Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 172/17 odrzucił skargę J. W. i T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2017 r. sygn. akt [...] w przedmiocie warunków zabudowy.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że zaskarżoną decyzję doręczono każdemu ze skarżących oddzielnie w dniu 12 stycznia 2017 r. Skarga nadana została w placówce pocztowej na adres Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w dniu 10 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przekazał następnie powyższą skargę w dniu 17 lutego 2017 r. do organu właściwego, tj. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku.
Sąd przywołał przepisy art. 53 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) i wyjaśnił, że dla oceny zachowania terminu do wniesienia skargi do sądu za pośrednictwem organu nie można było przyjąć daty złożenia skargi bezpośrednio do sądu, ale datę nadania skargi przez sąd (który w tym wypadku zastępuje działanie skarżącego) do właściwego organu administracji publicznej. Wobec faktu, iż termin do wniesienia skargi upływał dla skarżących w dniu 11 lutego 2017 r., to skargę wniesioną do organu właściwego w dniu 17 lutego 2017 r. należało uznać za spóźnioną. W tej sytuacji Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jako wniesioną po terminie.
W zażaleniu na powyższe postanowienie J. W. i T. W. zarzucili Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy:
- – art. 83 § 3 w zw. z art. 54 § 1 p.p.s.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu ww. przepisów przez przyjęcie, że nadanie skargi bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego nie jest równoznaczne z terminowym złożeniem skargi,
- – art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 65 § 2 k.p.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu poprzez przyjęcie, że skarga - jako nadana bezpośrednio do właściwego sądu administracyjnego - została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia, podczas gdy została ona wniesiona w terminie,
- – art. 54 p.p.s.a. polegające na błędnej wykładni tego przepisu skutkującej jego niewłaściwym zastosowaniem przez przyjęcie, że z treści tego przepisu wynikają skutki procesowe wniesienia skargi bezpośrednio do sądu z pominięciem organu.
W oparciu o powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Z ostrożności procesowej skarżący wnieśli ponadto o rozważenie skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego o zgodność z Konstytucją rozumienia art. 54 § 1 p.p.s.a. oraz art. 83 § 3 p.p.s.a., w świetle którego przy omyłkowym nadaniu skargi bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego (nota bene właściwego adresata) zamiast do organu, który wydał zaskarżoną decyzję, za datę złożenia pisma przez skarżących uznaje się datę przekazania skargi przez organ - która to interpretacja w ocenie skarżących prowadzi do nieuzasadnionego pozbawienia prawa do sądu.
W uzasadnieniu zażalenia skarżący przyznali, że omyłkowo wnieśli skargę bezpośrednio do sądu zamiast za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Podnieśli jednakże, że skargę wysłali do właściwego sądu w ustawowym 30-dniowym terminie, co ich zdaniem wyklucza możliwość przyjęcia, że datą wniesienia skargi był dopiero 27 lutego 2017 r. jako data przekazania skargi przez Sąd od organu. Podnieśli, że żaden z przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie normuje trybu postępowania w przypadku złożenia pisma do organu niewłaściwego, toteż per analogiam legis zastosowanie znajduje regulacja art. 65 § 2 k.p.a., zgodnie z którym podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu.
W ocenie skarżących celowym byłoby skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego zgodnie z tezą wskazaną w petitum zażalenia, z uwagi na szczególną doniosłość społeczną i praktyczną problemu. Podnieśli, że przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji wykładnia jest rażąco sprzeczna z zasadami postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, ale również godzi w konstytucyjne prawo do sądu i zasadę demokratycznego państwa prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Przepis art. 54 § 1 p.p.s.a. stanowi natomiast, że skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Skarga wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia podlega odrzuceniu przez Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Łączne odczytanie wskazanych wyżej przepisów, określających procedurę wnoszenia skargi, wyklucza możliwość uznania, aby skargę można było skutecznie wnieść bezpośrednio do sądu administracyjnego, przyjmując jako dzień wniesienia skargi datę jej nadania w placówce pocztowej na adres sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 83 § 3 p.p.s.a. oddanie pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu. Jednakże aby to oddanie pisma w urzędzie pocztowym odniosło skutek prawnoprocesowy, kluczowe jest spełnienie wymogu wskazanego w art. 54 § 1 p.p.s.a., czyli zaadresowanie go do organu właściwego.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz piśmiennictwie ukształtowany został pogląd, że w przypadku wniesienia skargi bezpośrednio do sądu lub do organu administracji publicznej innego niż ten, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, sąd ten lub organ powinien przekazać skargę organowi, o którym mowa w art. 54 § 1 powołanej ustawy. O zachowaniu terminu do wniesienia skargi decyduje wówczas data nadania skargi przez sąd lub wspomniany organ na adres organu właściwego, bowiem to właśnie przez złożenie skargi do organu następuje wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego (por. postanowienia NSA: z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OZ 407/16, z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2459/15; z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2638/15, z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2882/13, z dnia 7 sierpnia 2013 r., sygn. akt I GSK 985/13, z dnia 24 czerwca 2013 r., sygn. akt I FSK 768/13; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; a także: Komentarz do art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz, LEX el.; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 4, Warszawa 2010, str. 175; M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski - red., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2015, str. 328). Wprawdzie żaden z przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wprost nie przewiduje obowiązku sądu lub organu przekazania do organu właściwego w rozumieniu art. 54 § 1 p.p.s.a. skargi błędnie skierowanej, to jednak takie działanie jest podejmowane celem nadania jej właściwego biegu. Nie oznacza to jednak, że strona nie ponosi konsekwencji prawnych wynikających z tego, że skarga nie została złożona zgodnie z wymogami ustawy.
Podkreślić należy, że dla oceny zachowania tego terminu nie można przyjąć daty nadania skargi do sądu lub do organu niewłaściwego w rozumieniu przywołanego przepisu, gdyż na tym etapie postępowania niedopuszczalne jest zastosowanie przepisów procedury administracyjnej, w tym trybu przewidzianego we wskazanym w zażaleniu art. 65 k.p.a. Do trybu wniesienia skargi mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. J. P. Tarno, op. cit, str. 174 oraz postanowienia NSA: z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt I OZ 696/16, z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt II OZ 192/16; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl)
W rozpoznawanej sprawie skarżący, wbrew dyspozycji powołanego art. 54 § 1 p.p.s.a. i pomimo prawidłowego pouczenia zawartego w zaskarżonej decyzji, wnieśli skargę bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, a nie za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżoną decyzję, tj. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po otrzymaniu skargi w dniu 15 lutego 2017 r. przesłał ją dnia 17 lutego 2017 r. do organu w celu udzielenia odpowiedzi na skargę i nadesłania akt administracyjnych. Tę datę Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął jako miarodajną do stwierdzenia, czy strona dochowała ustawowego terminu trzydziestu dni na złożenie skargi.
W związku z tym, że decyzję ostateczną organu doręczono skarżącym w dniu 12 stycznia 2017 r., to termin określony w art. 53 § 1 p.p.s.a. upłynął w stosunku do nich z dniem 13 lutego 2017 r. (w poniedziałek - nie zaś, jak błędnie wskazał Sąd pierwszej instancji - z dniem 11 lutego 2017 r. przypadającym w sobotę). Przekazanie skargi przez Sąd do organu właściwego w dniu 17 lutego 2017 r. nastąpiło zatem po upływie ustawowego terminu. W tym stanie rzeczy skarga J. W. i T. W. jako wniesiona po upływie przepisanego terminu podlegała odrzuceniu przez Sąd pierwszej instancji stosownie do art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
W konsekwencji nie można też przyjąć, że zaskarżone postanowienie narusza konstytucyjną zasadę prawa do sądu wyrażoną w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP czy zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Obowiązek zagwarantowania skutecznego dostępu do sądu nie oznacza konieczności zagwarantowania stronom bezwarunkowego i nieograniczonego prawa do składania skarg. Wymóg zachowania terminów ustawowych nie stanowi ograniczenia prawa do sądu i jest usprawiedliwiony koniecznością zapewnienia właściwego funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości.
Uwzględniając powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny uznał również, że nie zasługuje na akceptację sugestia skarżących o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego o treści wskazanej w zażaleniu.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.