Uzasadnienie
Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wyrokiem z 12 czerwca 2003 r. II SA/Wr 2090/00 oddalił skargę Romana W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z 26 lipca 2000 r. (...) dotyczącą zatwierdzenia projektu podziału działki.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że w dniu 12 maja 2000 r. do Urzędu Gminy i Miasta w N. wpłynął wniosek pełnomocnika Prezesa Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt podziału m.in. nieruchomości gruntowej położonej we wsi W., w granicach działki Nr 835 o powierzchni 17.800 m2 stanowiącej własność Romana W. Podział działki jest niezbędny w celu nabycia na własność Skarbu Państwa gruntów znajdujących się w liniach rozgraniczających pas drogowy autostrady. Po rozpatrzeniu wniosku Burmistrz Gminy i Miasta w N. decyzją z 26.05.2000 r. (...) zatwierdził przedłożony projekt podziału przedmiotowej nieruchomości w wyniku czego powstały dwie odrębne działki o numerach 835/3 o powierzchni 17.390 m2 i 835/4 o powierzchni 642 m2. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że przedłożony projekt podziału jest zgodny z decyzją (...) z 23 marca 1998 r. Wojewody J. o ustaleniu lokalizacji inwestycji autostrady płatnej A-4 na terenie województwa J. dla odcinka Z. km 0 + 000,00 K. km 48 + 207,17 i decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 21 sierpnia 1998 r. (...).
W decyzjach tych został określony przebieg autostrady A-4 przez obszar byłego województwa J. i linie rozgraniczające teren autostrady.
Od decyzji tej odwołanie wniósł Roman W. domagając się jej uchylenia, ponieważ zatwierdzony projekt podziału działki Nr 835/1 jest sprzeczny z decyzją (...) Wojewody J. z 23.03.1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady A-4, a działka Nr 835/4 powstała z podziału nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a nadto, że on zgody na podział nie wyraził. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. decyzją z 26.07.2000 r. (...) opartą na art. 95 pkt 6, art. 96 ust. 1 i art. 97 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swej decyzji Kolegium wskazało, że podstawowym kryterium dopuszczalności podziału sformułowanym w art. 93 ust. 1 ww. ustawy jest zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami określają sytuacje, w których podział nieruchomości może nastąpić niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które zostały szczegółowo określone w art. 95 ustawy. W punkcie 6 tego artykułu stwierdza się, że niezależnie od ustaleń planu miejscowego podział nieruchomości może nastąpić w celu wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady. Lokalizacja autostrady nie musi być przewidziana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Lokalizacja autostrady dokonywana jest w odrębnym trybie określonym w przepisach ustawy z 27.10.1994 r. o autostradach płatnych /Dz.U. nr 127 poz. 627 ze zm./, do którego nie mają zastosowania zgodnie z art. 25 przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Stosownie do przepisów tej ustawy decyzje o ustaleniu lokalizacji autostrady wydaje wojewoda na wniosek Prezesa Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad. Przepis art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy stwierdza, że decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady wydana zgodnie ze wskazaniami lokalizacyjnymi, powinna zawierać m.in. linie rozgraniczające teren. Wojewoda doręcza decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady wnioskodawcy oraz zawiadamia o jej wydaniu i treści pozostałe strony w drodze obwieszczeń w urzędach gmin i prasie lokalnej - art. 22 ust. 2 ustawy. Ostateczna decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania o podział nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady. Kolegium stwierdziło, że decyzja Wojewody J. (...) z 23.03.1998 r. ustalająca lokalizację odcinka autostrady płatnej A-4 na terenie województwa J. została wskutek odwołań Prezesa Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad i Zarządu Gminy Z., częściowo zmieniona decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 21.08.1998 r. (...). Decyzja ta nie została zaskarżona do NSA. Ustalono w niej linie rozgraniczające pas drogowy autostrady A-4 obejmujące odcinek Z. /km 0+000,00/ - K. /km 48 + 207,17/ oznaczone liniami ciągłymi koloru różowego na mapach ewidencji gruntów. Na rysunku Nr 9 arkuszu 13 mapy ewidencji gruntów - zajęcie terenu sporządzone w skali 1:5000 ustalono przebieg linii rozgraniczających autostrady m.in. przez nieruchomość gruntową położoną we wsi W. w granicach działki Nr 835/1. W pkt 12 decyzji pt. "Wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich" zabezpieczono interesy wszystkich, których nieruchomości zostały pozbawione dostępności /siedliska, pola, lasy/ oraz narażone na negatywny wpływ autostrady. W punkcie tym zapisano m.in., że na terenach przebiegu autostrady należy zapewnić prawidłowe funkcjonowanie gospodarstw rolnych poprzez zapewnienie dojazdu do siedlisk i pól przeciętych autostradą.
Zatwierdzony zaskarżoną decyzją organu I instancji projekt podziału działki Nr 835/1 jest zgodny z decyzjami o ustaleniu lokalizacji autostrady. Ustala on bowiem przebieg linii granicznej pomiędzy powstałymi w wyniku podziału działkami o numerach 835/3 i 835/4 zgodnie z przebiegiem linii rozgraniczającej ustalonej na rysunku Nr 9 arkuszu 13 mapy ewidencji gruntów - zajęcie terenu w skali 1:5000 stanowiącym załącznik Nr 3 do decyzji (...) Wojewody J. Zdaniem Kolegium zarzut braku dostępu do drogi publicznej nowo wydzielonej działki Nr 835/4 nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie. Działka ta bowiem wchodzi w pas drogowy projektowanej autostrady i dostęp tej działki do innego pasa drogowego jest zbędny. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że z chwilą uprawomocnienia się decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady, zgoda na podział działki Nr 835/1 zgodnie z przebiegiem linii rozgraniczających pas drogowy autostrady jest zbędna. Przebieg autostrady, a tym samym linii rozgraniczających teren /określających przebieg granic w postępowaniu o podział nieruchomości/, może być ustalony w postępowaniu o ustalenie lokalizacji autostrady.
Skoro odwołujący się tego nie uczynił, to w postępowaniu o zatwierdzenie podziału zgodnego z decyzja o ustaleniu lokalizacji, jego sprzeciw jest spóźniony.
Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Roman W. podnosząc w niej zarzuty zbieżne z odwołaniem.
Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu nie uznał zasadności skargi. Trafnie - zdaniem Sądu - organ odwoławczy wskazał, że podział nieruchomości gruntowej może nastąpić niezależnie od ustaleń planu miejscowego, jeżeli jego celem jest wydzielenie części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady, o czym w sposób wyraźny stanowi art. 95 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w punkcie 6. Jeśli ustawodawca zwalnia wprost taki podział z wymogu zgodności z planem miejscowym, to tym samym nie byłoby działaniem racjonalnym wszczynanie postępowania incydentalnego, zapisanego w art. 96 ust. 4 bowiem bez względu na to jaki charakter miałaby taka opinia, decyzja zatwierdzająca projekt podziału może być wydana, o ile w sprawie zostaną spełnione przesłanki ustawowe. Za niezasadny Sąd też uznał zarzut strony, dokonanie podziału bez jej zgody.
Podzielił Sąd w tym względzie pogląd Kolegium, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja o lokalizacji autostrady, to jej postanowienia mają podstawowe znaczenie dla kontrolowanych orzeczeń, dlatego obecnie zgoda właściciela nie jest warunkiem niezbędnym dla wydania decyzji podziałowej. Jeśli chodzi o zarzut nieprawidłowości podziału nieruchomości gruntowej, to wskazać trzeba, że w tym postępowaniu mamy do czynienia z podziałem działki na szczególny cel, którym jest wyodrębnienie działek pasa dla autostrady. Ma rację skarżący, że w myśl art. 93 ust. 3 podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Jednakże, w świetle omawianego przepisu, za dostęp do drogi publicznej ustawodawca uznaje również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej działce odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Zatem ustawodawca dopuszcza podział nieruchomości w sytuacji, gdy nowoutworzone w ten sposób działki nie maja dostępu do drogi publicznej, o ile dostęp do takiej drogi zostanie zapewniony w inny sposób. W sytuacji gdy zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną /art. 99/.
Kwestie dostępności do drogi publicznej nieruchomości powstałej w wyniku wydzielenia części nieruchomości przeznaczonej pod autostradę omawiał W. Wieczorek w artykule "Podział nieruchomości przeznaczonych pod budowę autostrad płatnych" zamieszczonym w Rejencie 2002 nr 1, w którym autor wyraża pogląd, że "wydzielenie części nieruchomości objętej decyzją lokalizacyjną - dla autostrady płatnej - nie wymaga zapewnienia dostępu do drogi publicznej w trybie art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż podział zmierza w tym przypadku do wydzielenia terenu, który stanowić będzie drogę publiczną".
Autor wskazuje także, iż "w sytuacji gdy decyzja lokalizacyjna nie zapewnia dostępu do drogi publicznej nieruchomościom powstałym w wyniku wydzielenia części nieruchomości przeznaczonej pod autostradę, generalnie powinien znaleźć zastosowanie art. 93 ust. 3 i art. 99 powołanej ustawy. Zapewnienie dostępu do drogi publicznej polegać powinno więc na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, a podziału nieruchomości dokonywać można pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione /art. 99/. Analiza akt administracyjnych, a w szczególności znajdującej się tam decyzji lokalizacji autostrady, stanowiącej bazę dla obecnie kontrolowanych przez Sąd decyzji wskazuje, że już w tamtym ostatecznym i pozostającym w obrocie prawnym orzeczeniu zabezpieczono interesy osób trzecich, zobowiązując inwestora do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania gospodarstw rolnych, poprzez zapewnienie dojazdu do siedlisk i pól przeciętych autostradą. Dlatego zapis w kontrolowanej decyzji o uwarunkowaniu ustanowieniem na tej działce odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, należałoby uznać za niepotrzebne powtórzenie zapisów aktu administracyjnego, pozostającego w obrocie prawnym. Interesy właścicieli dzielonych nieruchomości gruntowych zostały w sposób wystarczający zabezpieczone w decyzji lokalizacyjnej.
Podkreślił Sąd, że służebność drogi koniecznej jest instytucją prawa cywilnego i podlega rygorom tego prawa.
Z art. 145 par. 1 Kc wynika, że jeżeli nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej /droga konieczna/. Wynika z tego, że /w rozpoznawanej sprawie/ tej służebności nie sposób ustanowić decyzją administracyjną. Także w uchwale 5 sędziów z 4.03.2002 r. /OPK 25/01 - ONSA 2002 Nr 4 poz. 140/ NSA wyraził pogląd, że "konieczność zamieszczenia w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady linii rozgraniczających teren przewiduje przepis art. 22 ust. 1 ustawy z 27.10.1994 r. o autostradach płatnych /Dz.U. 2001 nr 110 poz. 1192 ze zm./, co ma na celu wyodrębnienie i jednoznaczne określenie konkretnego terenu pod budowę przyszłej autostrady. Wskazuje na to również art. 95 pkt 6 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który posługuje się pojęciem "części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady".
Poza tym przepis ten dopuszcza, w toku postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości, wydzielenie właśnie takiej części nieruchomości także wówczas, gdy taki podział narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność, że w postępowaniu o zatwierdzenie podziału nieruchomości organ jest związany liniami rozgraniczającymi teren określonymi w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady oznacza, iż linia rozgraniczająca jest jednocześnie granicą nowoutworzonych działek, wydzielonych pod autostradę jak to trafnie - zdaniem Sądu - przyjęły organu orzekające w sprawie.
Sąd podkreślił, że żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami ani rozporządzenia Rady Ministrów z 17.02.1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu /Dz.U. nr 25 poz. 130/ nie upoważnia organu zatwierdzającego podział nieruchomości do weryfikacji linii rozgraniczającej teren przewidziany pod autostradę. Ratio legis omawianych unormowań zobowiązuje organ do wydzielenia ściśle określonego terenu pod budowę autostrady w taki sposób, aby jednoznacznie - dla przyszłego zarządcy autostrady - określić teren tej autostrady.
Otwartą kwestią jest uwzględnienie interesu właścicieli nieruchomości oraz przesądzenie, czy dojdzie do wykupu całej dotychczasowej nieruchomości niezależnie od zatwierdzonego podziału nieruchomości, to jednak należy do postępowania wywłaszczeniowego. Organ administracji publicznej zatwierdzający projekt podziału nieruchomości na podstawie art. 95 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i związany liniami rozgraniczającymi teren, wyznaczonymi w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady nie może badać okoliczności będących przedmiotem oceny w odrębnych postępowaniach. Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie prawidłowo przyjęły, iż są związane liniami rozgraniczającymi teren, wyznaczonymi w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady, co musiało skutkować wydaniem zakwestionowanej decyzji. Prawidłowo też wskazał organ odwoławczy w kwestionowanej decyzji, że okoliczność, czy działka 835/4 ma, czy też nie ma dostępu do drogi publicznej, jest dla możliwości podziału bez znaczenia, bowiem wynika z mapy podziału działki, że ma stanowić pas autostrady, co czyni spełnienie tego warunku całkowicie zbędnym.
Niesporne zaś pozostaje, że projektowana działka Nr 835/3 taki dostęp posiada. To zaś oznacza według Sądu, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem i stąd skarga na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z 11.05.1995 r. NSA - podlegała oddaleniu.
Od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu, skargę kasacyjna na podstawie art. 101 ustawy z 30.08.2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm./ wniósł Roman W. reprezentowany przez adwokata Piotra J. zaskarżając ten wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i zastosowanie art. 93 ust. 3 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez uznanie, iż decyzja wydana w trybie art. 97 ust. 3 ustawy o zatwierdzeniu podziału nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady, może być wydana bez konieczności zapewnienia bezpośredniego dostępu do drogi publicznej projektowanych do wydzielenia działek gruntu z uwagi na opinię, że zapis w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady w sposób wystarczający gwarantuje ustanowienie dla wydzielonych działek odpowiednich służebności gruntowych, 2/ naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i zastosowanie art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez uznanie, iż decyzja wydana w trybie art. 97 ust. 3 tejże ustawy w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej nie wymaga opinii burmistrza wyrażonej w formie postanowienia stwierdzającej zgodność podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konkluzji skargi kasacyjnej wnoszący ją domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania właściwemu Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywiódł wadliwy wniosek z którego wynika, że jeżeli ustawodawca na mocy art. 95 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami zwolnił podziały nieruchomości objętych decyzją o ustaleniu autostrady z wymogu zgodności z planem miejscowym, to tym samym nie byłoby działaniem racjonalnym wszczynanie postępowania incydentalnego zapisanego w art. 93 ust. 4, bowiem bez względu na to jaki charakter miałaby ta opinia, decyzja zatwierdzająca projekt podziału mogłaby być wydana, o ile w sprawie spełnione by były pozostałe przesłanki ustawowe. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną taka konkluzja jest niedopuszczalna ponieważ żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami lub ustawy o autostradach płatnych nie zwolnił z obowiązku opiniowania zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi. Nadto w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział działki 835/1 położonej w W. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego z 26.07.2000 r. art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie czynił żadnych wyjątków co do konieczności opiniowania przez burmistrza zgodności proponowanego podziału nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi.
Jakiekolwiek wątpliwości w tym zakresie definitywnie rozstrzygnął Sąd Najwyższy w postanowieniu z 7.03.2002 r. III RN 50/01 stwierdzając, że "obowiązek wyrażenia opinii o zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczy zarówno podziału dokonywanego na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny /art. 97 ust. 1 i 2/, jak i podziału dokonywanego w urzędu /art. 97 ust. 3, 4 i 5/.
W art. 9 ust. 4 wpisano jako zasadę, że zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Opinie te zgodnie z art. 93 ust. 5 wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenia". W świetle przytoczonych faktów jest oczywistym, że wyrok NSA narusza art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zaskarżony wyrok stoi także w rażącej sprzeczności z art. 93 ust. 3 powołanej ustawy, który uzależnia podział nieruchomości od bezwzględnego zapewnienia projektowanym do wydzielenia działkom gruntu bezpośredniego dostępu do drogi publicznej.
Bezspornym jest, że wydzielona z nieruchomości Nr 835/1 położonej w W. działka o numerze ewidencyjnym 835/4 o powierzchni 0,0642 nie ma żadnego bezpośredniego dostępu do drogi publicznej jak również nie ustanowiono dla niej służebności drogowych. Drogą publiczną nie jest w rozumieniu art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, projektowana dopiero autostrada, która w dodatku nie należy do kategorii dróg ogólnodostępnych. Jest rzeczą co najmniej dziwną według wnoszącego skargę kasacyjną, że NSA Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu w uzasadnieniu swego wyroku z 12.06.2003 r. przywołał na poparcie swej tezy jedynie artykuł w czasopiśmie prawniczym. Wydaje się, że od składu trzech sędziów zawodowych należy oczekiwać bardziej profesjonalnego uzasadnienia orzeczenia w zakresie interpretacji art. 93 ust. 3 ww. ustawy. Nie można też podzielić stanowiska Sądu, że skoro działka Nr 835/4 w W. będzie w przyszłości przeznaczona pod budowę autostrady, to zbyteczne jest spełnienie warunku określonego w cyt. art. 93 ust.
- Teza taka nie znajduje potwierdzenia w obowiązujących przepisach prawa. Za zupełnie chybiony należy uznać pogląd sądu, według którego konieczność zapewnienia bezpośredniego dostępu do drogi publicznej projektowanych do wydzielenia działek gruntu, wynika z zapisów decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady.
Sąd - według skarżącego - zapomniał chyba, że decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości realizowana jest na mocy Działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, który ogranicza lub pozbawia praw do nieruchomości.
Natomiast decyzja lokalizacyjna wydana na podstawie ustawy z 27.10.1994 r. o autostradach płatnych nie narusza żadnych praw własności i uprawnień osób trzecich oraz nie rodzi praw do terenu. Nie ma zatem takiej możliwości aby na mocy zapisów decyzji lokalizacyjnej gwarantować komuś prawa rzeczowe jakimi są np. służebności drogowe. Nie znajduje żadnego logicznego uzasadnienia twierdzenie, że brak dojazdu do nowowydzielonej działki w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości przywrócony zostanie nie mocy decyzji lokalizacyjnej, w której zapisano obowiązek ochrony interesów osób trzecich. Zapis ten nie daje organowi prawa do ustanowienia praw rzeczowych w postaci służebności drogowych.
W uzupełnieniu skargi kasacyjnej, która do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęła 18 maja 2004 r. pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną Romana W. w oparciu o art. 183 par. 1 zdanie drugie ustawy z 30.08.2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucił dodatkowo naruszenie art. 97 ust. 4 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, iż postępowanie w sprawie podziału przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte z urzędu na wniosek uprawnionego podmiotu. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania, wniosek o zatwierdzenie podziału nieruchomości należącej do skarżącego, skierował do Burmistrza Gminy i Miasta w N. Prezes Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad, a więc podmiot, który nie był do tego uprawniony w myśl art. 97 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W takim zaś przypadku postępowanie w sprawie podziału nieruchomości było bezprzedmiotowe i winno zostać umorzone.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna Romana W. od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z 12 marca 2003 r., o którym wyżej mowa nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd przepisów prawa materialnego, a to art. 93 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Powołany przepis art. 93 ust. 4 nawiązuje do zasady wyrażonej w ustępie 1 tej normy stwierdzającej, że podział nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi i stanowi, że zgodność proponowanego podziału nieruchomości w omawianym zakresie z zastrzeżeniem art. 94 i art. 95 opiniuje /w formie postanowienia/ wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Tak więc podział nieruchomości musi być zgodny zarówno z przepisami prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jak i przepisami szczególnymi stanowiącymi aktu normatywne powszechnie obowiązujące, które odnoszą się do nieruchomości ulegającej podziałowi. Chodzi w tym przypadku o unormowania zawarte np. w ustawie o ochronie środowiska, o ochronie przyrody, o ochronie dóbr kultury, o lasach, autostradach płatnych itd. Zasada wymogu zgodności proponowanego podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego doznaje ograniczenia w sytuacjach określonych w art. 94 i art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Art. 94 ust. 1 przewiduje, że w razie braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nie objętym obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego, a gmina nie ogłosiła o przystąpieniu do sporządzenia tego planu - zasady podziału nieruchomości ustala się w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Wówczas organ, o którym mowa w art. 93 ust. 4 opiniuje zgodność proponowanego podziału z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast w okolicznościach określonych w art. 95 powołanej ustawy nie ma potrzeby wydawania opinii o zgodności proponowanego podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ponieważ w tym przypadku postanowienia wzmiankowanego planu nie mają wiążącego znaczenia, gdyż podział nieruchomości w tym trybie może nastąpić niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a zatem jest możliwy nawet wbrew ustaleniom planu zagospodarowania przestrzennego. Można przyjąć, że w okolicznościach wskazanych w ww. art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ewentualna opinia jaką miałby wydać wójt, burmistrz lub prezydent miasta, dotyczyłaby jedynie zgodności proponowanego podziału z przepisami szczególnymi, ale też nie w każdym przypadku wymienionym w tej normie: Art. 95 pkt 6 ww. ustawy dotyczy podziału nieruchomości, którego celem jest wydzielenie części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady. Podziału nieruchomości w omawianym trybie nie można zatem rozpatrywać w oderwaniu od celu, dla którego podział ten następuje, a którego podstawę stanowi ostateczna decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady wydana w oparciu o przepisy ustawy z 27.10.1994 r. o autostradach płatnych /Dz.U. 2001 nr 110 poz. 1192/. Zgodnie z przepisami rozdziału 4 ustawy o autostradach płatnych zatytułowanego "Lokalizacja autostrad", na etapie przygotowywania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady musi dojść do uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego jakim jest budowa autostrady z przepisami szczególnymi /jak przepisami dotyczącymi ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury itd./ co musi znaleźć następnie odzwierciedlenie w samej decyzji lokalizacyjnej /zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych/. Warunki wynikające dla realizacji omawianej inwestycji z przepisów szczególnych zawiera także decyzja (...) z 23.03.1998 r. Wojewody J. o ustaleniu lokalizacji inwestycji - autostrady płatnej A-4 na terenie województwa J., zmieniona w części decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 21.08.1998 r. (...) - która stanowiła podstawę podziału nieruchomości stanowiącej własność Romana W. oznaczonej jako działka Nr 835/1 położonej we wsi W. Decyzja lokalizacyjna zawiera linie rozgraniczające teren, które równocześnie są granicami działek przewidzianych do wydzielenia w drodze podziału nieruchomości na potrzeby autostrady.
Tak więc ostateczna decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady przesądza o zakresie podziału i wpływa na sposób jego przeprowadzenia na gruncie. Jeżeli zatem decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady zawiera warunki jakie wynikają dla tej inwestycji z przepisów szczególnych, to nie ma potrzeby opiniowania zgodności podziału nieruchomości w celu wydzielenia gruntów niezbędnych dla autostrady objętych tą decyzją z przepisami szczególnymi. Prowadzi to do wniosku, że w przypadku dokonania podziału nieruchomości w trybie art. 95 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wójt, burmistrz albo prezydent miasta nie wydaje opinii o jakiej stanowi art. 93 ust. 4 tej ustawy. Nie jest też zasadny zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd w zaskarżonym wyroku art. 93 ust. 3 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez błędną jego wykładnię i zastosowanie. Ustawa z 27.10.1994 r. o autostradach płatnych, zobowiązuje w art. 22 ust. 1 organ wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady do zamieszczenia w decyzji tej wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Mieści się w tym także obowiązek zapewnienia przez inwestora właścicielom nieruchomości, które wyniku budowy autostrady utracą dostęp do drogi publicznej - dostępu do takiej drogi. Taki obowiązek został nałożony na inwestora w punkcie 12 decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-4, o której wyżej mowa.
Nie pozostaje zatem w sprzeczności z prawem stanowisko Sądu zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że nie ma potrzeby zamieszczania w decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność Romana W., zapisu o obowiązku zapewnienia powstałym w wyniku podziału działkom, dostępu do drogi publicznej, skoro obowiązek taki pod adresem inwestora został już wcześniej sformułowany w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-4. Z przepisów ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami regulujących sprawy podziału nieruchomości wynika, że w zasadzie zapewnienie dostępu działek utworzonych w wyniku podziału do drogi publicznej - tym, które takiego dostępu nie mają - powinno nastąpić w ramach nieruchomości podlegającej podziałowi w sposób wskazany w art. 93 ust. 3 tej ustawy. W przypadku tej sprawy nie miałoby to miejsca. W rozpoznawanej sprawie podziałem została objęta nieruchomość Romana W. położona we wsi W. oznaczona numerem 835/1. W wyniku podziału wydzielone zostały działki o numerach 835/3 i 835/4. Jak wynika z porównania znajdującej się w aktach sprawy kserokopii załącznika Nr 3 do decyzji lokalizacyjnej (...) Wojewody J. Autostrada A-4 odc. Z.-K. Mapa Ewidencji Gruntów - Zajęcie Terenu skala 1:5000 Nr rysunku 9 arkusz 13 W. z mapą projektu podziału dla obrębu W., powstała w wyniku podziału ww. działki Nr 835/1 działka 835/4 wchodzi w całości w pas autostrady - a zatem przewidziana jest do przejęcia na własność Skarbu Państwa w trybie przewidzianym w ustawie z 27.10.1994 r. o autostradach płatnych - natomiast działka 835/3, która pozostanie przy dotychczasowym właścicielu ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Wynika z powyższego, że działka Nr 835/4, która wydzielona została w całości na potrzeby autostrady, nie musi mieć zapewnionego dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisu art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Art. 176 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ stanowi m.in., iż skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podstawy kasacji wskazuje art. 174 powołanej ustawy stanowiąc, że skarga może być oparta na: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Oznacza to obowiązek przy wnoszeniu skargi kasacyjnej wskazanie w jej podstawie konkretnej normy prawa materialnego lub postępowania, której naruszenie zarzuca się Sądowi.
Po złożeniu skargi kasacyjnej do Sądu, wnoszący tę skargę nie może już - po upływie terminu do wniesienia skargi - rozszerzać podstawy skargi kasacyjnej przez wskazanie nowego przepisu, któremu - jego zdaniem - Sąd uchybił.
Dopuszczalne jest natomiast - jak wynika z art. 183 par. 1 powołanej ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - przytoczenie przez stronę nowego uzasadnienia wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacji.
Oznacza to, że nie jest możliwe odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do podniesionego dodatkowo przez pełnomocnika skarżącego w piśmie procesowym z 18 maja 2004 r. zarzutu naruszenia przez Sąd w zaskarżonym wyroku art. 97 ust. 4 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zarzut ten bowiem - jak zaznaczono - powinien być sformułowany w podstawie skargi kasacyjnej - w momencie wnoszenia skargi tej do NSA, a w każdym bądź razie przed upływem terminu do wniesienia skargi kasacyjnej do Sądu, co w tym przypadku nie miało miejsca.
W świetle powyższego należy dojść do wniosku, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem i z tego względu na podstawie art. 184 ww. ustawy - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną Romana W. oddalono.