Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 683/11

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 26 października 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 536/10, oddalił skargę M. i W. R. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kołobrzegu decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...], nakazał inwestorowi, tj. M. i W. R. rozbiórkę budynku socjalno-handlowego na działce nr [...] przy ul. [...] w D..

W przedmiotowej sprawie w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego organ nadzoru budowlanego I instancji ustalił, iż na działce nr [...] (wcześniej opatrzonej nr [...]) przy ul. [...] w D. wybudowany został samowolnie budynek socjalno-handlowy, usytuowany z naruszeniem przepisów prawa dotyczących warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z protokołu oględzin przeprowadzonych przez organ powiatowy w dniu 12 czerwca 2006 r., wynikało, że długość przedmiotowej działki wynosi ok. 8 m, a szerokość wynosi 5,55 m. Budynek usytuowany był jedną z dłuższych ścian przy granicy z działką sąsiednią, zaś otwory okienne i drzwiowe znajdowały się w drugiej z dłuższych jego ścian (naprzeciwległej). Budynek wykonany został jako zespół kilku odrębnych pomieszczeń, każde z odrębnym wejściem. W myśl przepisu §12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. (Dz.U.

Nr 75, poz. 690 ze zm.), budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy.

Ponadto ustalono, że w toku postępowania W. R. podniósł, że budowę prowadzi na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 1997 r. W. R. uznał, że przedmiotową decyzję o pozwoleniu na budowę, której pierwotnymi adresatami byli E. i K. W., uzyskał wraz z zakupem od wskazanych osób w dniu 23 kwietnia 1996 r. działki opatrzonej wówczas nr [...] (obecnie nr [...]).

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kołobrzegu, postanowieniem z dnia 28 czerwca 2006 r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1994 r. – Prawo budowlane, wstrzymał roboty budowlane przy budowie przedmiotowego budynku. Uwzględniając jednak to, że w terminie dwóch miesięcy od wydania ww. postanowienia nie wydano decyzji na podstawie art. 51 ustawy – Prawo budowlane, organ uznał, iż postanowienie to, zgodnie z art. 50 ust. 4 tej ustawy, straciło ważność. Następnie PINB w Kołobrzegu postanowieniem z dnia 4 września 2006 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 pkt 1 i 2 cyt. ustawy – Prawo budowlane, ponownie wstrzymał prowadzone przez W. R. roboty budowlane polegające, na budowie przedmiotowego budynku i nałożył obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 30 listopada 2006 r., oznaczonych dokumentów.

W uzasadnieniu decyzji o nakazie rozbiórki PINB w Kołobrzegu wskazał, że zobowiązany W. R. wymagane dokumenty przedłożył w dniu 11 grudnia 2006 r. Jednakże w wyniku ich sprawdzenia, organ powiatowy, postanowieniem z dnia 18 grudnia 2006 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości. Jedną ze wskazanych nieprawidłowości był brak zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w związku z usytuowaniem ściany budynku z otworami okiennymi i drzwiowymi w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki sąsiedniej. W. R. odebrał cztery egzemplarze złożonego projektu i do dnia wydania decyzji o nakazie rozbiórki nie przedłożył ich w tamtejszym inspektoracie.

PINB w Kołobrzegu podał, iż Starosta Powiatu Kołobrzeskiego, postanowieniami z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz z dnia [...] lipca 2009 r. nie wyraził zgody na odstąpienie przy budowie przedmiotowego budynku od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 powołanego wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W tej sytuacji PINB w Kołobrzegu wydał, na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy z 1994 r. – Prawo budowlane, powyższą decyzję nakazującą rozbiórkę przedmiotowego budynku.

Od decyzji organu powiatowego odwołanie złożyli M. i W. R., zarzucając naruszenie przepisów art. 48 ust. 1–3 i 5, art. 49 ust. 3 i 4 oraz art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, a także przepisów § 2 ust. 1, § 12 ust. 1 pkt 2, ust. 2–5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, a także przepisów art. 7, 8, 9, 77 i 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego i wnosząc o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do dalszego prowadzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu odwołujący podali m.in., że PINB w Kołobrzegu pismem z dnia 10 grudnia 2008 r. upoważnił Starostę do wyrażania zgody na odstąpienie w zakresie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących usytuowania budynku. Starosta postanowieniem z dnia 24 grudnia 2008 r. odmówił jej udzielenia. Odwołujący zarzucili, że postanowienie Starosty odmawiające zgody na dokonanie odstępstw od przepisów było niezasadne i podjęte w sposób całkowicie dowolny. Wskazali na brak należytego uzasadnienia przedmiotowego postanowienia i wymienili przesłanki, które – ich zdaniem – mogłyby uniemożliwić wyrażenie zgody, które jednakże nie zostały spełnione. W tej sytuacji w ocenie odwołujących są podstawy do wyrażenia zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Zarzucili ponadto, iż Starosta rozpatrując ich podania dotyczące wydania przedmiotowej zgody nie zachował obowiązującej procedury rozpatrywania takich żądań.

Zdaniem odwołujących art. 48 ust. 2 pkt 2 dopuszcza zalegalizowanie obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, m.in., po odpowiednim przerobieniu budynku, albo też po uzyskaniu zgody na odstępstwa od warunków techniczno-budowlanych. Podnieśli ponadto, że ustawa nie ogranicza sposobu, w jaki budynek ma być doprowadzony do stanu zgodnego z prawem.

W przedmiotowej sprawie, ze względu na rozmiary działki, nie było możliwe inne posadowienie budynku niż istniejące. Przepisy rozporządzenia dotyczące wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych należy – ich zdaniem – rozumieć w ten sposób, iż stosuje się je także w toku legalizacji tzw. samowoli budowlanej. M. i W. R. szczegółowo opisali, jak powinny być rozumiane przepisy zezwalające na odstąpienie od przepisów normujących sytuowanie budynków na działkach budowlanych, zaznaczając, m.in., że nie można wymagać od nich, aby rozebrali istniejący budynek, a następnie znowu go wybudowali w takim samym kształcie.

Dokonana przez organy interpretacja przepisów dotyczących wyrażenia zgody na odstąpienie od przepisów dotyczących sytuowania budynków jest według odwołujących sprzeczna z treścią postanowienia PINB w Kołobrzegu z dnia 18 grudnia 2006 r., którym nałożono na nich obowiązek uzyskania zgody na odstępstwa. Zarzucili, że organ pierwszej instancji wydając postanowienie z dnia 18 grudnia 2006 r., w którym nałożył na nich obowiązek uzyskania zgody na odstępstwa od przepisów, działając na podstawie art. 49 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, mógł, a być może powinien, zobowiązać ich do doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem, m.in., poprzez taką jego przebudowę, by ściana usytuowana w odległości 3 m od granicy działki pozbawiona była otworów okiennych i drzwiowych, a wielkość okapu nie naruszała przepisu § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury (w którym to zakresie nakazano uzyskanie zgody na odstępstwa).

Powyższe umożliwiłoby zalegalizowanie budynku bez konieczności uzyskiwania zgody na odstępstwa. Jednocześnie stwierdzili, że w tym zakresie organ pierwszej instancji nieprawidłowo zastosował przepisy ustawy – Prawo budowlane, skutkiem czego uniemożliwił legalizację przedmiotowego budynku. Zmiany w jego substancji są bowiem w tym zakresie fizycznie możliwe do przeprowadzenia.

Odwołujący zaznaczyli również, iż przedmiotowy budynek został wybudowany zgodnie z zasadami sztuki budowlanej, na podstawie pozwolenia na budowę, które nie zostało na nich przeniesione. W zaświadczeniu z dnia 7 listopada 2006 r. podano, że budowa zgodna jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Według skarżących istotne jest także to, że przedmiotowy budynek powstał jako jeden z pierwszych w okolicy – budynki położone najbliżej na działkach sąsiadujących powstały w okresie późniejszym. Nawet jeżeli zostały one wybudowane zgodnie z prawem, a w odległościach mniejszych niż ustalone przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury, niedopuszczalne jest zatem, w ocenie odwołujących różnicowanie sytuacji właścicieli nieruchomości w ten sposób, iż jedni budynki takie mogą posiadać, a oni już nie, a co więcej muszą swój budynek rozebrać.

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji podał, że w oparciu o akta sprawy ustalił, że Kierownik Urzędu Rejonowego w Kołobrzegu decyzją z dnia [...] listopada 1997 r. udzielił E. i K. W. pozwolenia na budowę budynku socjalno-handlowego na terenach położonych w miejscowości: D. numer ewidencyjny gruntów: [...]. Przedmiotowy budynek wybudowany został natomiast na działce ówcześnie opatrzonej numerem ewidencyjnym [...] (obecnie nr [...]) przez M. i W. R..

Ponadto organ odwoławczy zaznaczył, że nie dokonano zgodnie z postanowieniami art. 40 ustawy z 1994 r. – Prawo budowlane przeniesienia ww. decyzji o pozwoleniu na budowę z jego pierwotnych adresatów na skarżących.

W dalszej części uzasadnienia wskazano, że Starosta Powiatu Kołobrzeskiego decyzją z dnia 26 października 2006 r., (wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § pkt 5 k.p.a.) uchylił ww. decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Kołobrzegu z dnia [...] listopada 1997 r., udzielającą pozwolenia na budowę i odmówił E. i K. W. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku socjalno-handlowego na działce nr [...] w miejscowości D.. W uzasadnieniu swojej decyzji Starosta Powiatu Kołobrzeskiego podał, m.in., że w sprawie wyszły na jaw istotne dla sprawy, nowe okoliczności faktyczne, istniejące w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Mianowicie, w oparciu o materiały przekazane przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Kołobrzegu ustalono, że decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Kołobrzegu z dnia [...] stycznia 1996 r. dokonano podziału działki nr [...] w D. na działkę nr [...] i nr [...]/2.

Działka nr [...] (obecnie nr [...]) na podstawie aktu notarialnego (umowy sprzedaży) z dnia [...] kwietnia 1996 r. przestała być własnością E. i K. W.. Zgodnie zaś z art. 32 ust. 4 obowiązującego na dzień 9 września 1997 r. Prawa budowlanego pozwolenie na budowę mogło być wydane temu kto – m.in. – wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z posiadanych dowodów wynika natomiast, że E. i K. W. w dniu złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, tj. w dniu 9 września 1997 r. nie posiadali prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie spełniali zatem wymogów określonych w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane i nie mogli uzyskać pozwolenia na budowę. W tych okolicznościach organ drugiej instancji stwierdził, że przedmiotowy budynek wybudowany został bez wymaganej, ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem prowadzone przez organ powiatowy postępowanie legalizacyjne w trybie przepisów art. 48 i 49 ustawy z 1994 r. – Prawo budowlane, regulujących sprawy samowolnego wybudowania obiektu budowlanego, którego budowa wymaga uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę – jest zasadne.

Skarżący nie wykonali obowiązków nakazanych w postanowieniu PINB w Kołobrzegu z dnia 4 września 2006 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 pkt 1 i 2 ustawy z 1994 r. – Prawo budowlane. Zgodnie zaś z przepisem art. 48 ust. 4 tej ustawy, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, tj. właściwy organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Inwestorzy nie przedłożyli projektu budowlanego dotyczącego przedmiotowego budynku, który byłby zgodny z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi dotyczącymi sytuowania budynków, tj. nie przedłożyli projektu, który właściwy organ nadzoru budowlanego mógłby zatwierdzić i udzielić pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Skarżący przedłożyli wprawdzie projekt budowlany, jednakże przewidziane w tym projekcie usytuowanie przedmiotowego budynku naruszało przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Projekt ten nie mógł zatem zostać zatwierdzony. Inwestorzy, zobowiązani przez organ powiatowy do usunięcia wskazanych nieprawidłowości (postanowieniem PINB w Kołobrzegu z dnia 18 grudnia 2006 r.) odebrali złożone egzemplarze projektu budowlanego i już go nie przedłożyli. W tej sytuacji wydanie zaskarżonej decyzji, nakazującej rozbiórkę przedmiotowego budynku było zasadne.

Ustosunkowując się do zarzutów skarżących podniesionych w odwołaniu, organ wyjaśnił, że organy nadzoru budowlanego nie są właściwe w sprawach udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych dotyczących sytuowania budynków, co jednoznacznie wynika z obowiązujących przepisów ustawy – Prawo budowlane, a w niniejszej sprawie zostało także potwierdzone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt: II SA/Sz 248/08. Właściwy w tej sprawie organ, Starosta Powiatu Kołobrzeskiego, ostatecznie odmówił wydania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych przy usytuowaniu przedmiotowego budynku. Organy nadzoru budowlanego, są związane ostatecznym rozstrzygnięciem właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej w tej sprawie i obowiązane są uwzględnić to rozstrzygnięcie w prowadzonym przez te organy przedmiotowym postępowaniu legalizacyjnym.

Podniesione w odwołaniu zarzuty dotyczące tego, iż zgoda na odstąpienie od warunków techniczno-budowlanych dotyczących sytuowania budynków w niniejszej sprawie powinna być im udzielona, są bezprzedmiotowe, gdyż organ nadzoru budowlanego, jako niewłaściwy w sprawie udzielenia takiej zgody, nie może ich rozpatrzeć.

Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, iż twierdzenie odwołujących jakoby PINB w Kołobrzegu upoważnił Starostę Powiatu Kołobrzeskiego do rozpatrzenia ich wniosku w sprawie udzielenia ww. zgody, jest nietrafne, gdyż organ powiatowy, zgodnie z wytycznymi zawartymi w przywołanym powyżej wyr. Sądu z dnia 18 czerwca 2008 r. przekazał ich wniosek temu organowi do rozpatrzenia zgodnie z właściwością.

W dalszej części uzasadnienia wskazano, że postanowienie PINB w Kołobrzegu z dnia [...] grudnia 2006 r. nie nakładało na skarżących obowiązku uzyskania (jak się okazało nie posiadanej jeszcze przez nich zgody właściwego organu) zgody na odstępstwo od obowiązujących przepisów techniczno budowlanych w zakresie usytuowania przedmiotowego budynku, poprzez wystąpienie do właściwego organu o wydanie takiej zgody, postanowienie to nakazywało bowiem przedłożenie takiej zgody (taką zgodę inwestor powinien posiadać i załączyć ją do przedkładanego projektu). Jeśli inwestorzy zdawali sobie sprawę, iż przedłożony projekt budowlany narusza przepisy dotyczące sytuowania budynków oraz nie posiadali zgody na odstępstwo od tych przepisów, powinni byli przedłożyć projekt budowlany, który uwzględniałby wykonanie przebudowy przedmiotowego budynku w sposób niepowodujący naruszenia przepisów dotyczących sytuowania budynków na działkach budowlanych.

Ponadto organ drugiej instancji wyjaśnił, że wbrew temu co podnoszą skarżący, przepisy artykułów 48 i 49 ustawy – Prawo budowlane nie zawierają postanowień pozwalających organom nadzoru budowlanego na wydanie decyzji nakazującej doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem, m.in., poprzez taką jego przebudowę, by nie naruszał on przepisów regulujących sytuowanie budynków na działkach budowlanych. Organy nadzoru budowlanego mogą tylko zatwierdzić przedłożony przez inwestora projekt budowlany, w przypadku, gdy jest on zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, albo też uznać – w przypadku gdy przedłożony projekt budowlany narusza obowiązujące przepisy prawa – że obowiązek nakazany w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane, nie został wykonany i nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego. Zarzut skarżących w przedmiocie uniemożliwienia przez PINB w Kołobrzegu zalegalizowania przedmiotowego budynku poprzez nie wydanie decyzji nakazującej jego odpowiednie przebudowanie – jest niezasadny.

Organ drugiej instancji przytoczył tezę wyr. Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., który wszedł w życie z dniem 29 grudnia 2007 r. sygn. akt: P 37/06, stanowiący, m.in., że: art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b/ i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217 oraz z 2007 r. Nr 88, poz. 587; Nr 99, poz. 665 i Nr 127, poz. 880), w częściach obejmujących wyrażenie – w dniu wszczęcia postępowania – są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Z orzeczenia tego wynikało, iż w przypadku wybudowania obiektu budowlanego lub jego części bez uzyskania wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, na terenie dla którego brakuje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, można doprowadzić wybudowany obiekt budowlany lub jego część do stanu zgodnego z prawem, jeżeli – m.in. – uzyskana zostanie decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla terenu, na którym wybudowany został przedmiotowy obiekt lub jego część; przy czym decyzję o warunkach zagospodarowania i zabudowy terenu można uzyskać także po wszczęciu przez organ nadzoru budowlanego postępowania w sprawie wybudowania obiektu budowlanego lub jego części bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy wskazał, że wprawdzie w postanowieniu z dnia [...] września 2006 r. PINB w Kołobrzegu nałożył obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie, m.in., zaświadczenia Wójta Gminy Kołobrzeg o zgodności wykonanej budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie wykonywania robót albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże, mając na względzie fakt, że doprowadzenie przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z przepisami § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., wymagałoby praktycznie dokonania rozbiórki tego obiektu, a następnie wybudowania nowego o innych rozwiązaniach funkcjonalnych, które narzucają wymiary działki, organ drugiej instancji stwierdził, iż zaskarżone rozstrzygnięcie, jako konsekwencja nie wykonania nałożonych obowiązków, jest zgodne z prawem i zasadne, a także leży w interesie strony, gdyż po dokonaniu rozbiórki, inwestor będzie mógł wystąpić do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej o pozwolenie na wykonanie nowej inwestycji z możliwością ubiegania się o zgodę na dokonanie odstąpienia od warunków technicznych, bowiem wystąpienie takie jest możliwe jedynie w toku postępowania prowadzonego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej w stosunku do inwestycji planowanej, a nie już zrealizowanej.

M. i W. R. w skardze na powyższą decyzję wnieśli o uchylenie zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji, a także postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r., Starosty Powiatowego w Kołobrzegu z dnia [...] grudnia 2008 r., z dnia [...] maja 2009 r. oraz z dnia [...] lipca 2009 r., a także o przekazanie sprawy do dalszego prowadzenia organowi pierwszej instancji. Skarżący zarzucili zaskarżonym rozstrzygnięciom, w tym rozstrzygnięciu Ministra Infrastruktury z dnia 22 lipca 2009 r., naruszenie przepisów art. 48 ust. 1, 2, 3 i 5, art. 49 ust. 3 i 4 oraz art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, a także przepisów § 2 ust. 1, § 12 ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 3 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także przepisów art. 7, 8, 9, 77 i 107 § 1 i 3 K.p.a. Dodatkowo skarżący zarzucili organom nierozpoznanie istoty sprawy oraz działanie w oparciu o nieobowiązujące przepisy prawa (ustawy – Prawo budowlane).

Skarżący podnieśli, że organ drugiej instancji nie rozpoznał złożonego przez nich odwołania. Postanowienie bowiem Starosty w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwa w zakresie przepisów techniczno-budowlanych nie podlega odrębnemu zaskarżeniu. Powołując się na stanowisko judykatury podnieśli, że postanowienie to można zatem zaskarżyć wyłącznie w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji nakazującej rozbiórkę budynku. Tymczasem organ odwoławczy poprzestał wyłącznie na niezasadnym stwierdzeniu, że jest związany tym rozstrzygnięciem i nie może rozpatrzeć podniesionych zarzutów.

Zdaniem skarżących niezrozumiałe i niczym nie uzasadnione są stwierdzenia – pozostające w sprzeczności z treścią postanowienia PINB w Kołobrzegu z dnia [...] grudnia 2006 r. nakładającego obowiązek przedłożenia zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych w zakresie usytuowania przedmiotowego budynku – iż zgody na takie odstępstwa nie można uzyskać w stosunku do inwestycji już zrealizowanych. Jednocześnie skarżący zaznaczyli, że podtrzymują swoje stanowisko, iż organ pierwszej instancji mógł tę sprawę załatwić w taki sposób, by wskazać, że usunięcie niezgodności przedmiotowej inwestycji z prawem może nastąpić poprzez przebudowę budynku. Zdaniem skarżących nie stoją tu na przeszkodzie przepisy art. 48 i art. 49 ustawy – Prawo budowlane, postępowanie takie byłoby zgodne z zasadą pogłębiania zaufania do organów Państwa wyrażoną w art. 8 oraz art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Jednocześnie skarżący zauważyli, że w pozostałej części postanowienia PINB w Kołobrzegu z dnia [...] grudnia 2006 r., w sposób szczegółowy wskazano, w jaki sposób winny być usunięte braki w przedłożonej dokumentacji. W ocenie skarżących nic nie stało na przeszkodzie, aby również w tym zakresie organ pierwszej instancji wskazał taki sposób doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem.

Odnosząc się zaś do przytoczonego przez organ odwoławczy wyr. Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. skarżący zaznaczyli, że mają wątpliwości, czy winien być on stosowany w przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt wszczęcia przedmiotowego postępowania przed datą wejścia w życia wyroku.

Skarżący podnieśli, że ich wątpliwości odnoszą się również do treści zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji, w którym powołano się wyłącznie na przepisy prawa mające znaczenie proceduralne, nie wskazano przy tym żadnych przepisów prawa materialnego, na podstawie których wydana została przedmiotowa decyzja.

W dalszej części uzasadnienia skarżący podnieśli, że przedmiotowa inwestycja została wykonana na podstawie pozwolenia na budowę, a jedynym niedopatrzeniem ze strony skarżących było nie przepisanie jego na siebie. Dodatkowo wskazali, że inwestycja zgodna była zapisami planu obowiązującego w dacie powstania budynku, czyli do dnia 31 grudnia 2003 r.

Niezależnie od powyższego skarżący podali, iż aktualnie obowiązujący plan dopuszcza zachowanie istniejącej zabudowy, a także jej przebudowę, w tym również w zakresie poprawy architektury budynków, ich funkcjonalności oraz wyrazu estetycznego.

W tych okolicznościach postanowienie Starosty odmawiające zgody na dokonanie odstępstw od przepisów, zdaniem skarżących, było niezasadne i podjęte w sposób całkowicie dowolny.

W odpowiedzi na skargę Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu wyroku podniósł, że z przeprowadzonego przez organy administracji publicznej postępowania dowodowego bezspornie wynika, że przedmiotowy obiekt budowlany powstał bez pozwolenia na budowę. W związku z powyższym Sąd nie zgodził się z argumentami skargi dotyczącymi stwierdzenia, że inwestycja została wykonana na podstawie pozwolenia na budowę, a jedyne niedopatrzenie skarżących stanowiło "nieprzypisanie jego na siebie". Z tego względu Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie legalizacyjne uregulowane w przepisach art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118).

Stosownie do art. 48 ust. 1 ustawy właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 (art. 48 ust. 4). Powyższy obowiązek polega na przedstawieniu w wyznaczonym terminie m.in. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a także przedłożenie innych dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3, czyli m.in. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, a także oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W toku postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji dwukrotnie nakładał na inwestora obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów, tj. postanowieniem z dnia 4 września 2006 r., którym to rozstrzygnięciem wstrzymał prowadzone przez W. R. roboty budowlane oraz nałożył obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 listopada 2006 r. wskazanych w tym postanowieniu dokumentów, w tym czterech egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowego budynku (z określeniem jego przeznaczenia i kategorii obiektu) wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, a także postanowieniem z dnia 18 grudnia 2006 r., w którym to rozstrzygnięciu nałożył na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w złożonej przez niego dokumentacji.

Wykazane nieprawidłowości polegały m.in. na braku zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w sytuacji, gdy usytuowanie budynku narusza § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) zwanego w dalszej części uzasadnienia rozporządzeniem, bowiem ściana z otworami okiennymi i drzwiowymi usytuowana jest w odległości 3 metrów od granicy działki.

Kolejnymi postanowieniami z dnia [...] grudnia 2008 r., [...] marca 2009 r. oraz z dnia [...] lipca 2009 r. Starosta Kołobrzeski nie wyraził zgody na odstępstwa od przepisów rozporządzenia. Przedmiotowe odstępstwo polegało na zmniejszeniu odległości do 2,60 m budynku od granicy działki nr 421/1, gdy łączna odległość między budynkami wynosiła 5,60 m, i lokalizacji budynku bezpośrednio na granicy z działką nr 480 (ściana bez otworów okiennych i drzwiowych) i przy styku granic działek nr 482 i 484 (narożniki budynku).

Jak wynika z analizy akt sprawy skarżący nie wykonali nałożonych na nich obowiązków, zarówno tych dotyczących projektu, jak również co do uzyskania zgody na odstępstwa, zatem organ nadzoru budowlanego prawidłowo, stosownie do przytoczonych przepisów orzekł rozbiórkę przedmiotowego budynku socjalno-handlowego.

Sąd Wojewódzki nie zgodził się ze stanowiskiem organu, co do możliwości stosowania wynikającej z przepisu art. 9 ust. 1 – 4 ustawy Prawo budowlane – instytucji zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego. Wynika to z bezpośredniego brzmienia art. 9 ust. 3 ustawy – w myśl którego wniosek do ministra, w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Organy obu instancji umożliwiły uzyskanie przez skarżących, w toczącym się postępowaniu legalizacyjnym, takiej zgody na odstępstwo, co jednak w ocenie Sądu jest nieprawidłowe, jednakże nie miało to wpływu na wynik sprawy, zatem brak jest podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W aktach sprawy znajdują się trzy postanowienia wydane w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów, odnoszące się do tej samej kwestii prawnej, tj. zmniejszenia odległości przedmiotowego budynku do 2,60 m od granicy działki nr 421/1, gdy łączna odległość między budynkami wynosi 5,60 m i lokalizacji budynku bezpośrednio na granicy działki z działką nr 480 (ściana bez otworów okiennych i drzwiowych) i przy styku granic działek nr 482 i 484 (narożniki budynku). Skoro wymienione postanowienia dotyczą tego samego podmiotu oraz zostały wydane w tym samym przedmiocie należy stwierdzić, że w tej sytuacji zachodzi tożsamość sprawy, wywołująca ten skutek, że po wydaniu pierwszego z tych postanowień kolejne nie powinny być wydawane, w sytuacji wystąpienia tzw. powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Zdaniem jednak Sądu pierwszej instancji powyższe uchybienie przepisów postępowania nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy zatem brak było podstaw do uchylenia zaskarżonych decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z powyższego powodu. Z tych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.

M. R. i W. R. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyr. w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wnieśli o przedstawienie składowi siedmiu sędziów NSA do podjęcia uchwały wobec występowania zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, polegającego na ustaleniu czy przepis art. art. 9 ust. 1–4, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane znajduje zastosowanie w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili naruszenie:

1. I. Art. 9 ust. 1–4, art. 48 ust. 2 pkt 2, ust. 3 pkt 2, art. 49 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w szczególności poprzez przyjęcie, iż procedura uzyskiwania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie znajduje zastosowania w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego.
2. II. Art. 48 ust. 3 pkt 2, ust. 4, art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż skarżący nie dopełnili pozostałych obowiązków nałożonych na nich postanowieniami PINB w Kołobrzegu z [...] września 2006 r. i z [...] grudnia 2006 r., poza obowiązkiem uzyskania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, co skutkowało przyjęciem, iż błędne zdaniem Sądu wzywanie skarżących do uzyskania takiej zgody, nie miało wpływu na wynik postępowania.
3. III. Art. 145 § 1 pkt 1a, c/ p.p.s.a., w związku z art. 7, 8, 9 k.p.a. i art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, poprzez nieuwzględnienie skargi wskutek uznania, iż błędne zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wezwanie do uzyskania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, nie miało wpływu na wynik sprawy, podczas gdy wprowadziło w błąd skarżących uniemożliwiając im legalizację samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego.
4. IV. Art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w związku z przepisem art. 15 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi wskutek pominięcia zarzutów skarżących odnoszących się do nierozpoznania ich odwołania co do istoty, w zakresie w jakim kwestionowali postanowienia Starosty Powiatowego w Kołobrzegu z dnia [...] grudnia 2008 r. i z dnia [...] lipca 2009 r., co miało istotny wpływ na wynik postępowania uniemożliwiając merytoryczną kontrolę nad rozstrzygnięciem będącym postawą wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku.

Zdaniem skarżących nie zasługuje na akceptację pogląd Sądu pierwszej instancji, by przewidziana w przepisach art. 9 ust. 1–4 ustawy Prawo budowlane instytucja zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych nie miała zastosowania w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczyli obszerny wywód z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2009 r. II OSK 1951/08 (LexPolonica nr 2247798).

W ocenie skarżących błędne było ustalenie Sądu Wojewódzkiego, iż nie dopełnili oni wszystkich (poza uzyskaniem zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych) pozostałych obowiązków nałożonych na nich postanowieniami PINB w Kołobrzegu z [...] września 2006 r. i z [...] grudnia 2006 r. Projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami, i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi został przez skarżących złożony w odpowiedniej liczbie egzemplarzy i w odpowiednim czasie. Po jego złożeniu PINB w Kołobrzegu postanowieniem z [...] grudnia 2006 r. nakazał jednak skarżącym uzyskanie zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych.

W związku z powyższym skarżący musieli projekt ten wziąć z powrotem, celem jego załączenia do tej sprawy, którą wszczynali wskutek zobowiązania ich do tego przez PINB. Projekt nie został zwrócony albowiem skarżący nie byli w stanie tego zrobić, jako iż po uzyskaniu odmownego postanowienia Starosty w tym przedmiocie, niezwłocznie wydana została zaskarżona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r.

Skarżący nie zgodzili się z ustaleniem by, nieprawidłowe zdaniem Sądu, umożliwienie przez organy w toku sprawy, uzyskania takiej zgody nie miało wpływu na wynik sprawy. Przyjmując stanowisko Sądu, zgodnie z którym zgody takiej w przedmiotowym postępowaniu uzyskać nie można, to wzywanie do jej uzyskania miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący zostali w ten sposób wprowadzeni w błąd. Przede wszystkim skutkiem bezpośrednim była konieczność zabrania złożonego uprzednio projektu budowlanego (którego brak sam Sąd wskazuje jako jedną z przyczyn zasadności wydania zaskarżonej decyzji).

Nadto, gdyby organ I instancji nie wzywał skarżących do przedłożenia, niemożliwego zdaniem Sądu do uzyskania postanowienia, mogliby oni przedłożyć projekt dostosowujący wzniesiony budynek do przepisów techniczno-budowlanych, co umożliwiłoby im legalizację samowoli budowlanej. Możliwość taka wynika przecież z przepisu art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, który dopuszcza dostosowanie samowolnie wzniesionego budynku do stanu zgodnego z prawem. Przyjmując stanowisko Sądu co do niedopuszczalności stosowania w przedmiotowym postępowaniu przepisu art. 9 ust. 1–4 ustawy – Prawo budowlane, organ I instancji winien zobowiązać skarżących nie do uzyskania zgody na odstępstwa, a do przedłożenia projektu dostosowującego budynek do przepisów techniczno-budowlanych. To zaniechanie przy, błędnym zdaniem Sądu, umożliwieniu uzyskania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, skutkowało nieprawidłowością postępowania, uniemożliwiającą legalizację samowolnie wzniesionego budynku, tak więc wszystko to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd nie odniósł się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, stawianych postanowieniom Starosty Powiatowego w Kołobrzegu z dnia [...] grudnia 2008 r. i z dnia [...] lipca 2009 r. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem judykatury i doktryny rozstrzygnięcia te nie podlegają odrębnemu zaskarżeniu. Można je kwestionować jedynie w odwołaniu od orzeczenia kończącego postępowanie, w ramach którego zostały wydane. Tymczasem Sąd poprzestając na stwierdzeniu, iż w jego przekonaniu instytucja zgody na odstępstwa, o której mowa w przepisie art. 9 ust. 1–4 ustawy – Prawo budowlane nie znajduje zastosowania w postępowaniu dot. legalizacji samowolnie wzniesionego budynku, nie dokonał merytorycznej kontroli i oceny rozstrzygnięć Starosty Powiatowego, nie dokonał jej też organ II instancji, naruszając tym samym zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżących miało to istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem ewentualne przychylenie się do wyrażonej przez skarżących opinii w tym przedmiocie, skutkowałoby koniecznością zmiany tych rozstrzygnięć, uchylenia zaskarżonych decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, tym razem już przy uwzględnieniu zmienionego rozstrzygnięcia w przedmiocie zgody na odstępstwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte okazały się trafne.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, zwanej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wym. przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw dotyczących naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

Jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 9 ust. 1–4 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, stanowiącego o możliwości udzielenia zgody przez właściwy organ na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie. Wprawdzie trafnie autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę na niejednolitość poglądów w orzecznictwie co do zastosowania tej instytucji w ramach postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, to jednak zauważyć należy, że dominujące w piśmiennictwie i judykaturze jest stanowisko, zgodnie z którym przepis art. 9 Prawa budowlanego nie może znaleźć zastosowania na etapie legalizacji samowoli budowlanej.

Zasadniczą do tego przeszkodą jest to, że po stronie organu nadzoru budowlanego nie istnieje kompetencja do wystąpienia z wnioskiem do ministra o udzielenie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo, a kompetencji organu nie można domniemywać, ani stosować w tym celu analogii. Ponadto za taką interpretacją przepisu, jak słusznie stwierdził Sąd Wojewódzki, przemawia bezpośrednie brzmienie ust. 3 omawianego przepisu, w myśl którego wniosek do ministra w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W piśmiennictwie wskazuje się, że przez takie ukształtowanie treści przepisu (po nowelizacji) ustawodawca dał wyraz braku zasadności rozszerzenia art. 9 na innego rodzaju postępowania, w których konieczna jest ocena zachowania przepisów techniczno-budowlanych. Zawężająca wykładnia omawianego przepisu podyktowana jest charakterem omawianego przepisu, który dopuszczając odstąpienie od przepisów techniczno-budowlanych ustanowił wyjątek od ogólnej zasady zgodności procesu inwestycyjno-budowlanego z przepisami, o którym mowa w art. 7 Prawa budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2012 r. sygn. II OSK 2135/10, Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Wyd. LexisNexis. 88–90 i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych).

Ze względów wyżej przedstawionych Skład Orzekający uznał, że nie wystąpiły przesłanki do wnioskowanego przez stronę skarżącą wystąpienia o podjęcie uchwały w trybie art. 187 § 1 p.p.s.a. i w konsekwencji podzielił pogląd Sądu Wojewódzkiego o niedopuszczalności stosowania – wynikającej z art. 9 Prawa budowlanego – instytucji zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego w przedmiocie samowoli budowlanej. Słusznie w konsekwencji stwierdził Sąd w zaskarżonym wyroku, że nieprawidłowo organ dopuścił możliwość ubiegania się przez skarżących o uzyskanie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych co do obiektu wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej. Nie można się natomiast zgodzić z oceną Sądu Wojewódzkiego, że ta wadliwość postępowania nie miała wpływu na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie w celu legalizacji przedmiotowego obiektu, już w postanowieniu z 18 grudnia 2006 r. nakazał inwestorowi usunięcie nieprawidłowości w trybie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego polegającej m.in. na "braku zgody na odstępstwo od przepisów w sytuacji, gdy usytuowanie budynku narusza § 12 ust. 1 warunków technicznych".

Zarówno treść wymienionego postanowienia jak też dalsze działania w toczącym się postępowaniu potwierdzają, że organ pierwszej instancji dopuścił możliwość ubiegania się przez inwestora o zgodę na odstępstwa udzielaną w trybie art. 9 Prawa budowlanego.

Gdyby tak nie zakładał, jak to wywiódł organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, to mógłby zakończyć sprawę po tym jak wpłynął wniosek skarżących z 26 lutego 2007 r. o udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, bo wówczas niewątpliwie organ pierwszej instancji powziął wiadomość, że inwestor taką zgodą nie dysponuje. Podejmując działania procesowe co do złożonego wniosku – żaden z organów obu instancji nie powołał się na niedopuszczalność udzielenia zgody na odstępstwa w ramach postępowania legalizacyjnego.

Decyzje z [...] marca 2007 r. i [...] maja 2007 r. w przedmiocie umorzenia postępowania "w sprawie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych" wydane zostały z uzasadnieniem wskazującym wyłącznie na brak kompetencji organu nadzoru budowlanego do rozpatrzenia wniosku stron.

Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z 7 listopada 2007 r. (sygn. II SA/Sz 811/07) przyjął jako podstawę umorzenia to, że brak było podstawy prawnej do rozpoznania sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i wskazał, że organ odwoławczy winien skierować przedmiotowy wniosek do właściwego organu, o którym mowa w art. 9 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd zaznaczył, że wniosek o udzielenie zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych dotyczy samowolnie wybudowanego budynku letniskowo-gospodarczego. Należy zatem przyjąć, że kontrolując legalność decyzji i dokonując wytycznych co do dalszego biegu postępowania Sąd uwzględnił fakt toczącego się postępowania legalizacyjnego. Również w kolejnym wyroku z 18 czerwca 2008 r., wydanym w tym samym przedmiocie, Sąd Wojewódzki w Szczecinie potwierdził, że zgody na odstępstwa udziela bądź jej odmawia organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę, tj. organ administracji architektoniczno-budowlanej, a nie organ nadzoru budowlanego, w konsekwencji czego konieczne było umorzenie postępowania i przekazanie wniosku właściwemu organowi.

Dodatkową okolicznością istotną w sprawie jest to, że w związku z rozpoznaniem przedmiotowego wniosku przez organ architektoniczno-budowlany Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiesił postępowanie i to dwukrotnie. Po wydaniu bowiem pierwszego postanowienia Starosty z 24 grudnia 2008 r. o odmowie wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, strony złożyły kolejny wniosek do Starosty i jednocześnie zawnioskowały o zawieszenie postępowania legalizacyjnego (uprzednio podjętego). Dopiero w postanowieniu z 29 lipca 2009 r. Starosta załatwiając odmownie wniosek skarżących powołał się na stwierdzoną przez Ministra Infrastruktury niedopuszczalność zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych co do budynków już istniejących oraz samowolnie wybudowanych.

W następstwie tego postanowienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2009 r. nakazał rozbiórkę obiektu wybudowanego przez skarżących, powołując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że po złożeniu przez inwestorów dokumentacji wymaganej do legalizacji stwierdzono nieprawidłowości, do usunięcia których zobowiązano inwestorów. Jedną z nieprawidłowości był brak zgody na odstępstwa, który nie został usunięty. Organ odwoławczy akceptując rozstrzygnięcie o rozbiórce zaznaczył w uzasadnieniu decyzji, że inwestorzy nie przedłożyli projektu budowlanego dotyczącego przedmiotowego budynku, który byłby zgodny z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi dotyczącymi sytuowania budynków, tj. nie przedłożyli projektu, który właściwy organ nadzoru budowlanego mógłby zatwierdzić i udzielić pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Następnie, sprzecznie z rzeczywistym stanem sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że: "postanowienie PINB z 18 grudnia 2006 r. nie nakładało na skarżących obowiązku uzyskania zgodny na odstępstwo od obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych w zakresie usytuowania przedmiotowego budynku, poprzez wystąpienie do właściwego organu o wydanie takiej zgody. Postanowienie to nakazywało przedłożenie takiej zgody (taką zgodę inwestor powinien posiadać i załączyć ją do przedkładanego projektu). Jeśli inwestorzy zdawali sobie sprawę, iż przedłożony projekt budowlany narusza przepisy dotyczące sytuowania budynków oraz nie posiadali zgody na odstępstwo od tych przepisów, powinni byli przedłożyć projekt budowlany, który uwzględniłby wykonanie przebudowy budynku w sposób niepowodujący naruszenia przepisów dotyczących sytuowania budynków na działkach budowlanych".

Przytoczona powyżej ocena organu odwoławczego w sposób niedopuszczalny prowadzi do obciążenia skarżących skutkami nieprawidłowo prowadzonego postępowania w przedmiocie obiektu zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej. Trwające cztery lata postępowanie legalizacyjne zostało całkowicie uzależnione od równolegle toczącej się sprawy z wniosku inwestorów o udzielenie zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, przy czym działanie inwestorów wynikało z nałożonych na nich obowiązków przez organ nadzoru budowlanego.

Organ pierwszej instancji po stwierdzeniu, że zgoda na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych udzielana przez organ architektoniczno-budowlany nie może być środkiem służącym do legalizacji samowoli budowlanej – powinien przeprowadzić postępowanie od początku we właściwym kierunku. Z kolei organ odwoławczy z jednej strony wskazuje, że warunkiem legalizacji było przedłożenie przez inwestorów projektu "który uwzględniałby wykonanie przebudowy przedmiotowego budynku w sposób niepowodujący naruszenia przepisów dotyczących sytuowania budynków na działkach budowlanych", a z drugiej strony akceptuje postępowanie pierwszoinstancyjne, w którym nie umożliwiono stronie podjęcia działań efektywnie zmierzających do legalizacji wybudowanego obiektu.

Całokształt działań organów obu instancji był sprzeczny nie tylko z istotą przepisów art. 48–49 Prawa budowlanego, regulujących tryb postępowania w stosunku do samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych, ale też z przedstawionymi zasadami postępowania administracyjnego, ustanowionymi w art. 6, 7, 8, 9 k.p.a.

Zaznaczyć należy, że ustawodawca nie wprowadził obowiązku bezwzględnego orzekania rozbiórki obiektów wybudowanych bez wymaganego pozwolenia, lecz zobowiązał właściwy organ do badania, czy budowa zrealizowana w warunkach samowoli jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem (art. 48 ust. 2 pkt 1a i b/). W niniejszej sprawie niewątpliwie zachodziła potrzeba zbadania możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu odpowiadającego wymogom przepisów techniczno-budowlanych. Wprawdzie organ pierwszej instancji ukierunkował postępowanie w celu legalizacji przedmiotowego obiektu, to jednak podjął niewłaściwe działania, które nie mogły być w efekcie uznane za zgodne z prawem. Podkreślić należy, że nakaz rozbiórki podejmowany na podstawie art. 48 Prawa budowlanego jest sankcją prawną najdalej idącą w granicach przepisów prawa budowlanego, a zatem powinien być stosowany wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji obiektu. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego obu instancji zakończyły postępowanie bez należytego rozważenia warunków legalizacji obiektu wybudowanego przez skarżących.

Niezależnie więc od naruszenia przepisów art. 48 ust. 2 pkt 2, art. 49 ust. 1 pkt 2, ust. 3, art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, wskazać należy na naruszenie przepisów art. 6, 7, 8, 9 k.p.a. stanowiących o obowiązku podejmowania przez organy administracji działań na podstawie przepisów prawa i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W szczególności naruszona została przez organy nadzoru budowlanego w tej sprawie zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Z tych względów jako słuszne należało uznać zarzuty kasacyjne odnoszące się do wymienionych wyżej przepisów postępowania, aczkolwiek zasadniczy wpływ na wynik sprawy miało naruszenie przepisów prawa materialnego.

Jako nietrafny należało natomiast uznać zarzut związany z niedokonaniem przez Sąd Wojewódzki, a wcześniej przez organ odwoławczy, merytorycznej kontroli postanowień Starosty Powiatowego w przedmiocie zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Takie działanie Sądu i organu nadzoru budowlanego było wynikiem tego, że w sprawie legalizacji obiektu budowlanego niedopuszczalne jest stosowanie instytucji zgody na odstępstwa unormowanej w art. 9 Prawa budowlanego.

Oczywiście co do zasady autor skargi kasacyjnej ma rację, że postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji, zgodnie z art. 142 k.p.a. Jednak wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, to nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego drugiej instancji miał obowiązek rozpoznać zarzuty od omawianych postanowień. Skoro do rozpoznania wniosku o udzielenie zgody na odstępstwa właściwy jest wyłącznie organ architektoniczno-budowlany, to nie jest dopuszczalna kontrola instancyjna w tym zakresie przez organ nadzoru budowlanego. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że ustawodawca uregulował tryb postępowania w sposób zupełny właśnie tak, że chociaż postanowienie wydawane na podstawie art. 9 Prawa budowlanego przez organ architektoniczno-budowlany jest niezaskarżalne, to strona może je zaskrzyć w odwołaniu od decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, które również rozpoznawane jest przez organ architektoniczno-budowlany.

Dodać trzeba, że w normalnym biegu procesu inwestycyjnego postępowanie w sprawie uzyskania zgody na odstępstwo nie stanowi odrębnej sprawy administracyjnej i toczy się jako postępowanie wpadkowe w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę (ewentualnie może je wyprzedzać). Wówczas organ architektoniczno-budowlany drugiej instancji ma możliwość merytorycznej kontroli postanowień w przedmiocie zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Dopuszczenie natomiast do omawianego postępowania w związku z legalizacją samowolnie wybudowanego obiektu, doprowadziło do powstania sprawy, która nie mogła być prawidłowo prowadzona, czego efektem było m.in. to, że wydane postanowienia o odmowie wyrażenia zgody na odstępstwa pozostały poza merytoryczną kontrolą właściwego organu architektoniczno-budowlanego. Ta wadliwość postępowania niewątpliwie rzutowała na wynik sprawy w przedmiocie legalizacji.

Ze względów wyżej przedstawionych zasadne było uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a.

O uchyleniu decyzji wydanych w niniejszej sprawie przez organy obu instancji rozstrzygnięto na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, c/ i art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.