Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 729/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę X. Y. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na broń palną bojową w celu ochrony osobistej.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:
Decyzją z dnia [...] października 2015 r., powołując się na art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz.U. z 2004 r. Nr 52, poz. 525 ze zm.), Komendant Stołeczny Policji odmówił wydania wymienionemu wyżej skarżącemu pozwolenia na zakup i posiadanie kolejnych egzemplarzy broni palnej w celu ochrony osobistej, ustalając na podstawie dwóch orzeczeń lekarskich uzyskanych w trybie odwołania wniesionego przez organ, że skarżący nie posiada zdolności psychicznej i fizycznej do posiadania broni.
Na skutek wniesionego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz.
23) i art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz.U. z 2012 r., poz. 576 ze zm.), Komendant Główny Policji zaskarżoną w tej sprawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję, podzielając ustalenia i wnioski organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ Policji wskazał, że w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego organ pierwszej instancji prawidłowo powziął wątpliwości czy przyznanie skarżącemu przedmiotowego pozwolenia nie będzie zagrażało bezpieczeństwu i porządkowi publicznemu. Z tego powodu Komendant Stołeczny Policji skorzystał z przysługującego mu prawa i zaskarżył przedstawione przez skarżącego orzeczenie psychologiczne i lekarskie.
W wyniku ponownych badań i po przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym skarżący uzyskał negatywne ostateczne orzeczenie lekarskie z dnia [...] września 2014 r., stwierdzające brak zdolności fizycznej i psychicznej do dysponowania bronią palną w myśl art. 15 ustawy o broni i amunicji. Organ stwierdził, że powyższe orzeczenie potwierdza istnienie przesłanki negatywnej do wydania pozwolenia na broń, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy o broni i amunicji.
Organ zwrócił także uwagę, że kolejne orzeczenie lekarskie negatywne dla strony zostało wydane [...] lutego 2015 r.
Zdaniem organu odwoławczego, skoro zgodnie z dyspozycją art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy o broni i amunicji, pozwolenia na broń nie wydaje się osobom z zaburzeniami psychicznymi, o których mowa w ustawie z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego, lub o znacznie ograniczonej zdolności psychofizycznej, to taka właśnie konstrukcja przepisu oznacza, że dla ochrony interesu społecznego wydanie innej decyzji, jak decyzji odmownej, jest prawnie niedopuszczalne. Tym samym decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa.
Skargę na powyższą decyzję wniósł wymieniony na wstępie skarżący.
W skardze na tę decyzję ostateczną zarzucono naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 i § 2 k.p.a., art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., § 9 rozporządzenia w sprawie badań lekarskich i psychologicznych w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 100 § 2 i 3 k.p.a., a także z art. 15 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o broni i amunicji oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.
Na skutek wniesionej skargi w dniu 14 grudnia 2016 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1004/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał wyrok, który wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2019 r. II OSK 758/17 został uchylony, a sprawa została przekazana Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Orzeczono także o kosztach postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku wyjaśnił, że stanowisko Sądu pierwszej instancji, sprowadzające się do stwierdzenia, że skoro skarżący posiadał już broń, to jego podanie o udzielenie pozwolenia na posiadanie większej ilości egzemplarzy broni należy bezwzględnie rozpatrzyć w trybie art. 155 k.p.a., nie jest trafne. Sąd pierwszej instancji zajmując takie stanowisko, przesądzające o uwzględnieniu skargi, nie określił jakimi istotnymi względami się kierował, a w szczególności nie wskazał jaki istotny wpływ na wynik sprawy miało to, że organy administracji nie zastosowały trybu z art. 155 k.p.a. Zakładając, że w sprawie chodziło o zmianę ostatecznej decyzji o udzieleniu pozwolenia na broń, istotne znaczenie miało to, że to pozwolenie zostało cofnięte decyzją Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2016 r. Uwzględnienie tej okoliczności powinno doprowadzić Sąd pierwszej instancji do stwierdzenia, że skoro w chwili podjęcia zaskarżonej decyzji ([...] kwietnia 2016 r.) skarżący nie posiadał pozwolenia na posiadanie broni palnej, to nie wchodzi w rachubę ocena tej decyzji pod kątem zastosowania art. 155 k.p.a. Po odrzuceniu okoliczności rozpoznania sprawy przez organ w trybie tego przepisu, konieczna jest ocena zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z przepisami ustawy o broni i amunicji, a w szczególności tymi, w których określono przesłanki udzielenia pozwolenia na posiadanie broni palnej.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Stąd zaszła podstawa do oddalenia wniesionej skargi w oparciu o przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a.".
W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że organy Policji w toku postępowania zbadały wszystkie okoliczności faktyczne i dokonały obiektywnej i wnikliwej ich oceny, wydając decyzję odmowną w trybie art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji. Bezsporne jest, że z orzeczenia lekarskiego wydanego w dniu [...] września 2014 r. wynika, że skarżący nie posiada zdolności fizycznej i psychicznej do dysponowania bronią w myśl art. 15 ustawy o broni i amunicji. W konsekwencji w sprawie zaistniała negatywna przesłanka do wydania pozwolenia na broń, a jedynym prawnie dopuszczalnym rozstrzygnięciem organu była odmowa wydania pozwolenia na broń.
Dalej Sąd zauważył, że orzeczenie lekarskie ma charakter prawny opinii biegłego. Dotyczy ono bowiem wiadomości specjalnych - oceny sprawności psychofizycznej osoby ubiegającej się o pozwolenie na broń. Natomiast w przypadku, gdy od tego rodzaju orzeczenia strona lub organ Policji wniesie odwołanie miarodajna do oceny sprawności psychofizycznej strony będzie opinia (orzeczenie) wydana w trybie odwoławczym.
Mając na uwadze powyższe za niezasadne Sąd uznał zarzuty strony skarżącej. Za nieusprawiedliwioną Sąd uznał argumentację strony, że organy Policji w sposób nieuprawniony posłużyły się materiałem dowodowym zgromadzonym w innym postępowaniu, gdyż organy nie przekroczyły zakreślonej przepisami art. 6, 7, 75 § 1 k.p.a. granicy postępowania dowodowego, a swoje rozstrzygnięcie oparły na dowodzie w postaci ostatecznego orzeczenia lekarskiego z dnia [...] września 2014 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości i domagając się jego uchylenia i rozpoznania skargi, ewentualnie orzeczenia w trybie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz orzeczenia na rzecz skarżącego o kosztach postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, wg norm przepisanych. Jednocześnie skarżący wniósł o wyznaczenie rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi, w oparciu o art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:
- a) art. 15 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o broni i amunicji poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, iż miarodajna do oceny sprawności psychofizycznej strony będzie opinia (orzeczenie) wydane w trybie odwoławczym, pomimo że w stanie faktycznym sprawy o stanie psychicznym oraz sprawności psychofizycznej w ramach badań lekarskich prowadzonych w trybie odwoławczym wypowiadał się psycholog (nie lekarz), którego opinia zaważyła na opinii biegłego lek. M. P., a to skutkowało oddaleniem skargi;
- b) § 8 ust. 9 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 września 2000 r. (Dz.U. Nr 53, poz. 549) poprzez błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że organ jest związany ostatecznym orzeczeniem lekarskim i nie ma obowiązku skierowania sprawy do kontroli w trybie tego przepisu przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wydania orzeczenia lekarskiego, w celu przeprowadzenia merytorycznej kontroli wykonywania i dokumentowania badań lekarskich i psychologicznych oraz wydawanych orzeczeń lekarskich i psychologicznych, pomimo informowania organu o nieprawidłowościach w przedmiocie orzekania przez psychologa M. O. w ramach badań lekarskich oceniających stan zdrowia psychicznego oraz sprawność psychofizyczną skarżącego kasacyjnie i nieprzeprowadzenia przez psychologa badań przedmiotowych uprawniających do stwierdzenia jakoby zdiagnozowanego przez psychologa uszkodzenia ośrodkowego układu nerwowego, a to skutkowało oddaleniem skargi;
- c) naruszenie prawa strony do rzetelnego procesu wynikającego z art. 6 ust. 1-3 lit. b-d Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, zmienionej Protokołami nr 3, 5, 8 i uzupełnionej Protokołem nr 2, oraz art. 7, 8 i 9 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz niepodejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niepostępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz wobec odstąpienia od zastosowania przez organ administracji § 8 ust. 9 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 września 2000 r. (Dz.U. Nr 53, poz. 549) – obowiązującego w dniu wydania decyzji, i niepodjęcia czynności przez organ pomimo informowania organu o naruszeniu przepisów ustawy o broni i amunicji oraz przepisów zawartych w delegacji ustawowej zawartej w art. 15 ust. 7 ww. ustawy co do przebiegu badań lekarskich w trybie odwoławczym i oparcia opinii biegłego o wydaną opinię psychologa, który w stanie faktycznym sprawy nie przeprowadził badania przedmiotowego uprawniającego do wywiedzenia przez psychologa wniosku, iż ze względu na stwierdzenie w badaniu przez psychologa znaczne obciążenie analizy syntezy wzrokowej, pamięci wzrokowej i koncentracji uwagi, co wskazuje na organiczne uszkodzenie OUN w zakresie sprawności funkcji organicznej percepcji wzrokowej – z którego to powodu skarżący kasacyjnie został uznany za niezdolnego do dysponowania bronią;
2/ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi oraz błędne przyjęcie, że organy orzekające w kontrolowanym w sprawie postępowaniu administracyjnym dopełniły powyższego obowiązku i prawidłowo ustaliły, że po stronie skarżącego zachodzi negatywna przesłanka do wydania pozwolenia na broń o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy, w sytuacji gdy Sąd pierwszej instancji rozpatrując sprawę nie odniósł się do zarzutów skargi w zakresie dotyczącym naruszenia przepisów przy przeprowadzaniu badań lekarskich prowadzonych w trybie odwoławczym oraz konieczności skorzystania przez organ z trybu kontroli przez właściwego wojewodę w trybie § 8 ust. 9 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 września 2000 r. wobec informowania organu przez skarżącego o przebiegu przeprowadzonego badania lekarskiego i wypowiadania się przez psychologa w ramach badań lekarskich o stanie psychicznym i sprawności psychofizycznej skarżącego, na co wskazuje wprost treść złożonych przez skarżącego dokumentów do akt postępowania administracyjnego prowadzonego przez WPA przy odwołaniu z 30 listopada 2015 r. – załączniki 1-24 oraz przede wszystkim treść pisma skarżącego z dnia 18 września 2014 r. (data wpływu do organu 16.09.2014 r.) oraz karty badania lekarskiego z dnia 10 września 2014 r. w której to rozpoznaniu ostatecznie wskazano, że ze względu na stwierdzenie w badaniu przez psychologa znaczne obciążenie analizy syntezy wzrokowej, pamięci wzrokowej i koncentracji uwagi, co wskazuje na organiczne uszkodzenie OUN w zakresie sprawności funkcji organicznej percepcji wzrokowej – z którego to powodu skarżący został uznany za niezdolnego do dysponowania bronią, z zastrzeżeniem że psycholog nie przeprowadził badania przedmiotowego, a w konsekwencji nieprzestrzegania zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), niedopuszczenia jako dowodu w sprawie wszystkiego co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 k.p.a.) oraz obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie i rozpatrzenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, w tym w szczególności zaniechania dokonania oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym w szczególności oceny dowodu z dokumentów złożonych wraz z odwołaniem w dniu 30 listopada 2015 r. oraz złożonym podczas rozprawy w dniu 14 grudnia 2016 r. orzeczeniem lekarskim wydanym po przeprowadzeniu badań lekarskich z zachowaniem trybu przewidzianego przepisami prawa;
- - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ administracji nie wypełnił nałożonych na niego obowiązków wynikających z art. 7, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy o broni i amunicji w zw. z § 8 ust. 9 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 września 2000 r. (Dz.U. Nr 53, poz. 549) – obowiązującym w dacie wydania decyzji, i nie dokonał wnikliwej oceny materiału zgromadzonego w sprawie, a to skutkowało niezasadnym oddaleniem i błędnym uznaniem, że organ prawidłowo procedował wydając decyzję odmowną w trybie art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy o broni i amunicji;
- b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, nierozpoznanie zarzutu naruszenia prawa skarżącego do rzetelnego procesu, wobec naruszenia art. 6 ust. 1-3 lit. b-d Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, zmienionej Protokołami nr 3, 5, 8 i uzupełnionej Protokołem nr 2, oraz art. 7, 8 i 9 k.p.a. polegającego na naruszeniu zasady prawdy obiektywnej oraz podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wobec odstąpienia od zastosowania przez organ administracji § 8 ust. 9 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 września 2000 r. (Dz.U. Nr 53, poz. 549) – obowiązującego w dniu wydania decyzji, niepodjęcia czynności przez organ pomimo informowania organu o naruszeniu przepisów ustawy o broni i amunicji oraz przepisów zawartych w delegacji ustawowej zawartej w art. 15 ust. 7 ww. ustawy, a to skutkowało niesłusznym oddaleniem skargi;
Jednocześnie na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. skarżący wniósł o odroczenie rozpoznania sprawy i przedstawienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA zagadnienia budzącego poważne wątpliwości, celem wyrażenia poglądu prawnego, który jest niezbędny dla oceny zasadności wniesionej skargi kasacyjnej w stanie faktycznym i prawnym sprawy z uwagi na treść art. 15 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 9 ustawy o broni i amunicji w zw. z treścią art. 15a – 15l powyższej ustawy, wobec treści § 8, § 9 ust. 1, 3, 4 oraz § 2 ust. 1-7, § 3 ust. 1-7 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 września 2000 r. (Dz.U. Nr 53, poz. 549) oraz treści rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie badań lekarskich i psychologicznych osób występujących o wydanie pozwolenia na broń lub zgłaszających do rejestru broń pneumatyczną oraz posiadających pozwolenie na broń lub zarejestrowaną broń pneumatyczną (Dz.U. z 2019 r., poz. 1562), a mianowicie:
1/ Czy ustawodawca mając na uwadze treść przepisów ustawy o broni i amunicji tj. art. 15 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 3, 7 i 9 ustawy o broni i amunicji wobec treści przepisów wykonawczych obowiązujących w dniu wydania decyzji w niniejszej sprawie dopuszcza model rozłączny prowadzenia badań lekarskich oraz badań psychologicznych, czy jednak dopuszcza model mieszany uprawniający do prowadzenia badań psychologicznych w ramach badań lekarskich i odwrotnie, by na podstawie badań psychologa wydal orzeczenie lekarskie lekarz, a na podstawie badania lekarza, wydał orzeczenie psycholog?;
2/ Czy w ramach prowadzenia badania lekarskiego i oceny stanu psychicznego skarżącego kasacyjnie w trybie odwoławczym dopuszczalne jest wypowiadanie się przez psychologa co do stanu psychicznego skarżącego kasacyjnie (art. 15 ust 1 pkt 2 ustawy o broni i amunicji)?;
3/ Czy wobec treści art. 15 ust 1 pkt 2 ustawy o broni i amunicji stanowiącego, że pozwolenia na broń nie wydaje się osobom z zaburzeniami psychicznymi, o których mowa w ustawie z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. z 2011 r. Nr 231, poz. 1375), lub o znacznie ograniczonej sprawności psychofizycznej, dopuszczalnym jest, aby oceny stanu psychicznego skarżącego kasacyjnie dokonywał psycholog - osoba z wyższym wykształceniem humanistycznym (w niniejszej sprawie psycholog M. O.) oraz dokonywał rozpoznania poważnego uszkodzenia ośrodkowego układu nerwowego, pomimo nieprzeprowadzenia w tym zakresie badań przedmiotowych?;
4/ W przypadku stwierdzenia rozłączności badań lekarskich i psychologicznych, czy wobec tego wiążące dla organu jest orzeczenie lekarskie, które zostało wydane w trybie odwołania, lecz z naruszeniem przepisów regulujących rozłączność badań lekarskich i psychologicznych, w ten sposób że podstawą orzeczenia lekarskiego była opinia psychologa, wydana bez przeprowadzenia (w stanie faktycznym sprawy opinia psycholog M.O.) przez tego psychologa badań przedmiotowych u osoby skierowanej na badanie (w stanie faktycznym sprawy skarżącego kasacyjnie) i stwierdzenie przez tego psychologa poważnych uszkodzeń ośrodkowego układu nerwowego, w sytuacji gdy skarżący kasacyjnie w ramach badań lekarskich w trybie odwoławczym był badany przez lekarzy i żaden po przeprowadzeniu badania nie stwierdził istnienia uszkodzenia ośrodkowego układu nerwowego, ani zaburzeń psychicznych lub ograniczenia sprawności psychofizycznej a tym samym zaistnienia przesłanek negatywnych, z zastrzeżeniem, że skarżący kasacyjnie był także badany przez psychologa w trybie odwoławczym i psycholog ten nie stwierdził istnienia przesłanek negatywnych a tym samym istnienia zaburzeń funkcjonowania psychologicznego czy uzależnienia od alkoholu lub od substancji psychoaktywnych skutkujących odmową wydania pozwolenia na broń, lub cofnięciem pozwolenia na broń;
5/ Wobec powyższego, pomimo treści przepisów ustawy o broni i amunicji oraz aktów wykonawczych wskazujących na rozłączność badań lekarskich i psychologicznych, dopuszczalnym jest zlecenie w ramach badań psychologicznych prowadzenia badania lekarskiego, które stanowiłoby podstawę materialną orzeczenia psychologicznego, oraz odwrotnie, a wydane orzeczenia są zgodne z prawem oraz są rzetelne i nie poświadczają nieprawdy do co stanu psychicznego oraz psychologicznego osoby badanej przez psychologa w ramach badań lekarskich w trybie odwoławczym, oraz w ramach badań psychologicznych w trybie odwoławczym przez lekarza?;
6/ Wobec powyższego, w sytuacji gdy organ administracji powziął informację od skarżącego kasacyjnie, iż ostateczne orzeczenie lekarskie, którego podstawą było nieprzeprowadzone badanie psychologiczne, uprawnienie organu wynikające z treści § 9 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 września 2000 r. obowiązującego na dzień wydania decyzji, powinno przerodzić się w obowiązek skierowania przez organ sprawy w trybie ww. przepisu do wojewody właściwego ze względu na miejsce wydania orzeczenia lekarskiego, w celu przeprowadzenia merytorycznej kontroli wykonywania i dokumentowania badań lekarskich i psychologicznych oraz wydawanych orzeczeń lekarskich i psychologicznych?;
7/ Czy w sytuacji nie skorzystania przez organ z tego trybu, jest on uprawniony na podstawie innych przepisów nakładających obowiązek w dążeniu do dochodzenia do prawdy obiektywnej (7 k.p.a., 75 k.p.a., 9 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a.) dokonać ponownej oceny prawidłowości stosowania przepisów prawa przez lekarza i w tym celu skierować ponownie skarżącego kasacyjnie na badania lekarskie wykonane w trybie odwoławczym tylko przez lekarzy, w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji administracyjnej wydanej w oparciu o nierzetelną opinię psychologa, która została wydana bez przeprowadzenia badania psychologicznego i legła u podstaw negatywnego orzeczenia lekarskiego (orzeczenie lekarskie wydane przez lek med. M. P.)?;
8/ Czy sąd pierwszej instancji, w ramach sprawowania wymiaru sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, rozstrzygając w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, uwzględnić skargę mając na uwadze poważne wątpliwości w zakresie wykładni i stosowania prawa materialnego dotyczącego oparcia decyzji o nierzetelną opinię biegłego z przyczyn wskazanych powyżej, powinien uchylić zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzją Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] października 2015 r., celem skierowania skarżącego kasacyjnie ponownie na badania lekarskie oraz badania psychologiczne, jako jedyna możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu opartej na orzeczeniu lekarskim z naruszeniem trybu przepisów stanowiących o rozłączności badań lekarskich i psychologicznych uregulowanych w przepisach ustawy o broni i amunicji oraz aktach wykonawczych, czy też stwierdzić zgodność z prawem decyzji, jak wynika z treści uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 czerwca 2019r.?;
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Komendanta Głównego Policji wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej podnosząc, iż nie posiada ona usprawiedliwionych podstaw, a nadto wniósł o zasądzenie od skarżącego kosztów zastępstwa procesowego stosownie do obowiązujących w tym zakresie norm.
Sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.
Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. Nie ujawniono takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia przedmiotowego środka odwoławczego.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej zauważyć na wstępie należy, iż w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli legalności decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na broń palną bojową do celów ochrony osobistej. Odmowa wydania żądnego przez stronę pozwolenia nastąpiła w oparciu o przepis art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy o broni i amunicji. Stwierdzono bowiem, że strona nie posiada zdolności fizycznej i psychicznej do dysponowania bronią. W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wyprowadzenie powyższego stanowiska przez Sąd zostało poprzedzone analizą sprawy, co znalazło odzwierciedlenie w motywach zaskarżonego wyroku.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie podważyła prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji.
Za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut niewłaściwego zastosowania art. 15 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o broni i amunicji. W rozpoznawanej sprawie przesłanka z ww. normy została spełniona. Z zawartego w aktach sprawy ostatecznego orzeczenia lekarskiego z dnia [...] września 2014 r. nr [...](wydanego przez lekarza Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi) wynika bezspornie, że strona nie posiada zdolności fizycznej i psychicznej do dysponowania bronią w myśl art. 15 ustawy o broni i amunicji. Brak zdolności fizycznej i psychicznej do dysponowania bronią w myśl art. 15 ustawy o broni i amunicji po stronie skarżącego został stwierdzony także i w Wojskowym Instytucie Medycyny [...] - orzeczenie lekarskie z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]. W jego treści stwierdzono, że skarżący nie posiada zdolności fizycznej i psychicznej do dysponowania bronią w myśl art. 15 ustawy o broni i amunicji.
Przepis art. 15 ust. 1 pkt 2 tej ustawy stanowi, że pozwolenia na broń nie wydaje się osobom z zaburzeniami psychicznymi, o których mowa w ustawie z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego lub o znacznie ograniczonej sprawności psychofizycznej. W przypadku wystąpienia okoliczności o której mowa w pkt 2 ust. 1 art. 15 ustawy organ Policji nie ma możliwości wyboru. Nie jest sporne, iż użycie w treści art. 15 ust. 1 pkt 2 wskazanej ustawy o broni i amunicji kategorycznego sformułowania: "pozwolenia nie wydaje się osobom z zaburzeniami psychicznymi, o których mowa w ustawie z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego", "pozwolenia na broń nie wydaje się osobom o znacznie ograniczonej sprawności psychofizycznej" oznacza, że organ Policji nie dysponuje w tym względzie żadnym luzem decyzyjnym i jest związany opinią lekarską.
W związku z tym organ, mając na uwadze ostateczne orzeczenia lekarskiego z dnia [...] września 2014 r. jak i z dnia [...] lutego 2015 r. był zobowiązany, w realiach rozpoznawanej sprawy, do wydania decyzji odmownej.
Analiza przepisów ustawy o broni i amunicji wskazuje, że dokonywanie oceny stanu zdrowia fizycznego i psychicznego osób ubiegających się o pozwolenie na broń zostało przekazane upoważnionym do tego lekarzom i psychologom. Zakres i sposób przeprowadzania badań poprzedzających wydanie stosownego orzeczenia został ściśle określony w przepisach tej ustawy. Przewidziany tam został swoistego rodzaju tryb postępowania, który przewiduje możliwość składania przez osobę podlegającą badaniom, a także organ Policji, odwołań od orzeczeń lekarskich i psychologicznych. Tego rodzaju regulacja dotycząca czynności specjalistycznych, jakimi są niewątpliwie badania lekarskie, stanowi procedurę odrębną od procedury administracyjnej. Ostateczne orzeczenia lekarskie nie podlegają więc weryfikacji przez organy Policji w prowadzonych przez nie postępowaniach o wydanie pozwolenia na broń. Jeżeli zatem w sprawie o wydanie pozwolenia na broń uprawniony lekarz w ostatecznym orzeczeniu stwierdził brak zdolności skarżącego do dysponowania bronią, to stanowi to okoliczność wystarczającą do odmowy wydania pozwolenia na broń.
Brak jest w tej sytuacji podstaw prawnych, aby prowadzić dalsze postępowanie dowodowe (por. wyrok NSA z 4 marca 2020 r. II OSK 1082/18). Mając zatem na uwadze powyższe, zarzuty skarżącego dotyczące rzetelności przeprowadzonego badania lekarskiego w trybie odwoławczym nie mogły zostać uwzględnione. Dlatego zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o broni i amunicji nie zasługiwał na uwzględnienie.
Co do naruszenia § 8 ust. 9 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 września 2000 r. (Dz.U. Nr 53, poz. 549), wskazać należy, iż Sąd nie zidentyfikował rozporządzenia o danych jak wyżej. Niewątpliwie utrudnia to niepodanie przez stronę pełnej nazwy rozporządzenia. Niemniej jednak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wskazuje na rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 września 2000 r. w sprawie badań lekarskich i psychologicznych osób ubiegających się lub posiadających pozwolenie na broń (Dz.U. Nr 79, poz. 898) w kontekście naruszenia jego § 9. A zatem nawet jeśli uznać, że intencją strony było postawienie zarzutu naruszenia § 8 ust. 9 ostatnio wymienionego rozporządzenia, to przepis ten nie dotyczy trybu kontroli wykonywania i dokumentowania badań lekarskich i psychologicznych oraz wydawanych orzeczeń lekarskich i psychologicznych przez wojewodę, a wskazuje że orzeczenie lekarskie lub psychologiczne wydane w trybie odwołania jest ostateczne. Zaś okoliczność ostateczności orzeczeń stanowiących podstawę wydanego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości.
Również i zarzut naruszenia § 9 rozporządzenia w sprawie badań lekarskich i psychologicznych osób ubiegających się lub posiadających pozwolenie na broń powiązany przez skarżącego z zaniechaniem przez organ zlecenia kontroli w trybie tego paragrafu nie mógł zostać uwzględniony. Komendant Główny Policji nie dostrzegł okoliczności, które nakazywałyby mu kwestionowanie omawianych orzeczeń (tak organ na str. 5 decyzji zaskarżonej), zaś sama strona również takiego wniosku do właściwego wojewody nie złożyła. Skoro zatem w sprawie nie została przeprowadzona kontrola o której mowa w § 9 rozporządzenia, to organy Policji nie miały dostatecznych podstaw, by nie uwzględniać wydanego ostatecznego orzeczenia lekarskiego z [...] września 2014 r. o braku posiadania przez skarżącego zdolności fizycznej i psychicznej do dysponowania bronią w myśl art. 15 ustawy o broni i amunicji.
Ponadto skarżący pomija orzeczenie lekarskie wydane przez lekarza Wojskowego Instytutu Medycyny [...] w [...] z dnia [...] lutego 2015 r., które również stwierdza brak zdolności fizycznej i psychicznej skarżącego do dysponowania bronią, a które to orzeczenie nie jest przez skarżącego uważane za wadliwe. Zaś sam fakt, że w toku postępowania skarżący przedkładał orzeczenia korzystne dla siebie, nie dyskwalifikuje odmiennych orzeczeń. Przede wszystkim należy w tym miejscu zaznaczyć, iż organy Policji zostały zobligowane przez samego ustawodawcę do odmowy wydania pozwolenia na broń osobom, wobec których uprawnieni lekarze i psychologowie orzekli niemożność dysponowania bronią, ze względu na konieczność ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego z uwagi na możliwe dla tych dóbr skutki użycia broni. Trzeba zauważyć, że względy związane z ochroną porządku publicznego oraz życia i zdrowia innych osób muszą mieć zdecydowane pierwszeństwo przed ochroną praw posiadacza pozwolenia na broń.
Gdy są potwierdzenie w orzeczeniu lekarskim wątpliwości co do stanu zdrowia osoby ubiegającej się o broń, jak w tej sprawie, pozwolenie na broń palną bojową nie może być wydane również wówczas, gdy zainteresowany przedkłada także korzystne dla siebie orzeczenia lekarskie.
W tej sprawie nie bez znaczenia jest również i to co sygnalizował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lutego 2019 r. II OSK 758/17, że pozwolenie na broń palną bojową i sportową, które posiadał skarżący zostało cofnięte wcześniejszą decyzją Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]. Natomiast, co jest faktem notoryjnym, tą decyzją utrzymano w mocy decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] października 2015 r. o cofnięciu skarżącemu pozwolenia na posiadanie broni palnej bojowej i palnej sportowej, podjętą m.in. na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy o broni i amunicji, wobec ustalenia opartego na dwóch orzeczeniach lekarskich wydanych w trybie odwoławczym, mianowicie Instytutu Medycyny Pracy im. prof. dr. med. Jerzego Nofera w Łodzi z dnia [...] września 2014 r. oraz Wojskowego Instytutu Medycyny [...] w [...] z dnia [...] lutego 2015 r., stwierdzających, że skarżący nie posiada zdolności fizycznych i psychicznych do dysponowania bronią palną.
Skarga złożona na tę ostateczną decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2017 r. II SA/Wa 1054/16, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 lutego 2019r. II OSK 1873/17 oddalił skargę kasacyjną X. Y.. Niewątpliwie wyroki te wiążą skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie, stosownie do treści art. 170 i art. 171 p.p.s.a.
Również i zarzut sformułowany w punkcie 1 lit. c petitum skargi kasacyjnej, a dotyczący naruszenia art. 6 ust. 1-3 lit. b-d Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, zmienionej Protokołami nr 3, 5, 8 i uzupełnionej Protokołem nr 2, oraz art. 7, 8 i 9 k.p.a. nie mógł zostać uwzględniony.
Norma art. 6 wskazywanej wyżej Konwencji dotyczy prawa do rzetelnego procesu sądowego. Każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. Postępowanie przed sądem jest jawne, jednak prasa i publiczność mogą być wyłączone z całości lub części rozprawy sądowej ze względów obyczajowych, z uwagi na porządek publiczny lub bezpieczeństwo państwowe w społeczeństwie demokratycznym, gdy wymaga tego dobro małoletnich lub gdy służy to ochronie życia prywatnego stron albo też w okolicznościach szczególnych, w granicach uznanych przez sąd za bezwzględnie konieczne, kiedy jawność mogłaby przynieść szkodę interesom wymiaru sprawiedliwości (ust. 1). Przepisy ust. 2 i 3 tej normy dotyczą zaś oskarżonego o popełnienie czynu zagrożonego karą i jego praw.
Przepisy te w żadnym wypadku nie zostały naruszone w tej sprawie, albowiem norma ta nie odnosi się do postępowania administracyjnego, którego prawidłowość jest kwestionowana przez skarżącego, lecz dotyczy wyłącznie postępowania sądowego. Natomiast w ramach postępowania sądowoadministracyjnego zapewniono skarżącemu i jego pełnomocnikowi pełną realizację uprawnień procesowych.
W realiach tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy o broni i amunicji i § 8 ust. 9 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 września 2000 r. i art. 7, 75, 77 i 80 k.p.a. w sposób opisany w pkt 2 lit. a petitum skargi kasacyjnej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że organy Policji przy wydawaniu decyzji odmowych nie naruszyły prawa. Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji zasadniczo spełnia warunki z art. 141 § 4 p.p.s.a., a przeprowadzona przez Sąd kontrola nie dała podstaw do uchylenia decyzji. To, że Sąd nie odniósł się w sposób wyczerpujący do wszystkich zarzutów skargi, nie oznacza jeszcze, że nie dokonał on prawidłowej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z treści tego zarzutu wynika, iż skarżący kwestionuje brak odniesienia się przez Sąd do zarzutów dotyczących niezgodności z prawem orzeczenia lekarskiego z dnia [...] września 2014 r., konsekwentnie pomijając orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. wydane przez lekarza Wojskowego Instytutu Medycyny [...] w [...] (także w trybie odwoławczym), które jest tożsame w treści z kwestionowanym przez skarżącego orzeczeniem lekarskim z [...] września 2014 r. – również stwierdza po stronie skarżącego brak zdolności fizycznej i psychicznej do dysponowania bronią w myśl art. 15 ustawy o broni i amunicji.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu wyrażone w orzeczeniu z 19 lutego 2019 r. II OSK 1872/17, iż "w przypadku udzielania pozwolenia na broń palną, z uwagi na zagrożenia dla porządku publicznego oraz życia i zdrowia innych osób, jakie mogą wynikać z posiadania broni przez osobę, która nie daje gwarancji bezpiecznego używania broni, względy związane z ochroną porządku publicznego oraz życia i zdrowia innych osób muszą mieć pierwszeństwo przed ochroną praw potencjalnego posiadacza pozwolenia na broń. W związku z tym, jeżeli są jakiekolwiek wątpliwości, co do stanu zdrowia potencjalnego posiadacza pozwolenia na broń palną w kontekście możliwości posiadania takiego pozwolenia, znajdujące potwierdzenie w orzeczeniu lekarskim, pozwolenie na broń palną nie może być wydane, nawet wtedy, gdyż zainteresowany przedkłada także korzystne dla siebie orzeczenia lekarskie.
Wskazać też należy, w związku z zarzutami skarżącego nawiązującymi do tego, że otrzymał pozytywne orzeczenie psychologiczne, iż z ustawy o broni i amunicji wynika (art. 15 ust. 3), że udzielenie zezwolenia na posiadanie broni palnej jest uzależnione od przedłożenia pozytywnych orzeczeń zarówno lekarskiego, jaki i psychologicznego. Organ administracji jest wobec tego zobowiązany odmówić udzielenia pozwolenia na broń także wtedy, gdy osoba ubiegająca się o takie pozwolenie nie przedłożyła pozytywnego orzeczenia lekarskiego, ale przedłożyła pozytywne orzeczenie psychologiczne".
Podobnie należy ocenić i zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. wobec oddalenia skargi, w sytuacji nieodniesienia się do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1-3 lit. b-d Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, zmienionej Protokołami nr 3, 5, 8 i uzupełnionej Protokołem nr 2, oraz art. 7, 8 i 9 k.p.a. w powiązaniu z art. 15 ust. 7 ustawy o broni i amunicji. W okolicznościach tej sprawy skarżący nie wykazał bowiem, że szczegółowe odniesienie się do tego zarzutu mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Jak już wyżej wskazano samo nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi nie skutkuje w każdym przypadku koniecznością wyeliminowania zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego.
Należy podkreślić, że nierozprawienie się przez sąd ze wszystkimi zarzutami skargi nie może a limine prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej z powodu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jeśli nie ma wątpliwości co do motywów podjęcia określonej treści rozstrzygnięcia, a pozostawione bez omówienia argumenty skargi nie mogłyby wpłynąć na zmianę orzeczenia. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem przez zarzut naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyrok NSA z 18.03.2015 r. I GSK 1779/13; z 10.09.2019 r. II OSK 2489/17; z 28.05.2020 r. I GSK 1496/19).
Natomiast jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy - patrz: wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1024/20.
Odnosząc się do wniosku strony o przedstawienie składowi siedmiu sędziów NSA zagadnienia prawnego opisanego w ośmiu punkach, wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił wątpliwości strony i nie stwierdził by przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy wyłoniło się zadnienie prawne budzące poważne wątpliwości.
W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości obejmuje taką kwestię prawną, której wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych. Podstawą do przyjęcia, że wystąpiła przesłanka określona w art. 187 § 1 p.p.s.a. będzie przede wszystkim pojawienie się w danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 15.02.2019 r. II OSK 776/17; wyrok NSA z 5.07.2017 r. II OSK 2670/16; wyrok NSA z 2.03.2016 r. II FSK 412/15).
W niniejszej sprawie Sąd odwoławczy nie stwierdził, by w sprawie wystąpiło zagadnienie, którego wyjaśnienie miałoby zasadnicze znaczenie przy rozstrzyganiu tej sprawy. Stąd brak było podstaw do skorzystania przez Naczelny Sąd Administracyjny z trybu przewidzianego w art. 187 § 1 p.p.s.a.
Przedmiotowa skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.).
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. – por. uchwała NSA z 19 listopada 2012 r. II FPS 4/12.
Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.