Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 739/16

Uzasadnienie

Uzasadnienie:

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Po 303/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2015 roku sprawy ze skargi H. B. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2015 roku Nr [...]w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w pkt I/ uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt II/ zasądził od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej kwotę 500,- zł. tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], Starosta W. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409), dalej zwanej: "pb" oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej zwanej: "k.p.a." zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia J. M. na budowę warsztatu samochodowego drobnych napraw na działce nr [...]4, obręb Ł., gmina W. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 28 października 2014 r. inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę.

Następnie w piśmie z dnia 26 listopada 2014 r. uczestniczka postępowania H. B. wskazała, że nie wyraża zgody na realizację przedmiotowej inwestycji, a w szczególności na wybudowanie hałaśliwego i uciążliwego warsztatu samochodowego w odległości 14 m od jej budynku mieszkalnego. Powiatowy Inspektor Budowlany w W. wskazał, że w trakcie przeprowadzonej przez niego kontroli nie stwierdzono rozpoczęcia robót budowlanych przy wykonywaniu omawianego obiektu budowlanego, prowadzone były jedynie roboty związane z niwelacją terenu.

Starosta W. stwierdził, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami zawartymi w decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2014, nr [...], o warunkach zabudowy dla działki nr [...]4. Zamierzone przedsięwzięcie budowlane nie zalicza się do inwestycji wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213 poz. 1397 z późn. zm.), a zatem nie zachodzi potrzeba legitymowania się przez inwestora decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Jak stwierdził z dokumentacji budowlanej wynika, że rozważana budowa nie będzie generowała ponadnormatywnego oddziaływania, w szczególności hałasu, na teren nieruchomości skarżącej.

Pismem z dnia 12 stycznia 2014 r., skarżąca H. B. odwołała się od powyższej decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że nie zgadza się na realizację przedmiotowej inwestycji ze względu na uciążliwości, jakie będzie generował pobliski warsztat blacharski wraz ze składowiskiem części po wrakach sprowadzonych samochodów. Zaznaczyła również, że informowała organ I instancji o samowoli budowlanej i nierzetelnej kontroli organu nadzoru budowlanego.

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że planowana inwestycja polega na budowie warsztatu samochodowego drobnych napraw na działce nr [...]4. Organ II instancji zaznaczył, że kontrola organu nadzoru budowlanego, przeprowadzona w dniu 8 grudnia 2014 r., nie wykazała rozpoczęcia robót budowlanych przy wykonywaniu przedmiotowego obiektu budowlanego. Wskazał też, że z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wynika, iż decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę.

W ocenie organu odwoławczego, wszelkie uciążliwości inwestycji powinny zamknąć się na terenie nieruchomości. Z przedłożonej dokumentacji technicznej wynika, że omawiana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Jednocześnie przedmiotowy warsztat nie będzie generował ponadnormatywnych uciążliwości, w tym także hałasu. Planowana inwestycja została zaprojektowana z zachowaniem nieprzekraczalnej linii zabudowy, a powierzchnia zabudowy projektowanego przedsięwzięcia nie przekroczy 90 m2. Zamierzony warsztat odpowiada zatem wymogom zawartym w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 25 sierpnia 2014 r.

W skardze złożonej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, skarżąca zarzuciła organowi II instancji naruszenie: (1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 i art. 80 § 1 k.p.a. poprzez niezbadanie, czy na działce nr [...]4 doszło do samowoli budowlanej i rozpoczęcia robót budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, (2) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu oraz (3) art. 35 ust. 1 pb, poprzez wydanie pozwolenia na budowę bez zbadania zgodności inwestycji z ustaleniami planistycznymi i wymaganiami ochrony środowiska.

W uzasadnieniu skargi, strona powtórzyła swoją wcześniejszą argumentację, zawartą w odwołaniu z dnia [...] stycznia 2015 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględniając skargę stwierdził, że wnioskiem z dnia 27 października 2014 r. uczestnik postępowania, J. M. wystąpił do Starosty W. o wydanie pozwolenia na budowę warsztatu samochodowego drobnych napraw na działce nr [...]4, obręb Ł., we W. (k. 13-19 akt adm. organu I instancji), co jest bezsporne.

Jak stwierdził ten Sąd, zgodnie z art. 32 ust. 4a pb, nie wydaje się pozwolenia na budowę w razie rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 pb. Rozważana decyzja administracja dotyczy bowiem jedynie przyszłych zamierzeń budowlanych. Jeżeli natomiast inwestycja została już zrealizowana, postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę staje się bezprzedmiotowe (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 31 marca 2015 r., II SA/Ke 91/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 12 lutego 2015 r., II OSK 200/15, tamże; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 15 lipca 2014 r., II SA/Ol 595/14, tamże).

Sąd I instancji zauważył, że art. 32 ust. 4a pb, wyklucza wydanie pozwolenia na budowę jedynie w przypadku, gdy roboty budowlane były wykonywane samowolnie przez inwestora, a wspomniany stan niezgodności z prawem utrzymuje się w chwili orzekania przez właściwy organ administracji publicznej. Tym samym a contrario inwestor, który rozpoczął roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę, może uzyskać wspomnianą decyzję administracyjną, jeżeli usunie w całości rezultaty wykonywanych przez siebie nielegalnie prac. Wtedy bowiem zostanie przywrócony stan zgodności z prawem, co z kolei otwiera drogę do wydania pozwolenia na budowę.

Sąd ten stwierdził, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że uczestnik postępowania rozpoczął roboty budowlane przy przedmiotowej inwestycji w okresie poprzedzającym wydanie decyzji przez Starostę W., co znajduje swoje potwierdzenie przede wszystkim w oświadczeniach skarżącej (k. 32, 58 akt adm. organu I instancji oraz k. 4 akt adm. organu II instancji), jak i w przedłożonej przez nią dokumentacji fotograficznej (k. 49-54 akt sądowych).

Organy administracji publicznej poprzestały w poruszanym zakresie jedynie na informacjach zawartych w piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 9 grudnia 2014 r., nr [...] (k. 47 akt adm. organu I instancji). W powyższym dokumencie organ nadzoru budowlanego wskazał z kolei, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 8 grudnia 2014 r. nie stwierdzono rozpoczęcia robót budowlanych przy wykonywaniu warsztatu samochodowego, a inwestor dokonał jedynie niwelacji terenu.

Sad I instancji zauważył, że wniosek organu nadzoru budowlanego pozostaje w pewnej sprzeczności z dokumentacją fotograficzną, przedłożoną przez skarżącą. Ze zdjęć przez nią załączonych zdaje się wynikać bowiem, że inwestor nie rozebrał wykonanego samowolnie fundamentu budynku, lecz jedynie przykrył go warstwą ziemi. Okoliczność ta nie została w ogóle wyjaśniona przez organy administracji publicznej. Tymczasem pozostawienie fundamentów samowolnie wznoszonego obiektu budowlanego oznacza, że samowola budowlana nie została definitywnie usunięta. Dlatego, gdyby okazało się, że ten element konstrukcyjny nie został rozebrany, należałoby przyjąć, że zastosowanie znajduje art. 32 ust. 4a pb i konsekwentnie umorzyć jako bezprzedmiotowe postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Sąd I instancji stwierdził, że Wojewoda Wielkopolski naruszył art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uchybienie to doprowadziło z kolei do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wady te, jak stwierdził Sąd, miały zasadnicze znaczenie dla wydanego rozstrzygnięcia, wobec czego decyzję organu II instancji należało usunąć z obrotu prawnego.

W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję

Sąd I instancji stwierdził, że rozpatrując ponownie sprawę, Wojewoda Wielkopolski powinien ustalić, czy roboty budowlane, wykonane wcześniej przez inwestora bez wymaganego pozwolenia na budowę, zostały w całości usunięte, ponieważ dopiero wtedy możliwe jest rozważenie, czy art. 32 ust. 4a, pb, powinien znaleźć zastosowanie.

Sąd ten o kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.

Wojewoda Wielkopolski wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, ewentualne rozważenie możliwości uwzględnienia w sprawie przesłanek z art. 188 p.p.s.a., jak też zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1/ błędną wykładnię prawa materialnego, tj.: art. 32 ust. 1 pkt 2, art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 32 ust. 4a oraz art. 35 ust. 4 pb, poprzez nakazanie Wojewodzie Wielkopolskiemu prowadzenia dalszego postępowania dowodowo-wyjaśniającego celem ustalenia, czy roboty budowlane, wykonane wcześniej przez inwestora bez wymaganego pozwolenia na budowę, zostały w całości usunięte, w sytuacji, gdy budowa obiektu budowlanego została zakończona i udzielono inwestorowi pozwolenia na użytkowanie;

2/ naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez nakazanie Wojewodzie Wielkopolskiemu podjęcia ponownych czynności w sprawie, podczas gdy organy administracji architektoniczno-budowlanej przeprowadziły wyczerpujące postępowanie wyjaśniające pozwalające na legalne wydanie decyzji,
2. - art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieskorzystanie z prawa do przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów, niezbędnego do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, co pozytywnie wpłynęłoby na ekonomikę procesową,
3. - art. 153 p.p.s.a. poprzez związanie organu wskazaniami, co do dalszego postępowania, które w istocie nie pozwolą na ustalenie, czy były wykonane roboty budowlane bez ważnego pozwolenia na budowę i czy zostały one w całości usunięte.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że do kontroli terenu budowy, zgodnie z art. 81a ust. 1 pkt 2 lit. a, pb, umocowane są organy nadzoru budowlanego i dlatego organ I instancji wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. o zbadanie zarzutów skarżącej, który poinformował o wynikach kontroli terenu budowy inwestycji uczestnika postępowania, iż nie stwierdzono rozpoczęcia robót budowlanych, a jedynie prowadzona jest niwelacja terenu.

Wywodzono, że dla organu administracji architektoniczno - budowlanej, stanowisko organu nadzoru budowlanego jest wiążące.

Argumentowano, że wobec dwukrotnego wystąpienia przez organ I instancji do organu właściwego do kontroli terenu budowy o zbadanie zarzutów skarżącej, Sąd niesłusznie zarzuca Wojewodzie Wielkopolskiemu niezbadanie istotnych okoliczności rozpatrywanej sprawy. Tym bardziej że wobec spełnienia warunków określonych przepisem art. 35 ust. 1 pb, (zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi oraz kompletność projektu budowlanego) oraz art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 pb (wniosek został złożony w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), Starosta nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 pb).

Wywodzono, że mając wątpliwości co do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, Sąd mógł je rozstrzygnąć na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., przeprowadzając z urzędu uzupełniające postępowanie dowodowe autentyczności materiału fotograficznego, jak np. dowodu z dziennika budowy, stanowiącego zgodnie z art. 45 ust. 1 pb, urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót, w tym w szczególności terminu rozpoczęcia robót.

Wskazano, że Sąd dając Wojewodzie Wielkopolskiemu wskazania co do dalszego postępowania zobowiązał go do ustalenia, czy roboty budowlane, wykonane wcześniej przez inwestora bez wymaganego pozwolenia na budowę, zostały w całości usunięte. Sąd z jednej strony zatem zakwestionował niedostatek postępowania wyjaśniającego organów, z drugiej zaś dał wiarę materiałowi fotograficznemu i przesądził tym samym o samowolnym wykonaniu robót budowlanych przez inwestora.

W konsekwencji nie zważając na upływ czasu od wydania decyzji pozwolenia na budowę i możliwość jej wykonania, nakazał organowi dokonanie takich ustaleń, które wymagają wejścia na teren budowy, a w obliczu zakończenia procesu budowy (potwierdzają to dziennik budowy, prawomocna decyzja pozwolenia na użytkowanie), zastosowanie się co do tych wskazań okazuje się w praktyce niemożliwe.

Argumentowano, że naruszenie art. 153 p.p.s.a wiąże się z faktem, że okoliczności faktyczne co prawda nie zmieniły się po wydaniu orzeczenia, ale są odmienne niż w chwili wydawania decyzji. Tak więc znacznie utrudnione jest, jeśli nie niemożliwe, ustalenie, czy roboty budowlane, wykonane wcześniej przez inwestora bez wymaganego pozwolenia na budowę, zostały w całości usunięte.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. Zarzuty te jednak nie mogły doprowadzić do wyeliminowania skarżonego kasacyjnie wyroku.

Rozpoznając jako pierwsze, zarzuty naruszenia przepisów postępowania, należało odmówić im trafności.

Bezskutecznie wskazano na naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Sąd I instancji, zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., dokonał w sposób prawidłowy kontroli działalności administracji publicznej i zastosował środki określone w ustawie, opierając swe rozstrzygnięcie na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Wskazane wyżej przez ten Sąd przepisy postępowania administracyjnego, jako naruszone, wyrażają obowiązek realizowania przez organy w toku postępowania administracyjnego zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego (art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.). Tymczasem w przedmiotowej sprawie, normy te zostały w sposób nie budzący wątpliwości naruszone.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, organy administracji architektoniczno – budowlanej nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, pozwalającego na legalne wydanie decyzji. Przede wszystkim należy zauważyć, że pomimo poinformowania organu I instancji przez skarżącą pismem z dnia 25.11.2014 r. o fakcie niedopuszczalnej realizacji inwestycji, przed udzieleniem pozwolenia na budowę, (k. 32 akt organu I instancji), organ ten nie poczynił jakichkolwiek własnych ustaleń w tym zakresie, lecz ograniczył się do zlecenia PINB ustalenia tej okoliczności (k. 34 ww. akt). Organ ten dysponując sprzecznymi ze sobą dowodami w postaci pisma PINB z 9.12.2014 r., wskazującego, że w trakcie przeprowadzonej kontroli nie stwierdzono rozpoczęcia robót budowlanych, lecz stwierdzono jedynie prowadzenie robót związanych z niwelacją terenu oraz dostarczonych przez skarżącą w dniu 19.12.2014 r. fotografii, na których widać wzniesiony w części obiekt budowlany, uznał, że inwestor nie rozpoczął realizacji inwestycji.

Powzięcie takiej oceny nie było poprzedzone – jak błędnie stwierdzono w skardze kasacyjnej – ponownym zwróceniem się do PINB o przeprowadzenie ponownej kontroli w omawianym zakresie, albowiem organ pierwszoinstancyjny 29.12.2014 r. przesłał jedynie PINB kopię pisma skarżącej jak to określił "do wykorzystania służbowego" i to w sytuacji, kiedy przedłożone przez stronę fotografie, których autentyczności nie zakwestionowano w sprawie, ewidentnie i bez jakichkolwiek wątpliwości stwierdzały fakt prowadzenia w zaawansowanym stanie robót budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Organ I instancji, ani nie zainterweniował co do niewiarygodnych wyników kontroli przeprowadzonej przez PINB, ani nie przeprowadził własnych działań celem ustalenia faktu i stopnia zaawansowania prowadzonych robót. Przyjął natomiast, wbrew oczywistemu faktowi rozpoczęcia inwestycji (wybudowanie części obiektu), uwidocznionemu na przedstawionej przez skarżącą fotografii, pomijając też twierdzenia strony, że żadne roboty budowlane nie miały miejsca.

Wywody skargi kasacyjnej, że organ administracji architektoniczno – budowlanej nie był uprawniony do samodzielnego zbadania tej spornej okoliczności, jak również, że był związany ustaleniami faktycznymi w tym zakresie przeprowadzonymi przez PINB są zdumiewające i nie wynikają z żadnej regulacji prawnej. Nie sposób przyjąć, że organy nie dysponowały żadnymi innymi możliwościami ustalenia podnoszonej przez skarżącą okoliczności, stosując prawidłowo art. 75 § 1 k.p.a., w przeciwieństwie do strony postępowania, która w prosty sposób wykazała sporną okoliczność. Wskazany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepis art. 81 lit. a ust. 1 pkt 2 lit. a, pb, dotyczy czynności kontrolnych przeprowadzanych na terenie budowy. Powołanie tego przepisu przez skarżący kasacyjnie organ w istocie może świadczyć o przekonaniu organów, że na terenie inwestora rozpoczęto budowę, skoro uznano, że na teren ten pracownicy organu nie mają prawa wstępu.

Nie podjęto więc nawet próby poczynienia ustaleń faktycznych na terenie działki inwestora. Dopiero stwierdzenie rozpoczęcia na niej budowy, uprawniałoby organy do zastosowania się do art. 81 lit. a ust. 1 pkt 2 lit. a, pb.

Należy też podkreślić, że Sąd I instancji wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej dokonał w sprawie jednoznacznego i trafnego ustalenia, co do rozpoczęcia budowy spornego obiektu budowlanego przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Ustalenie to mogłoby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności udzielonego pozwolenia na budowę. Sąd I instancji nie skorzystał z tej sankcji uznając, że zaniechania organów w zakresie ustaleń faktycznych sprawy obejmują nie tylko brak prawidłowych ustaleń co do rozpoczęcia robót budowlanych, ale też ustaleń w zakresie dalszych działań inwestora na jego działce, w tym możliwości odwrócenia skutków podjętych robót budowlanych. Wobec istotnych braków w przedmiocie dokładnego wyjaśnienia przez organy stanu faktycznego sprawy, stanowisko Sądu I instancji, należało uznać w omawianym zakresie za niewadliwe i dlatego też nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Nie był również zasadny zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez nieskorzystanie z prawa do przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów, w tym dziennika budowy, niezbędnego do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, co pozytywnie wpłynęłoby na ekonomikę procesową.

Jak stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy lecz ocenia, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Skoro więc materiał dowodowy nie został zebrany i oceniony w tak istotnej części przez organy, co wskazano wyżej, to nie rolą Sądu I instancji, lecz organów było dokonanie kompletnych i szczegółowych ustaleń stanu faktycznego w sprawie i to w oparciu nie tylko o postulowany dowód z dziennika budowy, którego treść nie mogłaby mieć przesądzającego znaczenia w sprawie wobec braku ustaleń w podstawowym dla sprawy zakresie.

Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez związanie organu wskazaniami, co do dalszego postępowania, które w istocie nie pozwolą na ustalenie, czy były wykonane roboty budowlane bez ważnego pozwolenia na budowę i czy zostały one w całości usunięte.

W przedmiotowym zarzucie w istocie została zakwestionowana faktyczna możliwość dokonania ustaleń wskazanych przez Sąd I instancji, a więc merytoryczna zasadność stanowiska tego Sądu, której nie można kwestionować w ramach zarzutu naruszenia omawianej normy, która stanowi o związaniu organów i sądów ceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu.

Ubocznie wskazać należy, że w sytuacji, kiedy postępowanie administracyjne zostałoby przeprowadzone bez naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., odpadłaby potrzeba czynienia ustaleń faktycznych w zakresie wskazanym przez Sąd I instancji, które jakkolwiek wymagają podjęcia szeregu czynności procesowych, to jednak stanowią okoliczności możliwe do ustalenia w oparciu tak o dokumenty, w tym materiał fotograficzny, jak i zeznania stron i świadków, w tym pracowników wykonujących roboty budowlane, czego w sprawie do tej pory zaniechano.

Nie był zasadny zarzut błędnej wykładni prawa materialnego, tj.: art. 32 ust. 1 pkt 2, art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 32 ust. 4a oraz art. 35 ust. 4 pb, poprzez nakazanie Wojewodzie Wielkopolskiemu prowadzenie dalszego postępowania dowodowo-wyjaśniającego celem ustalenia, czy roboty budowlane, wykonane wcześniej przez inwestora bez wymaganego pozwolenia na budowę, zostały w całości usunięte, w sytuacji, gdy budowa obiektu budowlanego została zakończona i udzielono inwestorowi pozwolenia na użytkowanie.

Na wstępie należy stwierdzić, że naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Podkreślenia wymaga, że sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu.

Mimo że przepisy p.p.s.a., nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; z 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; z 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; z 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; z 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; z 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06 – dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony.

Poczynienie powyższych uwag o charakterze ogólnym było konieczne z uwagi na sposób w jaki została zredagowana przedmiotowa skarga kasacyjna.

Wysuwając zarzut błędnej wykładni wyżej przytoczonych przepisów, autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił na czym polegało mylne rozumienie przez Sąd I instancji tych przepisów oraz nie wykazał właściwego, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, rozumienia powyższych norm. Już choćby z tej przyczyny, omawiany zarzut nie został oparty o usprawiedliwioną podstawę.

Należy też zauważyć, że argumentacja zawarta w niniejszym zarzucie wskazująca na zakończenie budowy obiektu budowlanego i udzielenie inwestorowi pozwolenia na użytkowanie, nie odnosi się w żaden sposób do treści przepisów wskazanych jako naruszone, przez co, jako argument nienawiązujący do żadnej z przesłanek ww. przepisów, jest bezskuteczny.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem w oparciu o art. 184 p.p.s.a.