inwestorom K. i R. G. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł, celem wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Jak wskazał organ II instancji, w dniu 13 czerwca 2007 r., podczas oględzin przeprowadzonych na terenie działki nr [...] w obrębie 12 przy ul. [...] w Złocieńcu, będącej własnością K. i R. G., stwierdzono, że trwa rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego, położonego na terenie ww. posesji. Nowa część budynku posiada dwie kondygnacje oraz dobudowany garaż. Budynek wykonano w stanie surowym, otwartym. Wykonano też drewnianą konstrukcję dachu. W starej części budynku mieszkalnego wymieniono pokrycie dachowe, podnosząc jednocześnie konstrukcję dachu.

W protokole, sporządzonym w dniu 13 czerwca 2007 r., R. G. oświadczył, że roboty budowlane rozpoczął w 2007 r. i nie posiada pozwolenia na budowę. Podał również, że w dniu 2 maja 2007 r. złożył w Starostwie Powiatowym w Drawsku Pomorskim wniosek o wydanie pozwolenia na budowę razem z dokumentacją.

Organ I instancji postanowieniem z dnia 18 czerwca 2007 r., wstrzymując roboty budowlane związane z rozbudową i nadbudową istniejącego budynku, oraz kolejnym postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2007 r. – nałożył na K. i R. G. (inwestorów) obowiązek przedstawienia niezbędnych dokumentów, określonych w art. 48 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Ostatecznie w dniu 19 października 2007 r. inwestorzy złożyli komplet wymaganych dokumentów.

W związku z powyższym, zgodnie z art. 49 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego – w drodze postanowienia – ustalił opłatę legalizacyjną. Wysokość opłaty została obliczona na podstawie art. 59f pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, przy czym stawkę opłaty podniesiono pięćdziesięciokrotnie (art. 49 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane). Opłatę ustalono jako iloczyn stawki s = 500 zł, współczynnika kategorii obiektu budowlanego k = 2,0 i współczynnika wielkości obiektu w = 1,0. Współczynniki "k" i "w" określono dla obiektu budowlanego, budynki mieszkalne jednorodzinne – kat. I, według tabeli stanowiącej załącznik do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118 ze zm.). Opłata legalizacyjna wynosi: 50 x s x k x w = 50 x 500 zł x 2,0 x 1,0 = 50.000 zł.

K. i R. G., składając zażalenie, wnieśli o zwolnienie ich z obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Podnieśli, iż przedmiotowy budynek ze względu na zły stan techniczny wymagał pilnego remontu. W związku z tym, w dniu 2 maja 2007 r. zwrócili się do Starostwa Powiatowego w Drawsku Pomorskim o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednak nagły i wysoki wzrost cen artykułów budowlanych zmusił ich do rozpoczęcia prac budowlanych jeszcze przed uzyskaniem stosownego pozwolenia. Podkreślili, że przedmiotowe roboty rozpoczęli w okresie, gdy na rynku budowlanym brakowało wykonawców, a firma, która zaoferowała swoje usługi, oświadczyła, że jeżeli nie przystąpi do prowadzenia prac w krótkim okresie czasu, to ze względu na liczne zlecenia będzie mogła rozpocząć budowę na ich działce dopiero w następnym roku. Zarzucili Starostwu Powiatowemu zwłokę w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Podnieśli także, że – ich zdaniem – w przedmiotowej sprawie nie powinien mieć zastosowania przepis art. 48 ustawy – Prawo budowlane, lecz przepisy art. 50 i art. 51 tejże ustawy.

Prace należałoby bowiem zakwalifikować jako roboty budowlane, nie zaś jako budowę, o której mowa w przywołanej ustawie. Nałożenie przez organ I instancji na inwestorów opłaty legalizacyjnej w kwocie 50.000 zł jest niezgodne z prawem.

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 49 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, właściwy organ, przed udzieleniem pozwolenia na wznowienie robót budowlanych – w drodze postanowienia – ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 49 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, do ww. opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Natomiast w myśl art.

28. ust. 1 ustawy – Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31, w których mowa o przypadkach odstępstw od ww. przepisu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Drawsku Pomorskim ustalił, iż prowadzone na terenie działki nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Złocieńcu roboty budowlane zostały rozpoczęte bez wymaganej w tym przypadku decyzji o pozwoleniu na budowę.

W takiej sytuacji organ powiatowy przyjął więc procedurę prowadzenia postępowania, przewidzianą w art. 48 ustawy – Prawo budowlane, tj. procedurę właściwą w postępowaniu w sprawie obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W ramach postępowania legalizacyjnego organ I instancji na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane wstrzymał roboty budowlane związane z rozbudową i nadbudową istniejącego budynku, zobowiązując inwestora do przedłożenia dokumentów, określonych w art. 48 ust. 3 ww. ustawy. Po wykonaniu obowiązku przez inwestorów organ I instancji prawidłowo ustalił i nałożył obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej w kwocie 50.000 zł.

Zdaniem organu II instancji, przepisy art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane mają zastosowanie wyłącznie do robót budowlanych, których nie wskazano w art. 48 i art. 49b tej ustawy, tj. innych, niż budowa obiektu lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednocześnie, zgodnie z art. 3 pkt 6 ww. ustawy, przez "budowę" należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. To zaś uzasadnia zastosowanie przez organ nadzoru budowlanego procedury, o której mowa w art. 48 ustawy – Prawo budowlane.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie K. i R. G. zarzucili naruszenie przepisów art. 35 i art. 36 kpa, poprzez niezawiadomienie strony o przyczynie zwłoki i wprowadzanie strony w błąd co do istnienia decyzji o pozwoleniu na budowę oraz naruszenie art. 7 kpa, poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z art. 35 § 3 kpa, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W sprawie jest bezspornym, że skarżący złożyli wniosek o wydanie pozwolenia na budowę w dniu 2 maja 2007 r., a mimo tego sprawa nie została załatwiona w terminie jednego miesiąca. Organ nie zawiadomił strony, że pozwolenie na budowę nie zostanie wydane w ciągu miesiąca od dnia złożenia wniosku.

Skarżący zostali wprowadzeni w błąd przez pracownika organu – G. S., co do istnienia decyzji, która w rozmowie telefonicznej powiedziała, że decyzja faktycznie została podjęta, pozostała jedynie kwestia przelania tej decyzji na papier. Zły stan budynku zagrażał życiu i zdrowiu mieszkańców, należało zatem podjąć prace budowlane. Zdaniem skarżących, organ sam swoim działaniem skomplikował sprawę i przedłużając wydanie pozwolenia na budowę, naraził mieszkańców budynku na zagrożenie utraty życia lub zdrowia.

Skarżący wskazali także, że przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy należy rozważyć wzajemny stosunek przepisów art. 35 i art. 36 kpa względem art. 35 ustawy – Prawo budowlane. W ustępie 6 art. 35 ustawy – Prawo budowlane jest wskazany termin 65 dni, w którym decyzja w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę musi zostać wydana. Zdaniem strony, termin ten należy uznać za termin instrukcyjny, nie jest to bowiem ani lex specialis ani też lex priori w stosunku do art. 35 i art. 36 kpa.

Ponadto skarżący podnieśli zarzut niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, albowiem organ I instancji nie ustalił, pomimo zgłaszania przez skarżącego R. G. w telefonicznych monitach, bardzo złego stanu technicznego budynku. Organ nie ustalił, że działanie skarżących było wymuszone istnieniem złego stanu technicznego budynku oraz wprowadzeniem skarżących w błąd przez pracownika organu, że decyzja o pozwoleniu na budowę faktycznie została podjęta.

Strona skarżąca wniosła także o przeprowadzenie dowodu z akt postępowania w sprawie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, zakończonego decyzją umorzeniową Starosty Drawskiego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], utrzymaną następnie w mocy decyzją Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], który to dowód – według skarżących – świadczy o naruszeniu art. 35 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, stwierdził, że nie narusza ono przepisów prawa. Jak wskazał Sąd, z akt sprawy wynika, że organ I instancji w dniu 13 czerwca 2007 r. przeprowadził oględziny na terenie działki nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Z., będącej własnością K. i R. G. i ustalił wówczas, że na terenie tej działki prowadzona jest rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego. Nowa część budynku posiada dwie kondygnacje oraz dobudowany garaż. Budynek w stanie surowym, otwartym posiadał wykonaną drewnianą konstrukcję dachu. W starej części budynku mieszkalnego wymieniono pokrycie dachowe, podnosząc jednocześnie konstrukcję dachu. W toku kontroli R. G. oświadczył, że roboty budowlane rozpoczął w 2007 r. i nie posiada pozwolenia na budowę, oraz że w dniu 2 maja 2007 r. złożył w Starostwie Powiatowym w Drawsku Pomorskim wniosek o wydanie pozwolenia na budowę.

Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stosownie do art. 48 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1:

1. 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z:
2. a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo
3. b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
4. 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem – właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (ust. 2). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1. 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
2. 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

Z kolei przepis art. 49 ust. 1 ww. ustawy stanowi, iż właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada:

1. 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
2. 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń;
3. 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane
4. - oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej.

Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (ust. 2).

WSA w Szczecinie zwrócił uwagę, że w ramach postępowania legalizacyjnego, prowadzonego na podstawie ww. przepisów, organ I instancji najpierw postanowieniem z dnia 18 czerwca 2007 r. wstrzymał roboty budowlane związane z rozbudową i nadbudową istniejącego budynku i nałożył na K. i R. G. obowiązek przedstawienia niezbędnych dokumentów, określonych we wskazanych wyżej przepisach, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a następnie, stwierdzając wykonanie obowiązku przez skarżących, organ I instancji, kontynuując procedurę legalizacji samowoli budowlanej, ustalił – w oparciu o art. 49 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane – opłatę legalizacyjną.

Sąd stwierdził, że prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Drawsku Pomorskim postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowlanej, polegającej na rozbudowie i nadbudowie przez skarżących istniejącego budynku mieszkalnego, odpowiada przepisom prawa obowiązującym w tym zakresie, których treść została powyżej wskazana. Faktem bezspornym, potwierdzonym nie tylko dokumentacją fotograficzną, ale także oświadczeniem inwestora R. G., jest rozpoczęcie przez skarżących rozbudowy i nadbudowy ich domu jednorodzinnego bez posiadania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Sąd wskazał, że jednym z warunków zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w ramach legalizacji jest ustalenie opłaty legalizacyjnej. Wysokość opłaty legalizacyjnej ustala się na podstawie art. 59f pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, przy czym stawkę opłaty podwyższa się pięćdziesięciokrotnie (art. 49 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane). Opłata to iloczyn stawki s = 500 zł, współczynnika kategorii obiektu budowlanego k = 2,0 i współczynnika wielkości obiektu w = 1,0. Współczynniki "k" i "w" określono dla obiektu budowlanego, budynki mieszkalne jednorodzinne – kat. I, według tabeli stanowiącej załącznik do ustawy – Prawo budowlane, stąd też opłata legalizacyjna wyniosła: 50 x s x k x w = 50 x 500 zł x 2,0 x 1,0, czyli 50.000 zł – co, zdaniem Sądu, prawidłowo ustalił organ I instancji.

WSA w Szczecinie zaznaczył, że wbrew zarzutom skargi, nie można przyjąć, by skarżący zostali zmuszeni do rozpoczęcia budowy bez pozwolenia na budowę z uwagi na zwłokę organu w zakresie wydania wnioskowanego pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę ich domu. Nawet gdyby organ powiatowy pozostawał w zwłoce, to sytuacja taka nie upoważnia do rozpoczęcia budowy bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wnioskodawcy służy prawo wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w termie, a następnie skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu.

Sąd podkreślił przy tym, że wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę skarżący złożyli w dniu 2 maja 2007 r., zaś z materiału dowodowego sprawy wynika, że już w dniu 13 czerwca 2007 r. roboty budowlane były wykonane w znacznej części. Wynika z tego, że skarżący przystąpili do robót budowlanych jeszcze przed upływem 30 dni od daty złożenia wniosku, co oznacza, że w dniu rozpoczęcia przez nich robót budowlanych organ powiatowy nie pozostawał w zwłoce w załatwieniu sprawy pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu, do rozpoczęcia robót budowlanych bez pozwolenia na budowę nie upoważniał również skarżących zły stan techniczny budynku mieszkalnego, mającego ulec rozbudowie. Z akt sprawy nie wynika, że wykonanie przez inwestorów robót budowlanych było podyktowane złym stanem technicznym budynku mieszkalnego. Wniosek o pozwolenie na budowę z dnia 2 maja 2007 r. określał zamierzenie budowlane jako rozbudowa budynku mieszkalnego o część mieszkalną i budowa jednokondygnacyjnego garażu i takie roboty budowlane, objęte wnioskiem, zostały rozpoczęte przez skarżących z tym, że jeszcze przed uzyskaniem wymaganej decyzji. U zyskanie jej było warunkiem koniecznym, by rozpocząć i prowadzić budowę (rozbudowę, nadbudowę) w sposób zgodny z obowiązującym prawem.

Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, uznając zarzuty skarżących za nieuzasadnione, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli K. i R. G., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według obowiązujących norm.

Wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię, wskazując, że w niniejszej sprawie nie powinien mieć zastosowania art. 48 w związku z art. 49 ust. 1 i w związku z art. 59f ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, lecz winny zostać zastosowane art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane, co oznacza, że nietrafnie przyjęto, iż roboty wykonywane przez skarżących stanowią budowę, podczas gdy należałoby je zakwalifikować jako roboty budowlane.

Nadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, poprzez przyjęcie, że naruszenie przez organ art. 35 i art. 36 kpa nie przemawia na korzyść skarżących, kiedy organ ten wprowadził skarżących w błąd co do okoliczności mającej istotne znaczenie prawne, gdyż zapewniał stronę o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy decyzji tej jeszcze nie podjęto. W tym zakresie strona skarżąca powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2004 r. o sygn. akt IV SA 278/03 (publ. LEX nr 158857).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Zatem w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, gdyż tylko w przypadku prawidłowo przeprowadzonego postępowania przez Sąd I instancji, możliwe było wydanie zaskarżonego wyroku.

Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi winno być naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W jej ramach skarżący musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił Sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2004 r. o sygn. akt GSK 73/04, M. Pr. 2004, nr 14, s. 632).

W sprawie niniejszej autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji uchybienie treści art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 3 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), poprzez przyjęcie, że naruszenie przez organ art. 35 i art. 36 kpa nie przemawia na korzyść skarżących, kiedy organ ten wprowadził skarżących w błąd co do okoliczności mającej istotne znaczenie prawne, gdyż zapewniał stronę o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy decyzji tej jeszcze nie podjęto. Jednak zarzut ten nie może być kwalifikowany w kategoriach prawidłowo postawionego zarzutu. Jego uzasadnienie świadczy o wadliwym skonstruowaniu zarzutu zarówno w kontekście stanu faktycznego sprawy, jak i oceny prawnej.

Nie można bowiem zarzucić Sądowi I instancji, że nie zauważył i nie stwierdził bezczynności organu, kiedy przedmiotem jego oceny nie była bezczynność, lecz podjęte w sprawie postanowienia i tylko w takim zakresie Sąd ten wykonywał kontrolę działalności administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oceniał jedynie legalność wydanych w sprawie postanowień w przedmiocie opłaty legalizacyjnej. Wskazywanie zatem na naruszenie przez organ art. 35 i art. 36 kpa, których to uchybień miał nie dostrzec Sąd I instancji, nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego.

Powołując art. 145 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, autor skargi kasacyjnej winien zauważyć, że przepis ten może stanowić podstawę do uwzględnienia skargi w przypadku, gdy sąd administracyjny stwierdzi wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, a ma to miejsce wówczas, gdy zaistnieje przyczyna określona w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, w szczególności, jeśli stwierdzi istnienie podstaw wznowieniowych, ewentualnie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, kiedy jednak wzruszenie ich nie będzie możliwe w tych trybach z uwagi na upływ czasu albo ze względu na wywołanie przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. Zatem łączenie tego przepisu z zarzutem niedostrzeżonej przez WSA w Szczecinie bezczynności organu administracji budowlanej jest całkowicie chybione.

Jeśli organ administracji pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy obywatela, ten może bronić się, korzystając w tym celu z zażalenia kierowanego do organu wyższego stopnia, a następnie, nie uzyskawszy oczekiwanego rozstrzygnięcia, może skierować skargę do sądu administracyjnego. Z kolei twierdzenia strony skarżącej, że została wprowadzona w błąd przez pracownika organu co do faktu istnienia decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowią argumentację pozaprawną, która nie może wywołać skutków w odniesieniu do zaskarżonego wyroku. Zarówno organ administracji, jak i strona postępowania administracyjnego, podlegają takim samym rygorom proceduralnym, co oznacza, że o istnieniu decyzji w obrocie prawnym świadczy jedynie fakt jej doręczenia stronie (art. 110 kpa), nie zaś rozmowa telefoniczna z pracownikiem organu, choćby zapewniano ją w niej, że taka decyzja została dla niej podjęta. Nawet jeśli w chwili tej rozmowy strona była zapewniana o formalnym podjęciu decyzji o pozwoleniu na budowę, to i tak okoliczność ta nie uprawniała skarżących do przystąpienia do budowy. Strona musi otrzymać decyzję o pozwoleniu na budowę, by mogła przystąpić do rozpoczęcia i prowadzenia budowy (rozbudowy, nadbudowy) w sposób zgodny z obowiązującym prawem.

Podobnie rzecz się ma, gdy chodzi o zarzut naruszenia prawa materialnego. Nie można przyjąć, by stwarzał on podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu. Naruszenie prawa materialnego, będące następstwem błędnej jego wykładni, można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko pojęcia występującego w jego treści. Z kolei niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na pominięciu obowiązującego przepisu, który powinien być zastosowany w konkretnej sprawie. Wadliwość tej postaci naruszenia prawa sprowadza się więc w istocie do wadliwego wyboru przez sąd orzekający normy prawnej lub mylnej subsumpcji.

Przy formułowaniu tego zarzutu autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd I instancji naruszył prawo materialne, poprzez błędną wykładnię, jednakże skarżący wskazał przy tym, że w niniejszej sprawie nie powinien mieć zastosowania art. 48 w związku z art. 49 ust. 1 i w związku z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), lecz winny zostać zastosowane art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane, gdyż roboty podjęte przez skarżących nie stanowią budowy, lecz winny być kwalifikowane jako roboty budowlane.

Przede wszystkim, stawiając w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni, strona obowiązana jest nie tylko wskazać, jak dany przepis prawa winien być odczytywany, ale również wyjaśnić, dlaczego przyjęta przez Sąd I instancji interpretacja przepisu jest nieprawidłowa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. o sygn. akt I OSK 24/06, LEX nr 266229). Abstrahując od tego, że nie wskazano wprost, których przepisów dotyczy zarzut błędnej wykładni (a w konsekwencji nie wskazano, jak winny być wykładane przepisy, które autor skargi kasacyjnej ma na myśli), co jest wadą skargi kasacyjnej, istota tego zarzutu sprowadza się w rzeczy samej do wytknięcia Sądowi I instancji błędnej subsumpcji, a więc w efekcie zmierza do kwestionowania ustaleń faktycznych, czyli niewłaściwego zastosowania tych norm, nie zaś ich błędnej wykładni (gdyby przyjąć, że zarzut błędnej wykładni dotyczy tych przepisów).

Autor skargi kasacyjnej twierdzi bowiem, że Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że prace przeprowadzone przez skarżących stanowią budowę, kiedy – jego zdaniem – winny być ocenione jako roboty budowlane. Jednakże w zakresie ustaleń faktycznych nie powołano żadnego przepisu, któremu miałby uchybić WSA w Szczecinie.

Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, jeśli równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto zaskarżony wyrok, co wymaga podania konkretnych przepisów prawa. Brak podstaw i zarzutów kasacyjnych w tym zakresie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie może wypowiadać się w tym aspekcie.

Wprowadzenie przy sporządzaniu skargi kasacyjnej tzw. przymusu adwokacko – radcowskiego powoduje, że skarga musi być w sposób profesjonalny sformułowana (art. 175 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest ani zobowiązany, ani uprawniony do samodzielnego konkretyzowania rozpoznawanego środka zaskarżenia, a więc dochodzenia we własnym zakresie, jakie były intencje autora skargi kasacyjnej, jest natomiast zobligowany do poruszania się jedynie w granicach podstaw kasacyjnych.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.