Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 5 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 995/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 808/18 oddalił skargę Spółdzielni [...] w Lublinie na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółdzielnia [...] w Lublinie, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie:

1. I. Przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 i 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z:

1. a) art. 22 ust. 3 pkt 5 i art. 23 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 716, dalej: "u.w.l.") w zw. z art. 3 pkt 11 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm., dalej: "Prawo budowlane") w zw. z art. 6, 7, 77, 80 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę zaskarżonej decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie i oddalenie skargi pomimo wydania decyzji z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego oraz postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na wadliwym zakwalifikowaniu robót jakie powinny być wykonane w ramach postępowania naprawczego jako przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną i braku jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie w sytuacji gdy roboty te, chociaż faktycznie dotyczą w części nieruchomości wspólnej, nie nosiły takiego charakteru, a przymiotu takiego nie nadaje im sam fakt sprzeciwiania się ich przeprowadzeniu przez część pozostałych współwłaścicieli, zaś konieczność czynienia przez organ stosownych ustaleń w tej materii potwierdzona została między innymi wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 26 października 2016 r. II OSK 131/15, gdzie stwierdza się, że "Brak jest podstaw do przyjęcia, że każde wykorzystanie nieruchomości wspólnej na cele budowlane jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Nie ma wymogu, by współwłaściciel chcący wykorzystać wspólną nieruchomość na cele budowlane zawsze musiał posiadać zgodę wszystkich współwłaścicieli, a w przypadku jej braku musiał uzyskać zgodę sądu powszechnego. Ocena, czy dane zamierzenie inwestycyjne jest zamierzeniem przekraczającym zakres zwykłego zarządu, dokonywana jest wstępnie przez inwestora, a następnie jest ona weryfikowana przez organ administracji. Organ administracji jest uprawniony do dokonania takiej oceny samodzielnie ";
2. b) art. 6, 7, 77, 80 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 11 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 22 ust. 3 pkt 5 i art. 23 ust. 1 i 2 u.w.l. poprzez niewłaściwą kontrolę zaskarżonej decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie i oddalenie skargi pomimo wydania decyzji z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to niezastosowanie przepisów ustawy o własności lokali i ustalenie przez organ odwoławczy, że skierowanie przez Wspólnotę Lokalową "K." wystąpień w prowadzonym postępowaniu, iż nie wyraża ona zgody na przebudowę lokalu nr 7 stanowić może wyłączną podstawę do ustalenia braku prawa skarżącego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i zaniechanie przez organ zobowiązania inwestora do uzupełnienia braków przedstawionego projektu budowlanego zamiennego poprzez przedłożenie dokumentu poświadczającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy w prowadzonym postępowaniu naprawczym należy odpowiednio stosować przepisy dotyczące projektu budowlanego, w tym oceny jego kompletności, zaś dopiero w przypadku wezwania do uzupełnienia tegoż braku skarżący wiedziałby o konieczności sanowania stwierdzonego przez LWINB braku, tak poprzez zwrócenie się do Wspólnoty Lokalowej "K." z wnioskiem o podjęcie odpowiedniej uchwały - wymaganej w tym zakresie na podstawie art. 22 ust. 3 u.w.l., jak również ewentualnego skorzystania z sądowego trybu odwoławczego w przypadku uchwały odmownej;
3. c) art. 51 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 oraz art. 20 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1935; dalej rozporządzenie ws. zakresu projektu budowlanego) poprzez nieprawidłową kontrolę zaskarżonej decyzji Lubelskiego WINB i oddalenie skargi pomimo wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego, polegające na dokonaniu przez organy administracji I i II instancji oceny projektu budowlanego zamiennego w zakresie szerszym niż umożliwia to stosowany odpowiednio w postępowaniu naprawczym przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i ocenę zgodności rozwiązań projektowych projektu zamiennego z przepisami techniczno - budowlanymi, w tym zwłaszcza ocenę spełniania przez projekt zamienny przepisów rozdziału V Warunków technicznych budynków oraz technicznych możliwości wykonania biegu schodowego i spocznika o wymaganej szerokości, w sytuacji gdy uprawnienia kontrolne organów nadzoru zostały ściśle ograniczone i nie obejmują badania zgodności projektu budowlanego zastępczego z przepisami techniczno - budowlanymi, pod kątem przyjętych rozwiązań projektowych i możliwości technicznych ich wykonania, bowiem w tym zakresie decydujące jest oświadczenie projektanta złożone w trybie art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego;

co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem niespełnianie w ocenie WSA przez rozwiązania projektowe wymienione w projekcie zamiennym przepisów Warunków technicznych budynków było jedną z przyczyn odmowy zatwierdzenia projektu zamiennego;

d) art. 51 ust. 4 i 5 oraz art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia ws. zakresu projektu budowlanego poprzez nieprawidłową kontrolę zaskarżonej decyzji Lubelskiego WINB i oddalenie skargi pomimo wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem wskazanych przepisów prawa poprzez ferowanie przez organy nadzoru budowlanego decyzji nakazującej przywrócenie do stanu poprzedniego lokalu nr 7 położonego w budynku przy ul. K. w Lublinie oraz schodów prowadzących do tego lokalu także z uwagi na niezałączenie do zamiennego projektu budowlanego analizy konstrukcyjnej wpływu planowanych prac budowlanych na konstrukcję budynku w sytuacji, gdy składając projekt zamienny projektant oświadczył, iż zaprojektowane w nim rozwiązania spełniają warunki przewidziane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm., dalej także: "Warunki techniczne budynków") oraz innych przepisach szczególnych, a tym samym brak tejże analizy nie może stanowić przesłanki odmowy jego zatwierdzenia, tym bardziej, że wymóg przedłożenia analizy w zakresie wskazanym przez organ I instancji nie wynikał z treści zobowiązania zawartego w decyzji ostatecznej Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...] ani też z treści przepisów Prawa budowlanego;

e) art. 6, 7, 77, 80 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 11 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 i ust. 3 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwą kontrolę zaskarżonej decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie i oddalenie skargi pomimo wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to polegającym na pominięciu przez organ administracji II instancji trybu (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego) przewidującego obowiązek wezwania inwestora do usunięcia naruszeń stwierdzonych w zakresie przedłożonego zamiennego projektu budowlanego, w sytuacji, gdy w prowadzonym postępowaniu naprawczym należy odpowiednio stosować przepisy dotyczące projektu budowlanego;

co uniemożliwiło inwestorowi uzupełnienie wskazanych naruszeń i braków projektu zamiennego a zatem mogło mieć niewątpliwy wpływ na treść rozstrzygnięcia;

1. f) art. 15 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 11 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3, jak również ust. 4 i ust. 5 w zw. z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 78 Konstytucji RP poprzez nieprawidłową kontrolę zaskarżonej decyzji Lubelskiego WINB i oddalenie skargi pomimo wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie przez organ administracji II instancji zasady dwuinstancyjności (w sensie formalnym) to pozbawienie skarżącego prawa do kontroli instancyjnej w zakresie rozstrzygnięcia organu odwoławczego co do posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. poprzez ustalenie braku tego prawa po raz pierwszy w decyzji organu administracji II instancji i pominięcie trybu (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego) przewidującego obowiązek wezwania inwestora do usunięcia stwierdzonych naruszeń, a w konsekwencji pozbawienie inwestora możliwości sanowania braku poprzez zwrócenie się do Wspólnoty Lokalowej "K." z wnioskiem o podjęcie odpowiedniej uchwały - wymaganej w tym zakresie na podstawie art. 22 ust. 3 u.w.l.
2. g) art. 6, 7, 77, 80 w zw. z art. 51 ust. 4 i 5 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 oraz art. 20 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwą kontrolę zaskarżonej decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie i oddalenie skargi pomimo wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to niedokonanie żadnych ustaleń faktycznych co do zgodności projektu zamiennego z przepisami odrębnymi w zakresie charakterystyki energetycznej budynku w sytuacji, gdy organy administracji I i II instancji mogły poprzez uzyskanie stanowiska projektanta (art. 20 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego) wyjaśnić powzięte przez siebie wątpliwości czy wymagana przepisami szerokość schodów i spocznika może być zachowana jedynie w przypadku likwidacji w obrębie schodów warstw ocieplenia; w sytuacji, gdy projektant mógł przewidywać inne rozwiązanie zmierzające do uzyskania wymaganej szerokości schodów oraz spocznika (np. poprzez przebudowę ścianki oporowej bez jej rozbiórki czy np. też zamianę zastosowanego ocieplenia).
3. II. Naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. a) art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 3 Prawa budowlanego poprzez ich nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, że w przypadku stwierdzenia braków przedłożonego projektu zamiennego organ nie ma obowiązku wezwania inwestora do odpowiedniego uzupełnienia projektu - wskazując na jego nieprawidłowości lub niekompletność, bowiem "to rolą inwestora [w postępowaniu naprawczym] jest przedstawienie rozwiązań proponowanych w projekcie zamiennym w taki sposób, który nie będzie budził uzasadnionych wątpliwości z punktu widzenia zgodności z wymogami określonymi obowiązującymi przepisami" (str. 11 uzasadnienia), w tym także jeśli braki projektu zamiennego dostrzeżone przez organ nadzoru lub organ II instancji różnią się od tych wskazanych pierwotnie, w sytuacji, gdy wobec braku przepisów szczególnych regulujących zakres kontroli projektu zamiennego należy stosować odpowiednio zapisy dotyczące sprawdzenia projektu pierwotnego, te zaś nie zawierają podstaw do wyłączenia konieczności nałożenia postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, przed wydaniem dalszych decyzji w przedmiocie kontrolowanego projektu;
2. b) art. 51 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 oraz art. 20 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ocenę zgodności rozwiązań projektowych projektu zamiennego z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym zwłaszcza ocenę zgodności rozwiązań projektu zamiennego z przepisami rozdziału V Warunków technicznych budynków a także technicznych możliwości wykonania biegu schodowego i spocznika o wymaganej szerokości, w sytuacji gdy w tym zakresie decydujące jest oświadczenie projektanta złożone w trybie art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego, zaś organy nadzoru oraz WSA w toku kontroli decyzji nie mają prawa ingerencji w merytoryczną treść projektu zamiennego poza przypadkami określonymi w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1. 1. uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia oraz rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...] oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego miasta Lublin;

ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie;

1. 2. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;
2. 3. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym zwrotu kosztów zastępstwa świadczonego przez profesjonalnego pełnomocnika.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania A. G., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim należy podzielić stanowisko organu II instancji zaaprobowane przez Sąd I instancji, że skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co stanowiło o niedopuszczalności zatwierdzenia przedłożonego przez skarżącą projektu budowlanego zamiennego i musiało skutkować wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego.

Należy podkreślić, że to inwestor przedkładając projekt budowlany zamienny winien przedstawić tytuł prawny umożliwiający wykonanie robót budowlanych objętych tym projektem. Jest to podstawowy wymóg, bez spełnienia którego nie jest możliwe zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego. W niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę charakter robót objętych projektem, stwierdzić należy, że ich wykonanie stanowiło czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Zgodnie bowiem z art. 22 ust. 3 pkt 5 u.w.l., udzielenie zgody na przebudowę nieruchomości wspólnej stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Stosownie zaś do art. 22 ust. 2 u.w.l., do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej. W myśl art. 23 ust. 2 u.w.l., uchwały zapadają większością głosów właścicieli lokali, liczoną według wielkości udziałów.

Skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia posiada udział w części wspólnej, wynoszący 41,6 %. Skarżąca nie przedstawiła uchwały współwłaścicieli wyrażającej zgodę na wykonywanie robót budowlanych objętych projektem zamiennym, a więc nie wykazała tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, posiadająca udział większościowy (58,4 %) Wspólnota Lokalowa "K." sprzeciwia się wykonaniu robót.

Odnosząc się do twierdzenia skarżącej, że organ winien wezwać ją do uzupełnienia braków przedstawionego projektu budowlanego poprzez przedłożenie dokumentu poświadczającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wskazać należy, że Spółdzielnia nie przedstawiła żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że podjęła stosowne kroki w celu uzyskania rozstrzygnięcia sądowego, w przypadku braku zgody wymaganej większości właścicieli lokali na wykonanie spornych robót. Skoro inwestor nie przedstawił tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie wykazał podjęcia kroków prawnych w celu uzyskania takiego tytułu, brak jest podstaw do stawiania organowi zarzutu, że wadliwie ocenił niespełnienie jednego z podstawowych warunków zatwierdzenia projektu zamiennego. Poza tym inwestor już na etapie składania projektu budowlanego powinien zadbać o posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zwłaszcza w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, w którym nie jest pożądane wydłużanie postępowania i utrzymywanie stanu niezgodnego z prawem.

Nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że dostrzeżenie przez organ dopiero w postępowaniu odwoławczym braku posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania. Podkreślenia wymaga, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym.

Organ II instancji rozpatrzył sprawę merytorycznie, a dostrzeżenie dodatkowej przesłanki negatywnej do zatwierdzenia projektu zamiennego, nawet jeżeli była to przesłanka zasadnicza, nie stanowi naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

Niezasadny jest zarzut kwestionujący kompetencje organów do oceny zgodności rozwiązań projektowych projektu zamiennego z przepisami techniczno - budowlanymi. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, sprawdzenie zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi zostało ograniczone tylko do projektu zagospodarowania działki lub terenu. Nie można jednak wykluczyć sytuacji, że organ budowlany pod tym względem będzie mógł sprawdzić również drugą część projektu budowlanego, tj. projektu architektoniczno-budowlanego. Uprawnienie do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi wynika z przepisu art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego, zgodnie z którym do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej.

W niniejszej sprawie organy dokonały oceny rozwiązań przyjętych w projekcie pod kątem spełnienia warunków technicznych i przedstawiły swoje zastrzeżenia, które znajdują uzasadnienie w dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy. Zastrzeżenia te dotyczyły braku zachowania wymaganej przepisami szerokości schodów i spocznika, jak i braku w przedłożonym projekcie zamiennym analizy konstrukcyjnej wpływu pogłębienia lokalu nr 7 na konstrukcję budynku, w kontekście posadowienia obiektu na palach, z uwagi na podmokły teren. Mając na uwadze powyżej określone zadania organów nadzoru budowlanego, nie można uznać, że przekroczone zostały ramy kontroli projektu zamiennego wyznaczone w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

W okolicznościach niniejszej sprawy, wobec ustalenia, że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, brak było podstaw do wzywania do usunięcia dostrzeżonych nieprawidłowości w projekcie zamiennym, co czyni podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty w tym zakresie niezasadnymi.

Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).