Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2005 r. sygn. akt II S.A./Łd 894/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi J. K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] maja 2003 r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu P., nr [...], z dnia [...] lutego 2003 r., stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.
Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] maja 2003r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu P. z dnia [...] lutego 2003 r. Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą P. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...]wraz z wieżą stalową kratową o wysokości 50 m, kontenerem technologicznym i przyłączem energetycznym.
W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne potwierdziło brak szkodliwości projektowanej inwestycji na ludzi i środowisko, a decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia 5 września 2002 r. została wydana w oparciu o raport oddziaływania na środowisko stacji bazowej telefonii komórkowej P. opracowanej przez biegłego z zakresu oddziaływania na środowisko. Organ odwoławczy podkreślił, iż z opracowania tego wynika, iż obszary pól elektromagnetycznych od projektowanych anten wystąpią na wysokości 46 m nad poziomem terenu w zasięgu maksymalnym 25,4 m, w związku z czym obszary o wartości gęstości mocy przekraczających wartość dopuszczalną nie wystąpią w miejscach dostępnych dla mieszkańców okolicy. Na tej podstawie uznał, iż urządzenie to nie jest szkodliwe dla środowiska i zdrowia ludzi.
Wojewoda Łódzki odnosząc się do zarzutu J. K. o konieczności utworzenia strefy ochronnej powołał się na art. 135 ustawy ochronie środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 r. (Dz. U. Nr 62,poz.627 ze zm.), wywodząc, iż obszar taki tworzy się jeżeli z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, z analizy porealizacyjnej albo z przeglądu ekologicznego wynika, że pomimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu, przewidziane dla oczyszczalni ścieków, składowiska odpadów komunalnych, kompostowni, trasy komunikacyjnej, lotniska, stacji elektroenergetycznej oraz instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjne i radiolokacyjnej. Z przedłożonego raportu w analizowanej sprawie nie wynika jednak potrzeba ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania.
Organ odwoławczy powołał się na przepis art.32 ust 4 oraz art. 35 ust 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. Nr 106 z 2000 r. póz. 1126 ze zm.), wywodząc, iż w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust 1 i 2 oraz 32 ust 4 właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreślił, iż inwestor uzyskał wymagane przepisami szczególnymi uzgodnienia, pozwolenia i opinie innych organów, złożył wniosek w sprawie wydania pozwolenia na budowę w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przedstawił kompletny projekt budowlany oraz projekt zagospodarowania działki zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymogami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.
Dodatkowo wskazano, że art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 4 właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J. K., zarzucając mu rażące naruszenie prawa poprzez uchybienie art. 3, art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 5 ust.2 pkt 3 oraz art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, art. 144 kodeksu cywilnego oraz art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zawartych w skardze zarzutów wyraził pogląd, wedle którego o naruszeniu uzasadnionych interesów osób trzecich można mówić wtedy, gdy naruszone zostały pod tym względem konkretne przepisy, warunki techniczne lub normy obowiązujące w budownictwie. Zdaniem organu odwoławczego J. K. nie wykazał naruszenia swojego interesu w sprawie.
Wojewódzki. Sąd Administracyjny w Łodzi zgodnie z treścią przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1271 ze zm.) oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnił skargę.
Jak zauważono przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] maja 2003r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatu P. z dnia [...] lutego 2003r. Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą P. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z wieżą stalową kratową o wysokości 50 m, kontenerem technologicznym, przyłączem energetycznym. Podstawę prawną decyzji tych decyzji stanowi przepis art. 32 ust. 4 i art.35 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2000, Nr 106, poz. 1126 ze zm.). na uregulowania art. 32 ust. 4,art.
Wskazując przepis art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane Sąd I instancji zauważył, iż z treści wskazanych przepisów wynika, iż pozwolenie na budowę może być udzielone jedynie wówczas, gdy wszystkie wymienione w powołanych przepisach warunki zostaną spełnione łącznie. Użyty w ust. 4 art. 35 powołanej ustawy zwrot "organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę" oznacza, że organ administracji architektoniczno - budowlanej w razie spełnienia tych przesłanek jest związany powyższymi przepisami i ma obowiązek podjąć rozstrzygniecie zgodne z żądaniem wnioskodawcy. A contrario rozumując dopiero brak którejkolwiek z tych przesłanek uniemożliwia podjęcie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Z ustaleń poczynionych w analizowanej sprawie wynika, iż inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a do wniosku, oprócz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, załączył umowę dzierżawy oraz wypis z księgi wieczystej, potwierdzający jego prawo do terenu oraz kompletny projekt budowlany wraz z wymaganymi przez przepisy prawa uzgodnieniami, opiniami i sprawdzeniami. Z akt administracyjnych wynika nadto, iż organy przeprowadziły postępowanie w sprawie oddziaływania spornej inwestycji na środowisko, inwestycja ta bowiem, stosownie do § 2 pkt 8 lit k rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. Nr.93, poz. 589) zaliczana jest do inwestycji mogących pogorszyć środowisko.
Kontrolując poczynione przez organy administracji publicznej ustalenia, Sąd doszedł do przekonania, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów proceduralnych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] maja 2003r. nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty Powiatu P. z dnia [...] lutego 2003r. Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą P. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z wieżą stalową kratową o wysokości 50 m, kontenerem technologicznym i przyłączem energetycznym zostały bowiem podjęte bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności niezbędnych do merytorycznego rozpoznania sprawy, tj. bez rozważenia kwestii oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomość skarżącego. Zgodnie z przedłożonym raportem oddziaływania na środowisko stacji bazowej telefonii komórkowej P. systemu GSM 900 z lipca 2002r. "pole elektromagnetyczne o wartościach przekraczających wartość graniczną równą 0,1 W/m2 wystąpią wprawdzie w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludzi, lecz wykroczą przestrzennie poza granice terenu, na którym planowana jest budowa.
W związku z powyższym, aby nie dopuścić w przyszłości do zagrożenia ludzi, w otoczeniu stacji, nie powinna być tworzona nowa zabudowa umożliwiająca dostęp ludności do pól przekraczających wartości graniczne. W przypadku rozpatrywanej stacji obszary ograniczonej zabudowy, przy uwzględnieniu wyników obliczeń i niezbędnych marginesów bezpieczeństwa powinny obejmować obszar w promieniu do 30 m od wieży i powyżej 42 m nad poziomem terenu. Uwzględniając brak kolizji w/w obszaru z obecnym stanem zagospodarowania terenu i bardzo małe prawdopodobieństwo powstania wysokiej zabudowy w bezpośrednim otoczeniu stacji, ustanawianie obszaru ograniczonego użytkowania w drodze formalnych zapisów, nie jest konieczne (str. 12 raportu). Z mapy sytuacyjno - wysokościowej dla celów projektowych z dnia 30 kwietnia 2002r. wynika nadto, iż odległość między projektowanym usytuowaniem wieży stacji telefonii komórkowej a znajdującymi się na nieruchomości skarżącego budynkami odsuniętymi od granicy wynosi około 22 m. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda Łódzki przyjął natomiast, iż obszary pól elektromagnetycznych od projektowanych anten wystąpią w zasięgu maksymalnym 25,4 m.
Z uwagi na powyższe wnioski raportu jak najbardziej uzasadniona wydaję się więc podnoszona przez skarżącego wątpliwość szkodliwego oddziaływania inwestycji na działkę skarżącego, a w przyszłości być może na ograniczenie zabudowy tej nieruchomości. Wątpliwości te są uzasadnione tym bardziej, że organy obu instancji nie badały zgodności przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, również w odniesieniu do możliwości zabudowy działki skarżącego. W ocenie Sądu I instancji w toku ponownie prowadzonego postępowania należy zatem wyjaśnić powyższą kwestię. Natomiast uchylając się od rozważenia powyższej kwestii organy administracji obu instancji naruszyły przepisy art. 7 i art. 77 kpa
Wskazano także, iż analiza załączonych do skargi akt administracyjnych dowodzi również., iż decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty Powiatu P. z dnia [...] lutego 2003r. zostały podjęte mimo braku decyzji o pozwoleniu na budowę zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę objętą wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Obowiązek uzyskania tego pozwolenia został nałożony na inwestora decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 12 listopada 2002r. Decyzję o pozwoleniu na budowę przedmiotowego zjazdu Wojewoda Łódzki podjął w dniu 27 lutego 2002r. - decyzja nr [...], a więc po dacie podjęcia już decyzji przez Starostę Powiatu P. z dnia [...] lutego 2003r. Nr [...]. W dniu podejmowania zaskarżonej decyzji pozwolenie na budowę zjazdu zostało sporządzone, w aktach sprawy brak jest jednak jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego wprowadzenie tej decyzji do obrotu prawnego. Z tego względu niemożliwa była ocena zarówno tego, czy decyzja ta w dniu 19 maja 2003r. funkcjonowała już w obrocie prawnym, jak i czy była ona w tym dniu ostateczna.
Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd dopatrzył się także naruszenia art. 81 k.p.a., wedle którego okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeśli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Powołany przepis ustanawia prawo strony do wypowiedzenia "ostatniego słowa" w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było więc pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymania się od wydania decyzji do czasu (określonego wyznaczonym stronie terminem) złożenia powyższego oświadczenia. Przeprowadzenie dowodu czyni bowiem wiarygodną okoliczność faktyczną dopiero wtedy, gdy strona mogła się wypowiedzieć co do dowodu. Zachowanie tych wymagań nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek, niezależnie od treści i wagi przeprowadzanego dowodu.
Zaniechanie przez organ powyższych czynności stanowi z kolei naruszenie wyrażonej w art. 10 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu. Tymczasem w aktach sprawy brak jest końcowego oświadczenia strony oraz dowodu potwierdzającego zawiadomienie strony o zakończeniu postępowania dowodowego i wezwania skarżącej do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego.
Decyzja Wojewody Łódzkiego oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty Powiatu P. z dnia [...] lutego 2003r. narusza również art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Stosownie do powołanych przepisów obligatoryjnym elementem decyzji administracyjnej jest uzasadnienie prawne, które powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Analiza obu decyzji dowodzi, iż nie spełniają one wymogów powołanego przepisu. W uzasadnieniu decyzji Starosty Powiatu P. z dnia [...] lutego 2003 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającą P. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z wieżą stalową kratową o wysokości 50 m, kontenerem technologicznym i przyłączem energetycznym nie tylko nie wyjaśniono przepisu prawnego stanowiącego podstawę prawną, ale nawet nie przytoczono treści tego przepisu, ograniczono się jedynie do uzasadnienia faktycznego. Uzasadnienie prawne decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] maja 2003r. nr [...] przytacza jedynie treść przepisu art. 35 ust. 4, natomiast w stosunku do przepisów art. 35 ust. 1 i 2 stanowiących podstawę prawną decyzji wymienia jedynie przesłanki, które zostały spełnione przez inwestora, a od spełnienia których uzależniona jest zgodność przedłożonego projektu budowlanego z tymi przepisami.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 10, art. 77, art. 81 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które mogło mieć istotny. wpływ na wynik sprawy.
Nie podzielono natomiast wyrażonego przez skarżącego J. K. poglądu, wedle którego budowa stacji telefonii komórkowej nie ma charakteru usługowo - produkcyjnego, lecz przemysłowy. Inwestycja ta, w ocenie Sądu, mieści się w pojęciu usługi, stosownie bowiem do definicji tego pojęcia zawartego w słowniku języka polskiego usługa to m. innymi. czynność wykonywana dla kogoś, zaś przemysł to masowe wytwarzanie za pomocą środków technicznych określonej grupy wyrobów.
Skargę kasacyjna od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik P. Spółka z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości.
Wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi orzeczeniu temu zarzucono na podstawie art.174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.):
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj.:
- a) naruszenie rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 11 sierpnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad ochrony przed promieniowaniem szkodliwym dla ludzi i dla środowiska, dopuszczalnych poziomów promieniowania, jakie mogą występować w środowisku, oraz wymagań obowiązujących przy wykonywaniu pomiarów kontrolnych promieniowania (Dz. U. Nr 107, poz. 676), w szczególności § 2 ust.3, poprzez pominięcie, że określonych w rozporządzeniu dopuszczalnych poziomów elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego nie stosuje się w miejscach niedostępnych dla ludzi, a w konsekwencji przyjęcie, że stacja bazowa telefonii komórkowej będzie negatywnie oddziaływać na nieruchomość J. K.;
- b) art. 143 Kodeksu cywilnego poprzez przyjęcie, że jest możliwe szkodliwe oddziaływanie na działkę J. K., mimo że promieniowanie elektromagnetyczne przekraczające wartość 0,1 W/m2 będzie występować poza granicami przestrzennymi własności gruntu, określonymi w art. 143 Kodeksu cywilnego;
- c) art. 35 ust. l pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonych decyzji - Dz. U. 2000, Nr 106, poz. 1126 ze zm.) poprzez przyjęcie, że przepis ten daje podstawę do badania zgodności projektowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym dla sąsiedniej działki (możliwość zabudowy działki J. K.);
- d) art. 32 oraz art. 33 ust. l ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonych decyzji - Dz. U. 2000, Nr 106, poz. 1126 ze zm.) poprzez przyjęcie, że pozwolenie na budowę dla projektowanej stacji bazowej mogło zostać udzielone wyłącznie po uzyskaniu pozwolenia na budowę w przedmiocie zjazdu indywidualnego;
- 2. naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a to:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że naruszenie w sprawie art. 81 oraz art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- b) art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez rozstrzygnięcie poza granicami danej sprawy i dokonywanie ustaleń w odniesieniu do decyzji Nr [...] Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2003 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę zjazdu indywidualnego - w szczególności co do jej wprowadzenia do obrotu prawnego - mimo że decyzja ta nie była przedmiotem skargi;
- c) art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez rozstrzygnięcie w sprzeczności z aktami sprawy, i przyjęcie, że organy administracji publicznej przyjęły w sprawie całkowicie bierna postawę, mimo że z akt sprawy wynika przeprowadzanie przez organy administracji dowodów z urzędu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim (art. 175 § 1 –3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika skarżącej P. Spółki z o.o. zasługuje na uwzględnienie.
Podkreślić należy, że podstawę uchylenia zaskarżonych do Sądu I instancji decyzji w przedmiotowej sprawie stanowił przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wobec przyjęcia, iż nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Zdaniem Sądu I instancji przedmiotowe decyzję o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z wieżą stalową kratową o wysokości 50 m, kontenerem technologicznym i przyłączem energetycznym wydana została bez rozważenia kwestii oddziaływania spornej inwestycji na nieruchomość J. K. co polegać miało na nie zbadaniu zgodności przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, również w odniesieniu do możliwości zabudowy działki w/w skarżącego czym naruszono przepisy art. 7 i art. 77 kpa (str. 9 uzasadnienia wyroku Sądu I instancji).
Stanowisko powyższe prawidłowo zostało zakwestionowane zarzutem skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak i zarzutem błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 35 ust. 1 pkt.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. Nr 106 z 2000 r. poz. 1126 ze zm.) poprzez przyjęcie, że przepis ten daję podstawę do badania zgodności projektowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym dla sąsiedniej działki (możliwości zabudowy działki J. K.).
Powołany wyżej przepis Prawa budowlanego nakazywał organom architektoniczno- budowlanym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego sprawdzić w szczególności zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymogami ochrony środowiska, wymogami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zauważyć w tym miejscu należy, iż niespornym jest to, że organ administracji rozpatrujący wniosek o pozwolenie na budowę, pozostaje związany ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu co wprost wynika z treści art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz.415 ze zm.).W myśl przywołanego art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane organ wydający pozwolenie na budowę ma obowiązek sprawdzić zgodność planu zagospodarowania przestrzennego działki lub terenu z planem zagospodarowania przestrzennego, jednakże dokonuje tego nie po to aby kwestionować ocenę wyrażoną w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, lecz by sprawdzić czy ewentualnie plan nie uległ zmianie i w związku z tym decyzja ta nie wygasła czy też nie zaszły zmiany w treści planu.
Dokonywanie przez organ architektoniczno – budowlany samodzielnych ustaleń tak jak w tej sprawie domaga się Sąd I instancji w sprawie zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do możliwości zabudowy działki skarżącego stanowiło by naruszenie prawa. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie wyłącznie wtedy gdy organ architektoniczno – budowlany dojdzie do przekonania, że decyzja o warunkach zabudowy w odniesieniu do konkretnej inwestycji nie jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego, może inicjować wszczęcie postępowania nadzwyczajnego w celu wzruszenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, przy czym organem właściwy do wzruszenia takiej decyzji w trybie nadzwyczajnym będzie organ uprawniony do rozstrzygania o zgodności inwestycji z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, a nie organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Ten ostatni organ powinien zawiesić postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę w celu umożliwienia właściwemu organowi rozstrzygnięcie o ewentualnej nieważności decyzji o warunkach zabudowy.Tym samym podkreślić należy, że zarówno organ wydający pozwolenie na budowę jak i organ odwoławczy orzekający w sprawie pozwolenia na budowę, nie może odmówić wydania takiego pozwolenia w wyniku innej interpretacji planu zagospodarowania przestrzennego niż uczynił to organ samorządowy orzekający o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego i nie może samodzielnie przesądzić o niezgodności inwestycji z obowiązującym planem. Także bowiem ostateczna decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, nawet zaskarżona do sądu administracyjnego nie pozwala organowi administracji na odmowę wydania pozwolenia na budowę, chyba że decyzja ta zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego.
Dlatego też w okolicznościach tej sprawy przy uwzględnieniu powyższych rozważań zarzut uczyniony przez Sąd I instancji organom architektoniczno - budowlanym naruszenia art. 7 i 77 kpa wobec nie zbadania zgodności projektowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla możliwości zabudowy działki sąsiedniej nie objętej procesem zainwestowania pozostaje nietrafny.
Ponadto w zaskarżonym wyroku w ocenie Sądu I instancji przedmiotowe decyzje o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej podjęto mimo braku decyzji o pozwoleniu na budowę zjazdu z drogi krajowej Nr 14 Łódź - Sieradz na działkę objętą wnioskiem o pozwolenie na budowę, przyznając jednocześnie, że decyzję taką wydał Wojewoda Łódzki w dniu [...] lutego 2002 r., lecz w aktach sprawy brak jest dowodu wprowadzenia jej do obrotu prawnego a to uniemożliwiło ocenę tego czy decyzja ta funkcjonowała w obrocie jak i czy była ostateczna.
Podkreślić w tym miejscu należy, iż przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pozostawała ostateczna decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] maja 2003 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z wieżą stalową kratową o wysokości 50 m, kontenerem technologicznym i przyłączem energetycznym.Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami sprawy oraz powołana podstawa prawą. Wyjaśnienie pojęcia rozstrzyganie w granicach danej sprawy pozwala przyjąć, iż oznacza ono,że Sąd administracyjny nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta w której wniesiono skargę.Podstawowe znaczenie ma więc tożsamość sprawy administracyjnej a jak przyjmuje się powszechnie w judykaturze na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe i te elementy muszą być brane pod uwagę przy ustalaniu tożsamości sprawy.
W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego trafny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegający na rozstrzyganiu poza granicami danej sprawy i dokonywanie ustaleń w odniesieniu do decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 27 lutego 2003 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę zjazdu indywidualnego w szczególności co do jej wprowadzenia do obrotu prawnego bowiem decyzja ta nie była przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie i pozostawała poza zakresem kontroli legalności Sądu I instancji. Objęcie zatem przedmiotem swojej oceny w/w decyzji w opisanym zakresie w okolicznościach tej sprawy czyni usprawiedliwionym zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przepisu art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zauważyć należy, iż w rozpoznawanej sprawie inwestor legitymował się ostateczną decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 12 listopada 2002 r. Nr [...] wyrażającą zgodę na wykonanie zjazdu indywidualnego z drogi krajowej Nr [...] na działkę nr [...] położona w O., która pozwalała podjąć działania zmierzające do uzyskania pozwolenia na budowę takiego zjazdu z drogi krajowej. Natomiast decyzja udzielająca pozwolenia na budowę tego zjazdu wydana w dniu 27 lutego 2003 r. stanowi odrębne postępowanie od tego będącego przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu. Jednocześnie podkreślić należy, że brak jest podstaw do przyjęcia w rozpoznawanej sprawie, że pozwolenie na budowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej uzależnione jest od ostatecznej decyzji o pozwolenia na budowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej Nr [...].
Przechodząc do oceny dalszych zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że zgodnie z art. 145§ 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na decyzje uchyla zaskarżoną decyzje w całości jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik spraw. Tylko zatem naruszenie przepisów postępowania administracyjnego " jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy " uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaś przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji a więc na ukształtowanie w nich stosunku materialnego lub procesowego.Zatem konkludując należy wykazać, że gdyby nie zaistniałe naruszenie prawa procesowego to w sprawie zapadła by decyzja innej treści niż ta podjęta w sprawie.Przyjęcie odmiennej koncepcji prowadziło by do nieuzasadnionego przedłużania postępowania administracyjnego poprzez wskazywanie zaistniałych wprawdzie naruszeń prawa procesowego ale nie mających istotnego wpływu na wynik sprawy.
Przy uwzględnieniu powyższych rozważań należy podzielić pogląd skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c przez przyjęcie, że naruszenie w tej sprawie art. 81 kpa, który Sąd I instancji wiąże z także z naruszeniem art. 10 kpa oraz art. 107 § 1 i 3 kpa stanowi naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym wyrażona w art. 10 kpa przejawia się w szczególności w postępowaniu wyjaśniającym co dla ochrony praw strony, zapewniając jej wpływ na ustalenie stanu faktycznego a przez to wpływ na stosowanie prawa materialnego lub procesowego.Zaś celem postępowania dowodowego jest ustalenie faktów jak i ich ocena prawna. W ramach powyższej normy prawa stronie przysługuje także prawo do zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy. Następną gwarancją realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym wyrażona w art. 81 kpa jest wprowadzenie warunku, od spełnienia, którego uzależnione jest uznanie przez organ administracji publicznej okoliczności faktycznej za udowodniona a warunkiem tym jest stworzenie przez organ administracji przesłanek realizacji przez stronę prawa do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.
W okolicznościach przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż strony w szczególności E. i J. K. mieli zapewniony czynny udział w prowadzonym w tej sprawie postępowaniu administracyjnym, skutecznie kwestionując pierwotną decyzje Starosty Powiatu P. z dnia 18 listopada 2002 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej w O., uchyloną przez Wojewodę Łódzkiego decyzja z dnia 17 stycznia 2003 r. Niezależnie od powyższego jak wynika z lektury akt sprawy stanowisko tych stron wskazuje, iż kwestionowali oni jednoznacznie od początku realizację tejże inwestycji będąc jej przeciwnikiem z uwagi na przyjmowaną szkodliwość, jednocześnie podnosząc, że ekspertyza przedstawiona przez inwestora neguje istnienie jej szkodliwego oddziaływania. Po zawiadomieniu w dniu 22 października 2002 r. stron o wszczęciu postępowania w tej sprawie E. i J. K. wyrazili swoje wyżej wskazane stanowisko w piśmie z dnia 21 listopada 2002 r. i konsekwentnie podtrzymywali je do końca postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonych decyzji.
Tym samym w istocie strony jednoznacznie wypowiedziały się co do przeprowadzonego dowodu w postaci raportu oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko opracowanego w lipcu 2002 r. nazywając ten dokument ekspertyzą. Zatem przy uwzględnieniu powyższych rozważań w okolicznościach tej sprawy nie można przyjąć,że w sposób istotny naruszono przepis art. 81 kpa w związku z art. 10 kpa mimo,że formalnie prawo do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów poprzez pouczenie o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia nie zostało zrealizowane przez organy orzekające.
Podnieść należy, że Sąd I instancji wskazując na powołane wyżej naruszenia procedury administracyjnej i bezwzględnym przyjęciu ich wpływu na wynik sprawy w żaden sposób nie wskazał, że gdyby nie te uchybienia procesowe to w sprawie mogłoby zapaść innej treści rozstrzygnięcie, w szczególności nie odniesiono tych naruszeń do działań strony poprzez uniemożliwienie jej przedstawienia swojego stanowiska, złożenia dodatkowych materiałów w sprawie czy też przeprowadzenia konkretnego dowodu z jej udziałem jak też możliwości wypowiedzenia się do tych dowodów co pozwala na uznanie, że brak jest związku przyjętych naruszeń prawa procesowego ze stanem faktycznym wynikającym z akt sprawy administracyjnej.Ta okoliczność dodatkowo uzasadnia przyjęcie poglądu o braku istotnego wpływu przyjętych naruszeń procedury administracyjnej na wynik sprawy.
Podobnie należy uznać wskazywane przez Sąd I instancji naruszenie art. 107 § 1 i 3 kpa jako nie mające istotnego wpływu na wynik sprawy w szczególności przy uwzględnieniu motywów wskazanych przez ten Sąd uzasadniających przyjęcie tego naruszenia przepisów procedury administracyjnej.
Przepis powyższy określa składniki struktury decyzji administracyjnej natomiast analiza obu zaskarżonych decyzji niewątpliwie prowadzi do wniosku, że odpowiadają one wymogom art. 107 § 1 kpa, natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji mimo, że nie w sposób wyczerpujący ustosunkowuje się do zgromadzonego materiału, lecz w okolicznościach tej sprawy i przede wszystkim przy wykazanej argumentacji Sądu I instancji nie można uznać opisanego naruszenia za takie, które skutkuje w odniesieniu do normy art. 107 § 3 kpa przyjęciem mającego istotny wpływ na wynik sprawy.
Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny uznał za usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zgłoszony w odniesieniu do wskazywanych wyżej naruszeń przepisów kpa.
Uwzględniając skargę kasacyjną w oparciu o dotychczas przytoczona argumentację, podkreślić należy, że pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej jako pozbawione doniosłości prawnej pozostały poza zakresem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Dlatego też mając powyższe na uwadze na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 207 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji orzeczenia.