Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę A. G. na decyzję Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że Starosta Radziejowski decyzją z dnia [...] września 2013 r. na podstawie art. 28, art. 33 ust 1, art. 34 ust. 4 i 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 – zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 K.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej EW – 1 wys. 150 m, średnica śmigła 90 m, fundament masywny żelbetowy podziemny, moc elektrowni 2 MW wraz z infrastrukturą – drogą dojazdową z włączeniem do drogi gminnej nr 90 placami montażowymi, siecią kabli średniego napięcia 30 kV i siecią teletechniczną na działce o nr [...] w miejscowości P., gmina R. Zdaniem organu wydane w sprawie decyzje o warunkach zabudowy i o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wiązały go, a inwestor spełnił wszelkie wymogi z nich wynikające. Ponieważ zostały spełnione wymogi z art. 35 ust. 4 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego organ nie mógł odmówić wydania pozwolenia na budowę.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. G. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Wojewoda Kujawsko – Pomorski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewoda stwierdził, że elektrownia będzie zlokalizowana wyłącznie na działce, do której inwestor posiada tytuł prawny, na terenach przeznaczonych na cele rolnicze. Realizacja planowanej elektrowni nie zakłóci korzystania z sąsiednich nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno – gospodarczego ich przeznaczenia oraz stosunków miejscowych. Spełnione zostały też wymagania z art. 35 ust. 1 pkt 2 – 3 Prawa budowlanego. Niedopuszczalna jest przy tym ponowna analiza kwestii ocenionych i rozstrzygniętych decyzją środowiskową, dotyczących ochrony zdrowia i życia ludzi czy środowiska, w tym kwestii oceny prognozowanego poziomu hałasu. Organ nie może dokonywać ponownych analiz, ocen czy weryfikacji prognozowanego poziomu hałasu, o co wnioskował odwołujący się przedkładając opinię dr T. K. Obszar oddziaływania planowanej elektrowni został wyznaczony w oparciu o wiążące wskazania dotyczące zachowania odległości elektrowni od zabudowy mieszkalnej ustalone w decyzji o warunkach zabudowy.
Skargę na powyższą decyzję złożył A. G., domagając się jej uchylenia i zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 w zw. z art. 136 i art. 140 oraz 107 § 3 K.p.a., a także art. 6, art. 8 i art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a., a ponadto art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d, e oraz pkt 9, art. 35 ust 1 pkt 1, art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez niewykonanie obowiązków wynikających z decyzji środowiskowej z dnia [...] maja 2008 r. i art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 2, art. 7, art. 30 i art. 74 Konstytucji RP.
Odpowiadając na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na wydane w sprawie decyzje Wójta Gminy Radziejów z dnia [...] maja 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia oraz z dnia [...] grudnia 2010 r. ustalającą warunki zabudowy, które były wiążące w toku dalszego procesu inwestycyjnego. Sąd stwierdził nadto, że wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę przedłożone zostały w. w. ostateczne decyzje, a także przedstawiono decyzję zezwalającą na wyłączenie z produkcji rolnej użytków rolnych wydaną przez Starostę Radziejowskiego w dniu [...] czerwca 2012 r. oraz stosowne uzgodnienia i zgodę na lokalizację zjazdu. Przedłożony projekt był też przedmiotem sprawdzenia przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia i zawiera informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, jest kompletny i zawiera wszystkie wymagane uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia.
W toku postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno – budowlanej nie może dokonywać ponownych analiz, ocen czy weryfikacji w kwestii prognozowanego poziomu hałasu, jaki będzie wynikiem funkcjonowania planowanej elektrowni. Z tej też przyczyny oddalono wniosek dowodowy o przeprowadzenie z dołączonej do skargi opinii dr T. K. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. G., zaskarżając go w całości a wraz z nim zaskarżając postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2014 r. w przedmiocie oddalenia wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę skarżącą z opinii biegłej T. K. ze stycznia 2014 r. "stanowiącej prognozę oddziaływania hałasu projektowanej elektrowni wiatrowej EW1-EW12 na działce nr [...], położonej w P., gm. R." i pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 lutego 2013 r.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1. naruszenie prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynika postępowania, tj.
- • art. 32 ust. 1, art. 35 ust. 1 i 5, a także art. 5 ust. 1, w tym przypadku w szczególności ust. 1 pkt 1 lit. d i e oraz pkt 9 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i nieprzeanalizowanie inwestycji wg kryteriów wynikających z tych przepisów w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę mimo że organ był do tego zobligowany,
- • art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie decyzji środowiskowej i niewykonanie obowiązków wynikających z tej decyzji na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę,
- • art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013r., poz. 1205 ze zm.) poprzez niezastosowanie tego przepisu i wydanie pozwolenia na budowę mimo braku zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na odrolnienie działek objętych inwestycją,
- • art. 2, art. 7, art. 32, art. 64, art. 74 Konstytucji RP w zw. z art. 140 K.c. poprzez nieposzanowanie interesów właścicieli działek sąsiednich mimo konstytucyjnej ochrony prawa własności i równości wobec prawa przy planowaniu tej inwestycji i potraktowanie interesów inwestora jako nadrzędnych mimo, że możliwa i uzasadniona była inna lokalizacja inwestycji, a inwestor nie udowodnił, że za przedstawianą przez niego lokalizacją przemawiają szczególnie uzasadnione przyczyny,
- 2. naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 i § 2, art. 155 K.p.a. w zw. z art. 87 ww. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, art. 106 § 3 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego na etapie wyrokowania, z którego wynikało, że Sąd pierwszej instancji nie ocenił zamierzenia budowlanego przez pryzmat przepisów nakazujących, by obiekt budowlany spełniał wymagania w zakresie ochrony środowiska i był zgodny z decyzją środowiskową, ochrony przed hałasem i drganiami, by zapewniał poszanowanie interesów osób trzecich właścicieli działek znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, co powinno skutkować uchyleniem decyzji. Nadto poprzez oddalenie wniosku dowodowego strony skarżącej, podczas gdy miał on istotne znaczenie dla sprawy i nie spowodowałby przedłużenia postępowania, nie wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku zarzutów i przyczyn z których Sąd ich nie uwzględnił.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a w razie stwierdzenia, że doszło jedynie do naruszenia przepisów prawa materialnego, wniósł, aby Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, uwzględnił skargę poprzez uchylenie decyzji Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2013 r., a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd pierwszej instancji nawet nie odniósł się do zarzutu naruszenia przepisów art. 32 ust. 1, art. 35 ust. 1 i 5, a także art. 5 ust. 1, w tym przypadku w szczególności ust. 1 pkt 1 lit. d i e oraz pkt 9 Prawa budowlanego. Nadto zdaniem skarżącego projekt budowlany, na który udzielono pozwolenia na budowę, jest rażąco niezgodny z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, a inwestor nie dysponował ministerialną zgodą na odrolnienie działki. Skarżący wskazał również na okoliczności, które winny skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i wpływać tym samym na ocenę prawną decyzji będących przedmiotem skargi.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła [...] sp. z o.o. w S., wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Oceniając wniesioną skargę kasacyjną, podzielić należało wyrażoną w niej ocenę, że zaprezentowana w skarżonym wyroku ocena sprawy jest wadliwa. Stanowi ona w znacznej mierze powtórzenie stanowisk zaprezentowanych przez organy, bez wszechstronnego rozważania materiału dowodowego. O ile bowiem słusznie tak Sąd pierwszej instancji, jak i organy obu instancji orzekające w sprawie powoływały się na swoje związanie (na etapie wydawania pozwolenia na budowę) decyzją o warunkach zabudowy, jak i decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia, o tle nie sprawdziły one lub przynajmniej nie dały temu pełnego odzwierciedlenia w uzasadnieniach wydawanych rozstrzygnięć, czy wniosek o udzielenia pozwolenia na budowę, którego wydania domagał się inwestor jest zgodny z tymi decyzjami.
Odnośnie lokalizacji inwestycji zauważyć trzeba, że o ile we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę określono ją jako działkę nr [...], o tyle w decyzji z dnia [...] maja 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia został wymieniony między innymi cały obręb geodezyjny P. Próbę wytłumaczenia tej sytuacji podjął organ I instancji stwierdzając, że "zamierzenie budowlane ma być zlokalizowane na nieruchomościach znajdujących się w obrębie P.", jednakże stanowisko to nie spotkało się ani z oceną organu odwoławczego, ani Sądu pierwszej instancji. Nie zostało również ocenione, czy w takim razie to do inwestora należał wybór działek znajdujących się w tym obrębie – jak stwierdzał organ I instancji – ani wyjaśnione, czy takie działanie pozwoli na zachowanie ustalonych w decyzji z dnia [...] maja 2008 r. środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.
Ma to przy tym o tyle istotne znaczenie, że w zakresie precyzyjnego określenia numeracji działek podejmowano działania prawne, w wyniku których decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Wójt Gminy Radziejów zmienił decyzję z dnia [...] maja 2008 r. w ten sposób, że sprecyzował, na których działkach (m.in. w obrębie P.) będzie realizowana inwestycja. Decyzja ta została jednak wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2013 r. utrzymaną w mocy przez Kolegium decyzją z dnia [...] maja 2013 r.
Zauważyć wreszcie trzeba, że inwestycja, na którą udzielono w niniejszej sprawie pozwolenia na budowę stanowi jedynie fragment inwestycji określonej w decyzji z dnia [...] maja 2008 r. W postanowieniu z dnia [...] maja 2012 r. Wójt Gminy Radziejów wyraził stanowisko, że realizacja przedsięwzięcia przebiegać będzie etapowo oraz stwierdził, iż nie zmieniły się warunki określone w decyzji Wójta Gminy Radziejów z dnia [...] maja 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Nie wyjaśniono jednak w sprawie, który z etapów stanowi realizacji przedmiotowej elektrowni wiatrowej, czy zostały już zrealizowane jakieś elektrownie wiatrowe i jak to odnosi do warunków określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, jako części przedsięwzięcia, jak i do całości. Tymczasem Sądowi już z urzędu wiadomo, że została wydana przynajmniej jedna ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę w sprawie sygn. akt II OSK 994/15, w której powołano się również na decyzję z dnia [...] maja 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.
Z przyczyn powyżej wskazanych za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 w zw. z art. 87 ww. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Odwoływanie się natomiast w tym przepisie do art. 155 K.p.a. jest bezzasadne, bowiem ocena wątpliwości skarżącego odnośnie poprawności zmiany decyzji Wójta Gminy w Radziejowie z dnia [...] listopada 2010 r. wykracza poza granice niniejszej sprawy, podobnie jak analiza okoliczności przemawiających zdaniem skarżącego za koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Za zasadne należało też uznać, z przyczyn omówionych wyżej, zarzuty naruszenia art. 32 ust. 1, art. 35 ust. 1 i 5, a także art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d i e oraz pkt 9 Prawa budowlanego oraz naruszenia art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska, chociaż przesądzenie kwestii wskazanych w tych przepisach na obecnym etapie jest co najmniej przedwczesne.
Nie można też odeprzeć zarzutu naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Sąd pierwszej instancji przyjął, że w stanie prawnym na dzień wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolnej użytków rolnych stanowiących lokalizację przedmiotowej elektrowni wiatrowej, tj. w dniu [...] czerwca 2012 r., na takie wyłączenie nie była wymagana zgoda właściwego ministra z uwagi na konieczność spełnienia przesłanki, aby "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekraczał 0,5 h". Tymczasem w art. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych została przyjęta zasada, że na cele nierolnicze można przeznaczyć grunty o najniższej przydatności produkcyjnej, jeżeli brak jest gruntów oznaczonych jako nieużytki, natomiast w art. 7 tej ustawy przyjęto zasadę, że zmiana na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III wymaga zgody właściwego ministra, a wyjątkowo zgoda taka nie jest wymagana, jeżeli zwarty obszar gruntów projektowany do przeznaczenia na cele nierolnicze nie przekracza 0,5 ha.
Te zasady, które określają cele ustawy, muszą być uwzględnione przy wykładni art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ocenie legalności decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej określonych działek, co do tego, czy konieczna była zgoda właściwego ministra na zmianę przeznaczenia określonych gruntów rolnych na cele nierolnicze. Na wadliwe rozumienie pojęcia "zwartego obszaru" zwracano uwagę między innymi w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 197/13, co prowadziło do obejścia zakazu przeznaczania gruntów rolnych klasy I - III na cel nierolnicze bez uprzedniego uzyskania zgody właściwego ministra.
Nie można przyjąć z góry założenia, że grunty rolne przeznaczone pod lokalizację wież siłowni wiatrowych wraz z drogami dojazdowymi i placami manewrowymi, tworzącymi park elektrowni wiatrowych, nie stanowią zwartego obszaru gruntów rolnych w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w brzmieniu tego przepisu w dniu wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r., z tego tylko powodu, że wieże siłowni wiatrowych są od siebie oddalone. Należy zwrócić uwagę na ilość i moc powstałych elektrowni w oparciu o decyzję z dnia [...] maja 2008 r., co w przedmiotowej sprawie nie zostało w ogóle wyjaśnione.
Jako niezasługujący na uwzględnienie trzeba z kolei uznać zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. W okolicznościach niniejszej sprawy kwestia zapewnienia wymagań ochrony środowiska, w tym ochrony przed hałasem oraz prawidłowości sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko elektrowni wiatrowych – jak prawidłowo stwierdził Sąd pierwszej instancji – była analizowana w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia i jest wiążąca dla organu architektoniczno – budowlanego, który ocenia jedynie zgodność projektu budowlanego z tą oceną.
Tym samym przedmiotowa opinia wykraczała poza zakres niniejszej sprawy. Odnośnie zaś pisma Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 lutego 2013 r. stwierdzić natomiast należało, że stanowisko w nim zawarte nie wiąże Sądu. W konsekwencji powyższego zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji z dnia 26 listopada 2014 r. było prawidłowe i chociaż Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do niego w treści uzasadnienia wyroku, to brak istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) wykluczał możliwość uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.
Za chybiony należało wreszcie uznać zarzuty naruszenia art. 2, art. 7, art. 32, art. 64 i art. 74 Konstytucji RP i art. 140 Kodeksu cywilnego. Wskazanie powyższych norm prawnych jako samodzielnych zarzutów nie może przesądzać niejako z założenia o niemożności realizacji przedmiotowej inwestycji. Budowanie elektrowni wiatrowych nie zostało zakazane przez ustawodawcę, a zatem ich realizacja sama w sobie nie może godzić w ww. zasady konstytucyjne, czy z założenia naruszać prawo własności.
W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 lit. a i c P.p.s.a. uchylił skarżony wyrok oraz kontrolowaną w niniejszej sprawie decyzję organu odwoławczego.
O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 i art. 200 tej ustawy.