Uzasadnienie
Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej jako "Minister" lub "organ") decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania I. C. i J. C. (dalej jako "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda") z [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.
Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wojewoda decyzją z [...] lipca 2016 r. nr [...] zezwolił na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowej pn. "Budowa zbiornika wodnego [...]", która objęła nieruchomość położoną w mieście [...], oznaczoną jako dz. nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącą własność skarżących. Z dniem, w którym decyzja ta stała się ostateczna, tj. [...] sierpnia 2016 r. nieruchomość stała się z mocy prawa własnością Województwa [...].
Następnie Wojewoda decyzją z [...] czerwca 2018 r. ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł za ww. nieruchomość na rzecz skarżących (pkt 1) oraz zobowiązał Zarząd Województwa [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja odszkodowawcza stanie się ostateczna (pkt 2).
W odwołaniu od powyżej decyzji skarżący wnieśli o jej uchylenie, zarzucając Wojewodzie naruszenie: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", poprzez rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wybiórczy i oparcie swoich ustaleń wyłącznie o operat szacunkowy z [...] marca 2018 r., z pominięciem uwag skarżących do tego operatu, jak również poprzez niedopuszczenie dowodu w postaci innego operatu szacunkowego, sporządzonego przez M. P.; art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 K.p.a. przez dowolne uznanie, że przyjęty przez biegłego sposób wyceny, w tym zastosowane podejście porównawcze i metoda korygowania ceny średniej, były w zaistniałym stanie faktycznym prawidłowe, podczas gdy organ dysponuje wiadomościami specjalnymi w postaci dowodu z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego, który oszacował nieruchomość w sposób odmienny; art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 153 i art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", oraz § 36 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U.
Nr 207, poz. 2109 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie", poprzez błędne przyjęcie, że operat szacunkowy z [...] marca 2018 r. sporządzony został zgodnie z ww. przepisami i mógł stanowić podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie; art. 134 w zw. z art. 153, art. 154 oraz art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez błędne ustalenie ceny rynkowej nieruchomości spowodowane uwzględnieniem w całości ww. operatu szacunkowego i uznaniem, że wskazane w nim do porównania nieruchomości są nieruchomościami podobnymi do wycenianej, pominięcie nieruchomości z terenu gminy i oparcie wyceny na nieruchomościach położonych poza terenem gminy.
Minister decyzją z [...] marca 2019 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2018 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że w niniejszym postępowaniu sporządzony został operat szacunkowy z [...] marca 2018 r., przez rzeczoznawcę majątkowego B. K.. Biegła ustaliła, że wyceniana nieruchomość zlokalizowana jest w miejscowości [...]. Działka jest niezabudowana i stanowi drogę oraz ma nieregularny kształt, nie jest też uzbrojona. Jej sąsiedztwo stanowią grunty niezabudowane użytkowane jako tereny upraw polowych. Dojazd do działki odbywa się drogą gruntową. Biegła podała ponadto, że na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji, tj. [...] lipca 2016 r., działka nie była objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z [...] kwietnia 2015 r. nr [...], znajdowała się ona na obszarze aktywacji gospodarczej z preferencjami rozwoju funkcji przemysłowo-składowej (strefa otwarta "B").
W związku z koniecznością realizacji "zasady korzyści", o której mowa w art. 134 ust. 3 i ust. 4 u.g.n., biegła dokonała analizy dwóch segmentów rynku, tj. nieruchomości przeznaczonych pod aktywację gospodarczą oraz nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje przeciwpowodziowe. W odniesieniu do pierwszego typu nieruchomości wskazała, że brak jest transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod aktywację gospodarczą na rynku lokalnym, wobec czego badaniem objęła cały powiat [...] i sąsiednie tereny w okresie od stycznia 2016 r. do grudnia 2017 r. Ceny jednostkowe w utworzonym zbiorze 11 transakcji zawierały się w przedziale od 15,14 zł/m2 do 58,19 zł/m2, ze średnią ceną 35,35 zł/m2.
Następnie biegła dokonała analizy nieruchomości przeznaczonych pod budowę zbiornika wodnego na obszarze obejmującym województwo [...] (rynek rozszerzono z uwagi na niewystarczającą liczbę transakcji) w okresie ostatnich dwóch lat. Wskazała, że choć odnotowano transakcje nabywania gruntów pod inwestycje przeciwpowodziowe, to jednak były to grunty o przeznaczeniu rolnym i o cenach transakcyjnych niższych niż ceny gruntów rolnych na analizowanym terenie. Mając na uwadze, że cel wywłaszczenia związany jest z budową zbiornika wodnego, który będzie służył dla celów rekreacyjnych mieszkańców miasta [...] i okolic, biegła dokonała analizy gruntów o funkcji rekreacyjnej i zieleni urządzonej, których ceny wahały się od 5,17 zł/m2 do 18,05 zł/m2, przy cenie średniej 10,04 zł/m2. W tej sytuacji biegła ustaliła, że ceny transakcyjne nieruchomości pod aktywację gospodarczą są wyższe od cen nieruchomości o funkcji rekreacyjnej i zieleni urządzonej, a zatem przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości.
Organ zauważył dalej, że biegła wyceny dokonała przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. Ustaliła cechy rynkowe wpływające na wartość przedmiotowej nieruchomości i ich wagi – procentowe wpływy poszczególnych atrybutów: lokalizacja szczegółowa (waga 30%), areał działki (waga 30%), uzbrojenie terenu (waga 20%), możliwości inwestycyjne (waga 20%). Ponadto dla każdej cechy określono skalę ocen, definiując jednocześnie każdą z nich, a także ustalono, że w okresie badania rynku nie nastąpiła zmiana cen będąca wynikiem upływu czasu. Przy zastosowaniu współczynników korygujących, wartość rynkową 1m2 gruntu szacowanej nieruchomości określono na 17,99 zł. Wobec tego wartość rynkowa prawa własności nieruchomości wyniosła [...] zł. W takiej też wysokości Wojewoda ustalił odszkodowanie, nie powiększając go o 5% wartości gruntu, bowiem skarżący nie wydali nieruchomości inwestorowi w terminie 30 dni od dnia uostatecznienia się decyzji o realizacji inwestycji.
Zdaniem Ministra powyższy operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, a zatem mógł stanowić podstawę ustalenia odszkodowania. Biegła zbadała bowiem, czy w sprawie zachodzi zasada korzyści, o której mowa w art. 134 u.g.n., uznając w konsekwencji, że cel wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia wartości nieruchomości. Wyczerpująco wyjaśniła również przyjęty przez siebie wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny. Odnosząc się do zarzutów odwołania Minister wskazał, że wyboru właściwego podejścia i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, a zatem powyższe czynności należą do wyłącznej kompetencji biegłego. Skoro więc w niniejszej sprawie biegła, zgodnie z obowiązującymi przepisami i przysługującymi uprawnieniami, dokonała wyboru podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej i wybór ten uzasadniła, to bez wpływu na prawidłowość wyceny pozostaje twierdzenie skarżących, że opinia innego rzeczoznawcy szacuje wartość nieruchomości w sposób odmienny.
Organ wskazał następnie definicję "nieruchomości podobnych" i zaznaczył, że samo położenie działek w tej samej miejscowości, w której znajduje się nieruchomość wyceniana, nie czyni nieruchomości podobnymi. Wbrew twierdzeniu skarżących fakt, że biegła przyjęła do porównania nieruchomości z rynku regionalnego obejmującego obszar całego powiatu [...] i terenów sąsiednich, nie oznacza pominięcia rynku lokalnego, a jak sama biegła wyjaśniła w operacie, brak transakcji nieruchomościami podobnymi na rynku lokalnym. Organ zauważył dalej, że wartość nieruchomości ustalana na dzień wydania decyzji odszkodowawczej jest jedyną formą wyrównania strat w majątku byłych właścicieli.
Tym samym konieczność ogrodzenia nieruchomości, z której wydzielona została dz. nr [...] pozostaje poza zasadami ustalania odszkodowania. Odszkodowanie to nie prowadzi bowiem do wyrównania szkody faktycznie doznanej w indywidualnym majątku, lecz stanowi odpowiednik wartości rynkowej wywłaszczonego prawa do nieruchomości. Jeżeli natomiast skarżący mieli zastrzeżenia do operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie, mogli skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania jego prawidłowości w trybie art. 157 u.g.n.
Skarżący z możliwości tej nie skorzystali, jak również nie przedłożyli kontroperatu, który wskazywałby na podwyższenie kwoty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Z kolei przywoływany przez nich operat z [...] września 2016 r. rzeczoznawcy majątkowego M. P., sporządzony na zlecenie inwestora w celu określenia wartości wywłaszczonej nieruchomości, utracił już swoją aktualność i z uwagi na upływ dwóch lat, nie można potwierdzić jego aktualności, a zatem nie może zostać wykorzystany dla celów ustalenia odszkodowania.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając im naruszenie:
- 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj.:
- a) art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., poprzez pominięcie istotnych dla sprawy okoliczności wskazujących na brak możliwości identyfikacji nieruchomości porównawczych ze względy na fakt, że operat szacunkowy, który stanowił podstawę ustalenia odszkodowania nie zawierał danych ewidencyjnych nieruchomości przyjętych do porównania, co uniemożliwiło ich jednoznaczną identyfikację oraz weryfikację cech posiadanych przez te nieruchomości i w rezultacie uniemożliwiło potwierdzenie trafności dokonanego przez rzeczoznawcę wyboru tych nieruchomości;
- 2) przepisów prawa materialnego, tj.
- a) art. 134 u.g.n. przez niewłaściwe przyjęcie, że określona przez biegłą wartość rynkowa nieruchomości została ustalona w sposób prawidłowy w oparciu o rzetelnie sporządzony operat szacunkowy, choć zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na takie przyjęcie z uwagi na wewnętrzne sprzeczności operatu, co powodowało jego niezgodność z przepisami rozporządzenia;
- b) art. 154 u.g.n. w zw. z § 56 ust. 1 pkt 7 i pkt 9 i § 36 rozporządzenia przez oparcie rozstrzygnięcia na operacie, który został sporządzony nieprawidłowo, ponieważ dokonana przez biegłą analiza rynku jest sprzeczna z przyjętą metodologią, a w konsekwencji przez całkowicie błędny dobór nieruchomości porównawczych kilkukrotnie obniżono wartość nieruchomości wycenianej w stosunku do rzeczywistej jej wartości.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że biegła w operacie sporządzonym dla potrzeb określenia wartości nieruchomości wzięła pod uwagę rynek lokalny, jednak nie wzięła pod uwagę nieruchomości o przeznaczeniu alternatywnym, bowiem uwzględniła nieruchomości z obszarów wiejskich, podczas gdy przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obszarze miasta. Z kolei w operacie szacunkowym M. P. wartość tej nieruchomości wynosi 22-45 zł. Rzeczoznawca ten do porównania przyjął ponadto pobliskie nieruchomości (w promieniu 20 km od wycenianej), podczas gdy w operacie przygotowanym na zlecenie organu, do porównania przyjęto nieruchomości oddalone o ok. 50 km. Powyższe świadczy o nieprawidłowościach zawartych w tej wycenie. Zdaniem skarżących, rynek lokalny powinien obejmować miasto [...], Gminę [...], ewentualnie powiat [...]. Tymczasem biegła wskazała, że na tak ustalony rynku lokalnym przeprowadzono niewielką liczbę transakcji, zaś już w piśmie z [...] maja 2018 r. stwierdziła całkowity ich brak.
W ten sposób przeszła ona z rynku lokalnego do rynku oddalonego o ponad 60 km. W konsekwencji wartość gruntu oszacowano na kwotę 35,35 zł przy średniej powierzchnie porównawczych nieruchomości 9 517m2. Logiczne jest natomiast, że nieruchomość o pow. [...] m2 nie powinna być porównywana z nieruchomością ponad hektarową. Biegła wybrała zatem do porównania nieodpowiednie nieruchomości i przeprowadziła błędną analizę rynku. W ocenie skarżących, biegła zaniżyła również współczynnik dotyczący lokalizacji ustalając go na poziomie 0,128. Ponadto rzeczoznawcy majątkowi w obu wycenach odmiennie ocenili kryteria oceny wartości działki. Pierwszy operat przyjął bowiem kwantyfikatory w postaci – lokalizacji, kształtu, dojazdu i popytu, zaś drugi – lokalizację, areał, uzbrojenie i możliwości inwestycyjne. Elementy te są o tyle istotne, że przedmiotowa działka posiada bardzo dobry dojazd drogą utwardzoną i jest położona w atrakcyjnym miejscu niedaleko ośrodka rekreacyjnego [...], ale również z dojazdem do zbiornika [...] i cukrowni [...].
Biegła pominęła również, że w pobliżu działki przebiega szlak konny. Takie położenie, wbrew wycenie, powoduje dalsze konsekwencje w postaci konieczności podjęcia w przyszłości działań mających na celu zapobiegnięcie zniszczenia upraw i pól, ewentualnie dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa w trybie art. 417 K.c. Skarżący zakwestionowali dalej współczynniki przyjęte dla powierzchnie działki, jej uzbrojenia, możliwości inwestycyjnych. Skarżący zauważyli również, odnosząc się do zasady korzyści wynikającej z art. 134 u.g.n., że biegła wskazała na dotychczasowy sposób użytkowania działki jako łąki i pastwiska.
Skarżący są natomiast właścicielami tej działki od 2000 r. i nigdy nie było na niej łąki czy pastwiska, a wyłącznie uprawy polowe (zgłoszona jest ona do ARiMR w [...], nigdy nie stanowiła ugoru, jest corocznym źródłem plonów), zaś obecnie obsiana jest pszenicą. Nieuwzględnienie powyższego, jak również nie wzięcie przez organ pod uwagę operatu M. P., spowodowało obniżenie wartości nieruchomości, a w konsekwencji ustalenie odszkodowania o ponad 3000 zł niższego niż w przypadku operatu ww. biegłego. Skarżący wskazali również na konieczność aktualizacji operatu szacunkowego B. K., który stracił swą aktualność, bowiem nosi datę [...] marca 2018 r., a zatem zaistniała koniczność uzupełnienia materiału dowodowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra z [...] marca 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody z [...] czerwca 2018 r., którą ustalono odszkodowanie w wysokości [...] zł za dz. nr [...] o pow. [...] ha (pkt 1) oraz zobowiązano Zarząd Województwa [...] do jego wypłaty w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja odszkodowawcza stanie się ostateczna (pkt 2).
Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowił art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (w dacie wydania decyzji obu instancji tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 433 ze zm.), powoływanej dalej jako "specustawa", oraz stosowane odpowiednio, na mocy odesłania zawartego w art. 20 ust. 8 tej ustawy, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Z kolei specustawa w art. 21 ust. 3 wyraźnie wskazuje, że suma wysokości odszkodowania przysługująca dotychczasowemu właścicielowi, poza wyjątkami z ust. 7 i 8, nie może przekroczyć wartości nieruchomości. Odszkodowanie zatem, uregulowane w tym przepisie, nie stanowi wartości równej szkodzie, powstałej na skutek wywłaszczenia. Wartość szkody jest z reguły większa od wartości wywłaszczanego prawa, gdyż m.in. obok wartości wycenianej nieruchomości, może obejmować np. utracone korzyści i inne towarzyszące wywłaszczeniu straty. Wartość prawa wywłaszczanego i wartość szkody wyrządzonej wywłaszczeniem są zatem różnymi kategoriami, czego zdają się nie dostrzegać skarżący. Z tego względu nie mógł zostać uwzględniony zarzut skargi, że w operacie szacunkowym sporządzonym na potrzeby niniejszego postępowania nie uwzględniono, że położenie przedmiotowej nieruchomości (niedalekie położenie ośrodka rekreacyjnego [...]; dojazd do zbiornika [...] i cukrowni [...]; przebiegający w pobliżu szlak konny) powoduje dalsze konsekwencje w postaci konieczności podjęcia w przyszłości działań mających na celu zapobiegnięcie zniszczenia upraw i pól, ewentualnie dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa. Powyższe obawy skarżących, dotyczące zdarzeń przyszłych i niepewnych, nie mogły mieć wpływu na wycenę tej nieruchomości.
Wskazać dalej należy, że art. 21 ust. 1 specustawy stanowi, że wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji przez organ pierwszej instancji oraz według wartości tej nieruchomości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 2 u.g.n. dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Wartością tą z kolei jest co do zasady wartość rynkowa, a więc najbardziej prawdopodobna cena nieruchomości, możliwa do uzyskania na rynku (art. 134 ust. 1 i art. 151 ust. 1 u.g.n.), przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.).
W stanowiącym podstawę ustalenia wysokości odszkodowania operacie szacunkowym z [...] marca 2018 r. biegła wskazała, że w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji przeciwpowodziowej, przedmiotowa nieruchomość zlokalizowana w miejscowości [...], była niezabudowana i stanowiła drogę oraz miała nieregularny kształt, nie była też uzbrojona. Jej sąsiedztwo stanowiły grunty niezabudowane użytkowane jako tereny upraw polowych. Dojazd do działki odbywał się drogą gruntową. Biegła podała ponadto, że na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji, tj. [...] lipca 2016 r., działka nie była objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z [...] kwietnia 2015 r., znajdowała się na obszarze aktywacji gospodarczej z preferencjami rozwoju funkcji przemysłowo-składowej (strefa otwarta "B").
Mając na uwadze treść art. 134 ust. 3 i ust. 4 u.g.n., zgodnie z którymi wartość nieruchomości określa się według aktualnego sposobu użytkowania (...), jeżeli jednak przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość tę dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia, biegła uznała, że konieczne było zbadanie, czy ww. "zasada korzyści" w niniejszej sprawie ma miejsce. W tej sytuacji dokonała analizy dwóch segmentów rynku, tj. nieruchomości przeznaczonych pod aktywację gospodarczą oraz nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje przeciwpowodziowe. W odniesieniu do pierwszego typu nieruchomości wskazała, że brak jest transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod aktywację gospodarczą na rynku lokalnym, wobec czego badaniem objęła cały powiat [...] i sąsiednie tereny w okresie od stycznia 2016 r. do grudnia 2017 r. Ceny jednostkowe w utworzonym zbiorze 11 transakcji zawierały się w przedziale od 15,14 zł/m2 do 58,19 zł/m2, ze średnią ceną 35,35 zł/m2.
Następnie dokonała analizy nieruchomości przeznaczonych pod budowę zbiornika wodnego na obszarze obejmującym województwo [...] (rynek rozszerzono z uwagi na niewystarczającą liczbę transakcji) w okresie ostatnich dwóch lat. Wskazała, że choć odnotowano transakcje nabywania gruntów pod inwestycje przeciwpowodziowe, to jednak były to grunty o przeznaczeniu rolnym i o cenach transakcyjnych niższych niż ceny gruntów rolnych na analizowanym terenie. Mając na uwadze, że cel wywłaszczenia związany jest z budową zbiornika wodnego, który będzie służył tak jak dotychczas dla celów rekreacyjnych mieszkańców miasta [...] i okolic, biegła dokonała analizy gruntów o funkcji rekreacyjnej i zieleni urządzonej, których ceny wahały się od 5,17 zł/m2 do 18,05 zł/m2, przy cenie średniej 10,04 zł/m2.
W konsekwencji ustaliła, że ceny transakcyjne nieruchomości pod aktywację gospodarczą są wyższe od cen nieruchomości o funkcji rekreacyjnej i zieleni urządzonej, a zatem przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości.
Wyceny nieruchomości biegła dokonała przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. Ustaliła cechy rynkowe wpływające na wartość przedmiotowej nieruchomości i ich wagi, tj. lokalizacja szczegółowa (waga 30%), areał działki (waga 30%), uzbrojenie terenu (waga 20%), możliwości inwestycyjne (waga 20%). Ponadto dla każdej cechy określono skalę ocen, definiując jednocześnie każdą z nich, a także ustalono, że w okresie badania rynku nie nastąpiła zmiana cen będąca wynikiem upływu czasu. Przy zastosowaniu współczynników korygujących, wartość rynkową 1m2 gruntu szacowanej nieruchomości określono na 17,99 zł. Wobec tego wartość rynkowa prawa własności nieruchomości wyniosła [...] zł.
Jeżeli chodzi o dobór w ww. operacie szacunkowym nieruchomości do porównania, to w ocenie Sądu, bezzasadny jest zarzut skargi dotyczący niewłaściwego wykorzystania przez biegłą transakcji gruntami z obszarów wiejskich, oddalonymi o ponad 60 km, nie zaś z rynku lokalnego. Biegła wyjaśniła bowiem, że na rynku lokalnym brak było transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod aktywację gospodarczą, wobec czego badaniem objęła cały powiat [...] i sąsiednie tereny. Podobna sytuacja miała miejsce w przypadku nieruchomości przeznaczonych pod budowę zbiornika wodnego, gdzie rynek rozszerzono na obszar województwa [...] z uwagi na niewystarczającą liczbę transakcji na rynku lokalnym w okresie ostatnich dwóch lat. Biegła wyjaśniając powyższe zauważyła, że choć odnotowano transakcje nabywania gruntów pod inwestycje przeciwpowodziowe, to jednak były to grunty o przeznaczeniu rolnym i o cenach transakcyjnych niższych niż ceny gruntów rolnych na analizowanym terenie.
Wskazała, że skoro cel wywłaszczenia związany jest z budową zbiornika wodnego, który będzie służył tak jak dotychczas dla celów rekreacyjnych mieszkańców miasta [...] i okolic, dokonała analizy gruntów o funkcji rekreacyjnej i zieleni urządzonej. Oceniając powyższe należy mieć na względzie, że zgodnie z § 26 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości lub w przypadku braku stawek czynszu na tym rynku, można przyjmować odpowiednio ceny transakcyjne lub stawki czynszu uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości. Rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków.
W niniejszej natomiast sprawie rzeczoznawca majątkowy wzięła pod uwagę wszystkie istotne cechy szacowanej nieruchomości. Uwzględniła wszelkie elementy, które mogły mieć wpływ na jej wartość oraz dostatecznie wyjaśniła założenia przyjęte przy dokonywaniu wyceny, a także wskazała wpływ cech rynkowych na wartość nieruchomości. Operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób umożliwiający zrozumienie wyrażanych przez rzeczoznawcę majątkowego opinii. Wobec powyższego mógł on stanowić podstawę do określenia wysokości należnego odszkodowania.
Wbrew zarzutom skargi, operat szacunkowy został prawidłowo sporządzony, zgodnie z przepisami rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę i w dacie wydawania decyzji był aktualny, nie zawierał niejasności, czy braków.
Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Rola organu administracji ogranicza się zatem do oceny sporządzonej wyceny wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych. Organ nie może natomiast wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, a zatem nie może zamiast biegłego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż wyliczono w operacie szacunkowym. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, dążyć do wyjaśnienia, czy operat nie zawiera błędów lub stwierdzeń nieodpowiadających rzeczywistemu stanowi rzeczy (por. np. wyrok NSA z 23 października 2014 r. sygn. akt I OSK 534/13, CBOSA). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem Wojewoda, mając na względzie zarzuty skarżących, zażądał od biegłej wyjaśnień, których udzielono w piśmie z [...] maja 2018 r.
Za niezasadny Sąd uznał również zarzut skargi dotyczący nieaktualności sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego B. K. operatu szacunkowego z [...] marca 2018 r. Zgodnie bowiem z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. W niniejszej sprawie decyzja Wojewody o ustaleniu odszkodowania wydana została w dniu [...] czerwca 2018 r. (tj. po 3 miesiącach od ww. wyceny), zaś decyzja Ministra utrzymująca tę decyzję w mocy wydana została w dniu [...] marca 2019 r., a zatem równo 12 miesięcy od sporządzenia tego operatu. W tej sytuacji organy orzekające w sprawie nie miały obowiązku jego aktualizacji. Inaczej natomiast sytuacja ma się w odniesieniu do przywoływanego przez skarżących operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego M. P. z [...] września 2016 r., który stracił swoją aktualność, a której to aktualności nie można już potwierdzić, z uwagi na upływ dwóch lat od jego sporządzenia (patrz art. 156 ust. 4 u.g.n.).
W tej sytuacji Sąd nie mógł odnieść się do zarzutów skargi dotyczących wskazywanych w tym operacie okoliczności, nieruchomości przyjętych do wyceny, czy też kryteriów oceny wartości przedmiotowej działki. Operat ten nie mógł bowiem zostać wykorzystany dla celów ustalenia odszkodowania. Niemniej jednak wskazać należy, że skarżący zdają się nie dostrzegać, że w operacie tym (sporządzonym dwa lata wcześniej niż operat stanowiący podstawę ustalonego odszkodowania) przyjęto do porównania transakcje nieruchomościami, które miały miejsce w latach wcześniejszych, niż transakcje badane przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z [...] marca 2018 r. (tj. z okresu od stycznia 2016 r. do grudnia 2017 r.). W latach wcześniejszych mogły zatem wstępować transakcje nieruchomościami podobnymi do działki wycenianej na rynku lokalnym. W dacie zaś dokonywania późniejszej wyceny, jak wskazała biegła, transakcji takich na rynku lokalnym już nie odnotowano.
Konkludując wskazać należy, że w niniejszej sprawie nie sposób doszukać się naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym również tych powoływanych przez skarżących, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji z [...] czerwca 2018 r. W sprawie nie naruszono także przepisów postępowania. Organy obu instancji wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły bowiem stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy jej rozstrzyganiu oraz uzasadniły swoje orzeczenia (art. 107 § 1 i 3 K.p.a.).
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji.