Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 684/16, po rozpoznaniu wniosku skarżących odmówił wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta Sopotu z dnia [...] sierpnia 2015 r. pozwalającej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] na wymianę okien i luksferów zlokalizowanych na klatce schodowej oraz w pomieszczeniach ogólnych w piwnicy budynku przy ul. [...] w Sopocie.
W uzasadnieniu Sąd podał, że na gruncie art. 61 § 3 p.p.s.a. możliwe jest wstrzymanie wykonania innych niż zaskarżony bezpośrednio do sądu akt, pod warunkiem, że akty te zostały wydane "w granicach tej samej sprawy" rozumianej, jako sprawa w sensie materialnoprawnym. Tożsamość sprawy w takim ujęciu będą więc wyznaczały elementy stosunku prawnego wynikającego z zaskarżonego aktu, a więc identyczność podmiotowa i przedmiotowa, a także identyczność podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia.
W rozpatrywanej sprawie strona skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji, wydanej przez organ pierwszej instancji - Prezydenta Miasta Sopotu z dnia 5 sierpnia 2015 r., pozwalającej Spółdzielni Mieszkaniowej na wymianę okien i luksferów. Natomiast przedmiotem skargi jest decyzja organu odwoławczego – Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, umarzająca postępowanie odwoławcze.
W ocenie Sądu, skoro zaskarżona decyzja dotyczy kwestii proceduralnych – umorzenia postępowania odwoławczego, zaś decyzja organu pierwszej instancji odnosi się do kwestii materialnoprawnych – pozwolenia na wykonanie prac budowlanych, uznać należy, że są to dwie odrębne sprawy administracyjne. Nie zachodzi w takiej sytuacji tożsamość przedmiotowa spraw, dlatego też decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta Sopotu nie można uznać za akt, wydany w granicach tej samej sprawy, co będąca przedmiotem złożonej skargi decyzja Ministra w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Jakkolwiek nie budzi wątpliwości, że wskazane sprawy pozostają w związku chronologicznym, ale ze względu na odrębność zakresów przedmiotowych oraz podmiotowych nie można uznać, iż tworzą one tę samą sprawę w znaczeniu materialnym.
Sąd stwierdził, że w sprawie ze skargi na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego nie jest możliwe wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta Sopotu z dnia [...] sierpnia 2015 r., gdyż akt ten znajduje się poza granicami niniejszej sprawy w ujęciu materialnym.
Z tych względów Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a.
Skarżące w zażaleniu na powyższe postanowienie zarzuciły, że decyzja organu II instancji doprowadziła do sytuacji, w której utrzymana w mocy została decyzja Prezydenta, która z uwagi na wydanie bez udziału wszystkich stron postępowania jest wadliwa. Wykonanie tej decyzji umożliwiło Spółdzielni wymianę okien na klatkach schodowych i suszarni oraz elewacji budynku, co z uwagi na brak zgody mieszkańców, wiąże się ze skutkami trudnymi do odwrócenia oraz z powstaniem szkody w sytuacji zaistnienia konieczności powtórnej zmiany elewacji budynku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek zaskarżone postanowienie zawiera błędne uzasadnienie.
Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. zwana dalej "p.p.s.a.") wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W myśl natomiast § 3 tego przepisu, po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.
Odnosząc się do kwestii dopuszczalności wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta Sopotu z dnia [...] sierpnia 2015 r. zauważyć należy, że zasadnicze znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ma ustalenie zakresu znaczenia sformułowania "w granicach tej samej sprawy" użytego w cytowanym wyżej przepisie.
Sąd Wojewódzki przyjął, że skoro zaskarżona decyzja dotyczy kwestii proceduralnych - umorzenia postępowania odwoławczego, a decyzja organu pierwszej instancji ma charakter materialnoprawny to mamy do czynienia z dwiema odrębnymi sprawami administracyjnymi. Z taką oceną Sądu Wojewódzkiego nie można się zgodzić zważywszy na fakt, że obie decyzje wydane zostały w postępowaniu prowadzonym w ramach jednej sprawy administracyjnej. Nie ma istotnego znaczenia okoliczność, że decyzja organu pierwszej instancji zawiera merytoryczne rozstrzygnięcie, a decyzja podjęta przez organ odwoławczy ma charakter formalny. Ważne jest bowiem to, że skutkiem prawnym wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie artykułu 138 § 1 pkt 3 K.p.a. jest pozostawienie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Trudno zatem pominąć ten związek pomiędzy decyzjami wydanymi przez organy obu instancji zwłaszcza, że ewentualne uchylenie przez Sąd Wojewódzki decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego wywołałoby potrzebę merytorycznego rozpoznania odwołania, a tym samym decyzja w przedmiocie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych nie stałaby się ostateczna.
Trzeba więc przyjąć, że w przypadku zaskarżenia do sądu decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze nie jest wykluczone wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji lub decyzji organu pierwszej instancji na podstawie artykułu 61 § 3 p.p.s.a Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia 8 sierpnia 2012 r., II OZ 669/12, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż wadliwe jest przekonanie, że przedmiotem wstrzymania nie może być decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego, jako akt formalnie kończący sprawę. O możliwości przyznania ochrony tymczasowej nie decyduje rodzaj aktu będącego przedmiotem skargi, ale to, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w granicach sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym, w wyniku wstrzymania wykonania tego aktu, nastąpi ochrona strony, przed skutkami, o których mowa w powołanym przepisie. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji może więc polegać na wstrzymaniu skutków prawnych nawet tych pośrednich, które decyzja ta wywołuje.
Wobec powyższego trudno zgodzić się z poglądem odmiennym wyrażonym w szeregu orzeczeń sądowych, zgodnie z którym instytucja unormowana w art. 61 § 3 p.p.s.a. nie dotyczy decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, jako decyzji nienadającej się do wykonania. Trudno też zgodzić się ze stwierdzeniem, że decyzja merytoryczna organu pierwszej instancji i decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego nie mieszczą się w granicach tej samej sprawy z uwagi na brak tożsamości przedmiotowej w znaczeniu materialnym (por. postanowienia NSA z dnia: 24 lutego 2016 r., I OZ 135/16; 8 kwietnia 2016 r., I OZ 333/16; 29 września 2016 r., II OSK 2114/16; 5 października 2016 r., II OZ 998/16; 26 października 2016 r., II OZ 1231/16).
Należy ponadto zwrócić uwagę, iż w orzecznictwie w ramach szeroko pojętej ochrony tymczasowej uregulowanej nie tylko w artykule 61 p.p.s.a., ale też w art. 152 p.p.s.a. wypracowano pogląd, według którego pojęcie "wykonalności" zaskarżonego aktu związane jest ze skutkami prawnymi, które dany akt wywołuje. Jeżeli więc sąd orzeka, że określony akt nie podlega wykonaniu, to oznacza, że nie wywołuje on skutków prawnych, które wynikają z jego rozstrzygnięcia. W rezultacie wstrzymanie "wykonania" decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze oznaczałoby, że jednocześnie następuje wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji.
Nie można bowiem pomijać tego, że stosownie do artykułu 130 § 2 K.p.a. wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Tych aspektów proceduralnych Sąd Wojewódzki nie uwzględnił w niniejszej sprawie. Unikając nadmiernego formalizowania postępowania sądowoadministracyjnego należało w sposób właściwy nadać bieg złożonemu wnioskowi zwłaszcza, że skarżące sformułowały wniosek w sposób alternatywny, domagając się wstrzymania wykonania decyzji organu pierwszej instancji ewentualnie zaskarżonej decyzji.
Niezależnie od tego, która z decyzji miałaby podlegać wstrzymaniu wykonania, to w okolicznościach niniejszej sprawy zgłoszony wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej we wniosku o wstrzymanie jak i w zażaleniu wskazać należy, że ewentualne szkody, które mogą według skarżących powstać nie są tego rodzaju, aby mogły stanowić podstawę do uwzględnienia ich wniosku. Z art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest możliwe jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Brak podstaw by twierdzić, że wykonanie spornej inwestycji przed zakończeniem sądowej kontroli może doprowadzić do skutków znacząco zagrażających chronionym dobrom skarżących. Zaakcentować trzeba, że celem instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu administracyjnego jest zapobieżenie powstaniu znacznej szkody lub trudnym do odwrócenia skutkom po stronie podmiotu wnioskującego.
Ocena wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie może być zastąpiona merytoryczną oceną zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej legalności lub nawet przypuszczeniami co do tej oceny.
Badając zasadność wniosku o wstrzymanie decyzji sąd administracyjny winien uwzględniać interesy prawne i stanowiska wszystkich uczestników postępowania, niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków może zachodzić nie tylko po stronie wnoszącego skargę, ale także po stronie innych uczestników. Prowadzenie procesu budowlanego przez inwestora, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na ryzyko tego inwestora, a ewentualny obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego obciąży właśnie jego.
Dodatkowo należy zauważyć, że na obecnym etapie postępowania w istocie kwestia wstrzymania wykonania decyzji stała się bezprzedmiotowa skoro według informacji zawartych w zażaleniu nastąpiło wykonanie określonych robót budowlanych.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 orzekł jak w sentencji.