Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 22 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1875/20

Uzasadnienie

Pismem z [...] grudnia 2018 r., działając na podstawie art. 77 ust. 1 i 3 oraz art. 78 i art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), dalej jako u.g.n., Starosta N. wypowiedział [...] sp. z o.o. w [...] wysokość dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej ustaloną w dniu [...] grudnia 2009 r. w kwocie [...] zł dla nieruchomości gruntowej położonej w obrębie ewidencyjnym [...] [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerami działek [...] o łącznej powierzchni [...] ha – na skutek zmiany wartości gruntu. Jednocześnie zaproponował od dnia [...] stycznia 2019 r. nową wysokość opłaty rocznej w kwocie [...] zł, równej 3 % wartości gruntu.

Wnioskiem z [...] stycznia 2019 r., uzupełnionym pismem z [...] stycznia 2019 r., [...] spółka z o.o. w [...] wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego dla przedmiotowej nieruchomości jest nieuzasadniona, ewentualnie jest uzasadniona w innej wysokości.

Po rozpatrzeniu wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzeczeniem z [...] kwietnia 2020 r., nr [...], umorzyło postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego opisanej na wstępie nieruchomości gruntowej. W zawartym w orzeczeniu pouczeniu wskazano, że zgodnie z art. 79 ust. 3 i art. 80 u.g.n. od orzeczenia Kolegium nie przysługuje środek odwoławczy, jednakże strona niezadowolona z orzeczenia może wnieść od niego sprzeciw w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia. Wniesienie sprzeciwu do SKO w [...] jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Wniesienie sprzeciwu w terminie powoduje utratę mocy orzeczenia.

Pismem z [...] lipca 2020 r. Skarb Państwa – Starosta N. wniósł sprzeciw od powyższego orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].

Ponadto od powyższego orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Skarb Państwa – Starosta N., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie:

1. 1. przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. a) art 6, art 7, art 77 § 1, art 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę całości zebranego materiału dowodowego, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia przez SKO w [...], że wystąpiły przesłanki do umorzenia przedmiotowego postępowania, co w rezultacie doprowadziło do wydania niesłusznego orzeczenia przez SKO w [...];
3. 2. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
4. a) art 1 ust 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że ma on zastosowanie w przedmiotowej sprawie, podczas gdy nie ma on zastosowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na okoliczność, iż położone na nieruchomości gruntowej budynki nie są budynkami mieszkalnymi, ani zabudowanymi na cele mieszkalne, w związku z powyższym nie została spełniona przesłanka umożliwiająca przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności;
5. b) art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że postępowanie w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu winno być umorzone, podczas gdy przepis ten nie znajduje zastosowania, bowiem położone na nieruchomości gruntowej budynki nie są budynkami mieszkalnymi, ani zabudowanymi na cele mieszkalne, w związku z powyższym nie została spełniona przesłanka umożliwiająca przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności;
6. c) art. 79 ust. 3 i art. 80 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że od wydanego przez SKO w [...] orzeczenia przysługuje stronie możliwość wniesienia sprzeciwu w terminie 14 dni, podczas gdy taki sprzeciw przysługuje stronie tylko od orzeczenia o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości;
7. d) art. 79 ust. 3 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji niewydanie orzeczenia rozstrzygającego sprawę co do jej istoty, a jedynie orzeczenie o umorzeniu postępowania, podczas gdy art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, nie znajduje w przedmiotowej sprawie zastosowania;
8. e) art. 77 ust. 3 u.g.n. w zw. z 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez jego błędna wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że postępowanie w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu winno być umorzone, bowiem postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu zostało wszczęte po dniu [...] października 2019 r. podczas gdy przepis ten znajduje zastosowanie tylko do nieruchomości wobec których prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe zostało przekształcone w prawo własności tych gruntów, co nie dotyczy przedmiotowej nieruchomości.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, podnosząc, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga podlega odrzuceniu.

Na wstępie wskazać należy, że merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalność administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. 1) decyzje administracyjne;
2. 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3. 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
4. 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (...), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (...), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

1. 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
2. 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
3. 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
4. 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
5. 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W myśl art. 3 § 2a i 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

Stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego;.

Podkreślenia wymaga, że użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego. W konsekwencji spór powstały na gruncie opłat z tytułu użytkowania wieczystego ma charakter cywilnym (por. wyrok NSA z 12 maja 2006 r., I OSK 843/05, wyrok NSA z 23 stycznia 2007 r., I OSK 306/06 i postanowienie NSA z 3 października 1997 r., I SA 1333/97).

Wskazać należy, że tryb ustalania i aktualizacji opłat ponoszonych w związku z użytkowaniem wieczystym nieruchomości został uregulowany w art. 71 - 81 u.g.n. Ustawa przewiduje dwustopniową procedurę rozstrzygania sporów o ustalenie przedmiotowej opłaty. Procedura ta ma mieszany charakter: w pierwszym etapie - administracyjny, w drugim zaś sądowy. Z art. 77 ust. 1 u.g.n. wynika, że wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a art. 77 u.g.n., podlega aktualizacji nie częściej niż raz na 3 lata, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Zaktualizowaną opłatę roczną ustala się, przy zastosowaniu dotychczasowej stawki procentowej, od wartości nieruchomości określonej na dzień aktualizacji opłaty. Właściwy organ zamierzający dokonać aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej winien, zgodnie z art. 78 ust. 1 u.g.n., wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości.

W tym stadium postępowania ustawodawca przewidział ochronę użytkownika wieczystego przed nieuzasadnionym wypowiedzeniem opłaty, wprowadzając w art. 78 ust. 2 i 3 u.g.n. uprawnienie użytkownika wieczystego do złożenia do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Z art. 79 ust. 3 u.g.n. wynika, że kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody, a jeżeli do ugody nie dojdzie, organ ten wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od orzeczenia kolegium odwołanie nie przysługuje, co oznacza, że orzeczenie to kończy ww. etap postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Zgodnie bowiem z art. 80 ust. 1 i 2 u.g.n., od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia.

Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości i inicjuje drugi (sądowy) etap tego postępowania. Kolegium przekazuje zatem właściwemu sądowi akta sprawy wraz ze sprzeciwem, a złożony na skutek otrzymania wypowiedzenia wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, zastępuje pozew.

Podkreślenia wymaga, że u.g.n. nie poddała kontroli sądów administracyjnych orzeczeń wydawanych w tym zakresie przez samorządowe kolegia odwoławcze.

W wyniku wniesionego sprzeciwu sprawę aktualizacji opłat przejmuje do rozpoznania sąd powszechny. Zatem ani orzeczenie, ani jakiekolwiek inne czynności podejmowane przez samorządowe kolegium odwoławcze w tego rodzaju postępowaniu nie mogą podlegać kontroli sądowoadministracyjnej.

W tym stanie rzeczy, mając na względzie art. 80 ust. 1 u.g.n. stwierdzić należy, że rozpoznawana sprawa w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ma charakter sprawy cywilnej i nie należy do kognicji sądu administracyjnego.

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.