Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę A. G. na decyzję Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2013 r. Starosta Radziejowski na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 K.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych EW-2, EW-3 i EW-4 – wys. 150 m, średnica śmigła 90 m, fundament masywny żelbetowy podziemny, moc każdej elektrowni 2 MW wraz z infrastrukturą na działkach o nr ewid. [...] w miejscowości P., gmina R. Odwołania od powyższej decyzji złożyli M. P. i A. G. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Wojewoda Kujawsko – Pomorski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji ustalił obszar oddziaływania planowanej elektrowni, zapewnił stronom czynny udział w postępowaniu, ustalił status prawny inwestora i zgromadził niezbędny materiał dowodowy.
Ponadto Starosta zbadał i wyjaśnił kwestię zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami ostatecznych decyzji Wójta Gminy Radziejów z dnia [...] grudnia 2010 r. o warunkach zabudowy i z dnia [...] maja 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Zostały spełnione wymagania zawarte w tych decyzjach, w szczególności zachowane zostały parametry inwestycji oraz odległości od zabudowy mieszkaniowej. Do projektu załączono wymagane uzgodnienia i zezwolenia. Lokalizacja elektrowni nie narusza również norm techniczno – budowlanych i spełnia wymogi z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
Skargę na powyższą decyzję złożył A. G., zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 w zw. z art. 136 i art. 140 oraz art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 6, art. 8 i art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a., a także art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d i e oraz pkt 9, art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i art. 2, art. 7, art. 30 i art. 74 Konstytucji. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów tj. z opinii i ekspertyzy na okoliczność oceny zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko – Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.
W pismach z dnia 3 czerwca 2014 r. i 12 listopada 2014 r. (inwestor) [...] sp. z o.o. w S. wniosła o oddalenie skargi.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazując na wieloetapowość procesu inwestycyjnego podkreślił, że organy zobligowane były zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego do sprawdzenia zgodności przedłożonego projektu budowlanego z wydanymi w sprawie decyzjami o warunkach zabudowy i o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Badanie tej zgodności nie uprawnia jednak organu do ponownej oceny okoliczności, które stanowiły podstawę wydania tych decyzji (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku).
Odnosząc się do treści skargi, Sąd pierwszej instancji wskazał, że opinia dr T. K. dotycząca prognozy hałasu nie miała waloru dokumentu istotnego z punktu widzenia przesłanek z art. 35 Prawa budowlanego, gdyż odnosiła się w rzeczywistości do ustaleń decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z tych też przyczyn Sąd nie uwzględnił zarzutów o niespełnieniu w sprawie odpowiednich warunków ochrony środowiska oraz o nienależytym zbadaniu zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności w zakresie dopuszczalnego poziomu hałasu. Niedopuszczalna była także w niniejszym postępowaniu ponowna analiza raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Za chybione uznał również Sąd zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 w zw. z art. 136 i art. 107 § 3 K.p.a., a także art. 6, art. 8 i art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 K.p.a. i art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d, e oraz pkt 9 Prawa budowlanego. Organy wyjaśniły i zbadały w sposób wystarczający wszystkie istotne kwestie, o których mowa w art. 35 Prawa budowlanego. Wyjaśniły przyczyny zaakceptowania przyjętej w projekcie budowlanym odległości masztów elektrowni od zabudowy mieszkaniowej podkreślając, że odległość ta została ustalona dla każdej elektrowni indywidualnie, możliwie jak najdalej do zabudowy mieszkaniowej, z uwzględnieniem ukształtowania terenu i odpowiada granicom wartości wskazanym w decyzji środowiskowej. Sposób liczenia odległości inwestycji od zabudowań wynika wprost z treści decyzji środowiskowej, gdzie wskazano, że odległość ta powinna być liczona od masztu elektrowni, a nie od krańca śmigła, skoro hałas jest generowany głównie na szczycie masztu elektrowni (jej wirnik), a nie przez samo śmigło.
Skarżona decyzja jest również zgodna z wymogami decyzji o warunkach zabudowy, a organy wyjaśniły powody uznania zgodności inwestycji z warunkami art. 5 Prawa budowlanego. Tym samym skarżący nie powołał skutecznie żadnej okoliczności wskazującej na niezgodność przedstawionego projektu budowlanego z ustaleniami i wymaganiami decyzji środowiskowej, decyzji o warunkach zabudowy i art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przedmiotu oceny nie stanowiła decyzja o warunkach zabudowy. Z projektu budowlanego wynika, że dla każdej z elektrowni zaprojektowano odległość od zabudowy mieszkaniowej odrębnie, uwzględniając ukształtowanie terenu i istniejącej zabudowy mieszkaniowej, a nie od granic geodezyjnych działek. Odległość ta odpowiada granicom wskazanym w decyzji środowiskowej, gdzie mowa jest o odległości 300 – 500 m od masztu elektrowni do zabudowań mieszkalnych jako wystarczającej dla ochrony przed uciążliwościami. Jak wskazał przy tym Sąd, aktualnie obowiązujące przepisy prawa nie wprowadzają żadnych szczególnych ograniczeń ze względu na zbliżenie elektrowni wiatrowych do terenów niezabudowanych budynkami mieszkalnymi lub obszarów wykorzystywanych rolniczo, a normy techniczno – budowlane z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) zostały zachowane.
W decyzji środowiskowej nie został również wyznaczony obszar ograniczonego użytkowania, a jedynie wskazano na konieczność wykonania analizy porealizacyjnej w celu ustalenia, czy dla planowanego przedsięwzięcia konieczne jest ustanowienie takiego obszaru.
Odnosząc się do zarzutu nieprecyzyjnego określenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, który powiązano z błędnym ustaleniem sfery uciążliwości, Sąd wskazał na definicję z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, stwierdzając, że obszar oddziaływania wyznaczono zgodnie z przepisami, zachowując wymagania dotyczące odległości elektrowni wiatrowych od zabudowy mieszkaniowej wynikające z ostatecznych decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Przepisy odrębne nie przewidują natomiast żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu, na którym planowana jest budowa elektrowni wiatrowych. W efekcie stronami postępowania uczyniono oprócz inwestora wszystkich właścicieli działek bezpośrednio sąsiadujących z inwestycją, w tym skarżącego. Przy tym zaskarżona decyzja dotyczy tylko trzech elektrowni wiatrowych – EW-2, EW-3 i EW-4 i tylko w ich otoczeniu organ był zobowiązany wyznaczać obszar oddziaływania. Organ jest związany granicami wniosku o pozwolenie na budowę.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Sąd pierwszej instancji wskazał, że w oparciu o to uregulowanie obowiązujące przed dniem 26 maja 2013 r. została wydana decyzja Starosty Radziejowskiego z dnia [...] czerwca 2012 r. zezwalająca na wyłączenie z produkcji rolnej użytków rolnych stanowiących lokalizację elektrowni wiatrowych EW-2, EW-3 i EW-4 objętych zaskarżoną decyzją zgodnie z treścią obowiązujących w dacie wydania decyzji przepisów. Zmiana przepisów nie ma zaś wpływu na ocenę prawidłowości tej decyzji tym bardziej, że ustawa z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 503) nie wprowadziła w tym zakresie żadnych przepisów przejściowych, które uchylałyby wydane przed datą jej wejścia w życie decyzje.
Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił wreszcie zarzutów naruszenia norm Konstytucyjnych, tj. art. 2 i art. 7, art. 30 oraz art. 74 Konstytucji, wyjaśniając znaczenie i cel określonych w nich zasad.
Z przedstawionych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. G., zaskarżając go w całości a wraz z nim zaskarżając postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2014 r. w przedmiocie oddalenia wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę skarżącą z opinii biegłej T. K. ze stycznia 2014 r. "stanowiącej prognozę oddziaływania hałasu projektowanej elektrowni wiatrowej [...] na działce nr [...], położonej w P., gm. R." i pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 lutego 2013 r.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1. naruszenie prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj.
- • art. 32 ust. 1, art. 35 ust. 1 i 5, a także art. 5 ust. 1, w tym przypadku w szczególności ust. 1 pkt 1 lit. d i e oraz pkt 9 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i nieprzeanalizowanie inwestycji wg kryteriów wynikających z tych przepisów w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę mimo że organ był do tego zobligowany,
- • art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie decyzji środowiskowej i niewykonanie obowiązków wynikających z tej decyzji na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę,
- • art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013r., poz. 1205 ze zm.) poprzez niezastosowanie tego przepisu i wydanie pozwolenia na budowę mimo braku zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na odrolnienie działek objętych inwestycją,
- • art. 2, art. 7, art. 32, art. 64, art. 74 Konstytucji RP w zw. z art. 140 K.c. poprzez nieposzanowanie interesów właścicieli działek sąsiednich mimo konstytucyjnej ochrony prawa własności i równości wobec prawa przy planowaniu tej inwestycji i potraktowanie interesów inwestora jako nadrzędnych mimo że możliwa i uzasadniona była inna lokalizacja inwestycji, a inwestor nie udowodnił, że za przedstawianą przez niego lokalizacją przemawiają szczególnie uzasadnione przyczyny,
- 2. naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 i § 2, art. 155 K.p.a. w zw. z art. 87 ww. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego na etapie wyrokowania, z którego wynikało, że Sąd pierwszej instancji nie ocenił zamierzenia budowlanego przez pryzmat przepisów nakazujących, by obiekt budowlany spełniał wymagania w zakresie ochrony środowiska i był zgodny z decyzją środowiskową, ochrony przed hałasem i drganiami, by zapewniał poszanowanie interesów osób trzecich właścicieli działek znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, co powinno skutkować uchyleniem decyzji. Nadto poprzez oddalenie wniosku dowodowego strony skarżącej, podczas gdy miał on istotne znaczenie dla sprawy i nie spowodowałby przedłużenia postępowania.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a w razie stwierdzenia, że doszło jedynie do naruszenia przepisów prawa materialnego, wniósł, aby Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, uwzględnił skargę poprzez uchylenie decyzji Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2013 r., a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd pierwszej instancji nawet nie odniósł się do zarzutu naruszenia przepisów art. 32 ust. 1, art. 35 ust. 1 i 5, a także art. 5 ust. 1, w tym przypadku w szczególności ust. 1 pkt 1 lit. d i e oraz pkt 9 Prawa budowlanego. Nadto zdaniem skarżącego projekt budowlany, na który udzielono pozwolenia na budowę, jest rażąco niezgodny z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, a inwestor nie dysponował ministerialną zgodą na odrolnienie działki. Skarżący wskazał również na okoliczności, które winny skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i wpływać tym samym na ocenę prawną decyzji będących przedmiotem skargi.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła [...] sp. z o.o. w S., wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Oceniając wniesioną skargę kasacyjną, podzielić należało wyrażoną w niej ocenę, że zaprezentowana w skarżonym wyroku ocena sprawy jest wadliwa. Stanowi ona w znacznej mierze powtórzenie stanowisk zaprezentowanych przez organy, bez wszechstronnego rozważania materiału dowodowego. O ile bowiem słusznie tak Sąd pierwszej instancji, jak i organy obu instancji orzekające w sprawie powoływały się na swoje związanie (na etapie wydawania pozwolenia na budowę) decyzją o warunkach zabudowy, jak i decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia, o tle nie sprawdziły one lub przynajmniej nie odzwierciedliły tego w uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć, czy wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę, którego wydania domagał się inwestor jest zgodny z tymi decyzjami.
I tak odnośnie lokalizacji inwestycji zauważyć trzeba, że o ile we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę inwestycję określono jako obejmującą działki nr [...], o tyle w decyzji z dnia [...] maja 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia został wymieniony między innymi cały obręb geodezyjny P. Próbę wytłumaczenia tej sytuacji podjął wprawdzie organ I instancji stwierdzając, że "zamierzenie budowlane ma być zlokalizowane na nieruchomościach znajdujących się w obrębie P.", jednakże stanowisko to nie spotkało się ani z oceną organu odwoławczego, ani Sądu pierwszej instancji. Nie zostało również ocenione, czy w takim razie to do inwestora należał wybór działek znajdujących w tym obrębie – jak stwierdzał organ I instancji – ani wyjaśnione, czy takie działanie pozwoli na zachowanie ustalonych w decyzji z dnia [...] maja 2008 r. środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.
Ma to przy tym o tyle istotne znaczenie, że w zakresie precyzyjnego określenia numeracji działek podejmowano działania prawne, w wyniku których decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Wójt Gminy Radziejów zmienił decyzję z dnia [...] maja 2008 r. w ten sposób, że sprecyzował, na których działkach (m.in. w obrębie P.) będzie realizowana inwestycja. Decyzja ta została jednak wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2013 r., utrzymaną w mocy przez Kolegium decyzją z dnia [...] maja 2013 r.
Podobnie w decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. o warunkach zabudowy określono inne działki niż w udzielonym pozwoleniu na budowę. I choć rozbieżności te tłumaczył Wojewoda Kujawsko – Pomorski w swojej decyzji, wskazując, że wymienione w decyzji o pozwoleniu na budowę działki – [...] powstała z działki nr [...], a [...] z [...], to jednak nie wytłumaczył, czy prawidłowym było pominięcie w decyzji o pozwoleniu na budowę (wymienionej w decyzji o warunkach zabudowy) działki nr [...]. Powyższych kwestii także Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie poddał analizie.
Zauważyć wreszcie trzeba, że inwestycja, na którą udzielono w niniejszej sprawie pozwolenia na budowę stanowi jedynie fragment inwestycji określonej w decyzji z dnia [...] maja 2008 r. W postanowieniu z dnia [...] maja 2012 r. Wójt Gminy Radziejów wyraził stanowisko, że realizacja przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz stwierdził, iż nie zmieniły się warunki określone w decyzji Wójta Gminy Radziejów z dnia [...] maja 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Nie wyjaśniono jednak w sprawie, który z etapów stanowi realizacji przedmiotowych 3 elektrowni wiatrowych, czy zostały już zrealizowane jakieś elektrownie wiatrowe, i jak to odnosi do warunków określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, jako części przedsięwzięcia, jak i do całości. Tymczasem Sądowi już z urzędu wiadomo, że została wydana przynajmniej jedna ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę w sprawie o sygn. akt II OSK 995/15, w której powołano się również na decyzję z dnia [...] maja 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.
Z przyczyn powyżej wskazanych za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 w zw. z art. 87 ww. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Odwoływanie się natomiast w tym zarzucie do art. 155 K.p.a. jest bezzasadne, bowiem ocena wątpliwości skarżącego odnośnie poprawności zmiany decyzji Wójta Gminy w Radziejowie z dnia [...] listopada 2010 r. wykracza poza granice niniejszej sprawy, podobnie jak i wskazywane okoliczności przemawiających zdaniem skarżącego za koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Za zasadne należało uznać też zarzuty dotyczące naruszenia art. 32 ust. 1, art. 35 ust. 1 i 5, a także art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d i e oraz pkt 9 Prawa budowlanego oraz naruszenia art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska, chociaż przesądzenie kwestii wskazanych w tych przepisach na obecnym etapie jest co najmniej przedwczesne.
Nie można też odeprzeć zarzutu naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Sąd pierwszej instancji przyjął, że w stanie prawnym na dzień wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolnej użytków rolnych stanowiących lokalizację przedmiotowych elektrowni wiatrowych, tj. w dniu [...] czerwca 2012 r., na takie wyłączenie nie była wymagana zgoda właściwego ministra z uwagi na konieczność spełnienia przesłanki, aby "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekraczał 0,5 h". Tymczasem w art. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych została przyjęta zasada, że na cele nierolnicze można przeznaczyć grunty o najniższej przydatności produkcyjnej, jeżeli brak jest gruntów oznaczonych jako nieużytki, natomiast w art. 7 tej ustawy przyjęto zasadę, że zmiana na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III wymaga zgody właściwego ministra, a wyjątkowo zgoda taka nie jest wymagana, jeżeli zwarty obszar gruntów projektowany do przeznaczenia na cele nierolnicze nie przekracza 0,5 ha.
Te zasady, które określają cele ustawy, muszą być uwzględnione przy wykładni art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ocenie legalności decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej określonych działek, co do tego, czy konieczna była zgoda właściwego ministra na zmianę przeznaczenia określonych gruntów rolnych na cele nierolnicze. Na wadliwe rozumienie pojęcia "zwartego obszaru" zwracano uwagę między innymi w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 197/13, co prowadziło do obejścia zakazu przeznaczania gruntów rolnych klasy I - III na cel nierolnicze bez uprzedniego uzyskania zgody właściwego ministra.
Nie można przyjąć z góry założenia, że grunty rolne przeznaczone pod lokalizację wież siłowni wiatrowych wraz z drogami dojazdowymi i placami manewrowymi, tworzącymi park elektrowni wiatrowych, nie stanowią zwartego obszaru gruntów rolnych w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w brzmieniu tego przepisu w dniu wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r., z tego tylko powodu, że wieże siłowni wiatrowych są od siebie oddalone. Należy zwrócić uwagę na ilość i moc powstałych elektrowni w oparciu o decyzję z dnia [...] maja 2008 r., co w przedmiotowej sprawie nie zostało w ogóle wyjaśnione.
Jako niezasługujący na uwzględnienie trzeba z kolei uznać zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. W okolicznościach niniejszej sprawy kwestia zapewnienia wymagań ochrony środowiska, w tym ochrony przed hałasem oraz prawidłowości sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko elektrowni wiatrowych – jak prawidłowo stwierdził Sąd pierwszej instancji – była analizowana w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia i jest wiążąca dla organu architektoniczno – budowlanego, który ocenia jedynie zgodność projektu budowlanego z tą oceną.
Tym samym przedmiotowa opinia wykraczała poza zakres niniejszej sprawy. Odnośnie zaś pisma Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 lutego 2013 r. stwierdzić należało, że stanowisko w nim zawarte nie wiąże Sądu. W konsekwencji powyższego kwestionowane postanowienie Sądu pierwszej instancji z dnia 26 listopada 2014 r. było prawidłowe.
Za chybiony należało wreszcie uznać zarzuty dotyczące naruszenia art. 2, art. 7, art. 32, art. 64 i art. 74 Konstytucji RP i art. 140 Kodeksu cywilnego. Wskazanie tych norm prawnych jako samodzielnych zarzutów nie może przesądzać niejako z założenia o niemożności realizacji przedmiotowej inwestycji. Budowanie elektrowni wiatrowych nie zostało zakazane przez ustawodawcę, a zatem ich realizacja sama w sobie nie może godzić w ww. zasady konstytucyjne, czy z założenia naruszać prawo własności.
W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 lit. a i c P.p.s.a. uchylił skarżony wyrok oraz kontrolowaną w sprawie decyzję organu odwoławczego. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 i art. 200 tej ustawy.