Uzasadnienie
Postanowieniem [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako SKO/organ), działając na zasadzie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2015r., poz. 1659 ze zm.) oraz art. 157 § 1 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej jako kpa) oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa utrzymało w mocy postanowienie SKO nr [...] z dnia [...] listopada 2017 roku odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Burmistrza P. z dnia [...].09.2013 r. nr [...] znak: [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonej numerem [...] położonej w P. przy ul. [...],
W uzasadnieniu ww postanowienia wskazano, iż wnioskodawca M. J. (dalej jako skarżąca) jako że nie jest właścicielem objętej decyzją podziałową nieruchomości oznaczonej numerem [...] położonej w P. przy ul. [...], stanowiącej część drogi [...] nr [...], (podzielonej na [...] działki o numerach: [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha) – nie może skutecznie zainicjować postępowania nieważnościowego w tym zakresie. Organ wyjaśnił przy tym, że skarżąca posiada tytuł prawny do sąsiedniej nieruchomości oznaczonej nr [...] zlokalizowanej przy ul. [...] a z dokumentów stanowiących podstawę nabycia prawa użytkowania wieczystego przekształconego następnie w prawo własności nie wynika, wbrew temu co twierdzi skarżąca, iż przez dzieloną nieruchomość jej nieruchomości miał być zapewniony dostęp do drogi [...] tj. ul. [...] a przy tym działka skarżącej nie ma i nigdy nie miała urządzonego zjazdu do ul. [...] - stanowiącej drogę [...] zaliczoną do kategorii dróg [...].
Odnosząc się do zarzutów co do braku dostępu do drogi publicznej organ podał, że na obiekt budowlany, usytuowany na działce [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wydal decyzję o rozbiórce (znak pisma: [...] z dnia [...].09.2017 r. zaś p. L. J., która nie posiadała prawa własności do gruntu, a jedynie umowę dzierżawy otrzymała zgodę na rozbudowę ww. pawilonu tymczasowo na okres [...] lat (decyzja nr [...] z dnia [...].04.1997., pozwolenie na budowę na okres [...] lat (decyzja z dnia [...].07.1997r. [...]) oraz zezwolenie na umieszczenie obiektu [...] w pasie drogowym na okres od [...].05.1997 r. do [...].05.2002 r. (decyzja nr [...] z dnia [...].05.1997 r.). Wszystkie ww. pozwolenia dotyczyły działki nr [...] (obecnie oznaczonej nr [...]) stanowiącej własność Skarbu Państwa i utraciły ważność, a obecnie toczy się postępowanie dotyczące nakazu rozbiórki.
W konsekwencji SKO stwierdziło, iż w rozpatrywanej sprawie zachodzi negatywna przesłanka rozpoznania złożonego wniosku wynikająca z przyczyn o charakterze podmiotowym, polegająca na tym, że skarżąca nie ma legitymacji uprawnionego podmiotu tj. strony do skutecznego żądania stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji Burmistrza P. z dnia [...].09.2013 r.
Gdy chodzi o podstawę prawną organ podał, że stosownie do art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 kpa. Wyjaśnił, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje strony w postępowaniu o podział nieruchomości a zatem należy stosować w tym postępowaniu art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Dalej wskazał, że o tym, czy określonemu podmiotowi przysługuje uprawnienie strony, decydują przepisy prawa materialnego. Organ wyjaśnił, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu. Od tak rozumianego interesu prawnego, wg SKO, należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to dana osoba jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego interesu poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W dalszej kolejności organ przywołał dane co do wnioskodawcy spornego postępowania podziałowego, cel tego postępowania, podstawę prawną i opisał jego przebieg. Podkreślił, że postępowania dotyczące działki nr [...] nie mają bezpośredniego związku ze sprawę zakończoną decyzją nr [...] z dnia [...].09.2013 r.
W skardze (zatytułowanej "zażalenie") skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia z [...].01.2017r. i zarzuciła, że nieruchomości sąsiadujące bezpośrednio z nieruchomością dzieloną, w tym działka nr [...], zostały pozbawione "dostępu do drogi [...]" przez co naruszono art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wg skarżącej SKO niewystarczająco rozważyło jej interes prawny i nie uwzględniło, że nie może funkcjonować w "obrocie prawnym" tzw. "decyzja podziałowa" rażąco naruszająca prawo własności nieruchomości sąsiednich i pozbawiająca ich "de facto" dostępu do drogi publicznej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017, poz. 1369 - dalej jako ppsa) dokonywana przez sądownictwo administracyjne kontrola działalności administracji publicznej sprowadza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że nie narusza ono przepisów prawa a jego uzasadnienie spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 kpa. W działaniu organu Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania.
Kontrolowane postanowienie zostało wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie nieważnościowe. Złożenie wniosku, w tym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, obliguje organ do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. również podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się merytorycznie do rozpoznania. Konieczność taka wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 kpa. Jest to tzw. wstępny etap rozpoznawania wniosku. Jeżeli z oczywistych względów na tym etapie postępowania wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, organ winien odmówić wszczęcia postępowania.
Natomiast w przypadku, gdy ustalenie przymiotu strony wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ administracji winien wszcząć postępowanie w sprawie i dopiero wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustali, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, winien umorzyć postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony. W tym drugim przypadku decyzja zapada na podstawie art. 105 § 1 kpa.
Podstawę prawną kwestionowanego w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcia stanowi art. 157 w związku z art. 61a kpa. Stosownie do art. 157 § 2 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie zaś z art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Zarówno postępowanie prowadzone w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym, wymaga od organu administracji ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania tej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt: III SA 1876/99).
Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1285/98).
Zasady geodezyjnego podziału nieruchomości zostały określone w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. poz. 121 – dalej jako ugn) w art. 92 – 100. Przedmiotem administracyjnego postępowania podziałowego jest zatwierdzenie w formie decyzji administracyjnej projektu podziału nieruchomości, tj. zatwierdzenie geodezyjnego wydzielenia w ramach jednej działki ewidencyjnej (działki gruntu) większej liczby działek ewidencyjnych. Trzeba podkreślić, że taki podział geodezyjny co do zasady nie zmienia praw do nieruchomości (działki gruntu objętej podziałem) z wyjątkiem wynikającym z art. 98 ust. 1 ugn. Dopiero tzw. "podział prawny" wywołuje skutki przedmiotowo-podmiotowe. Decyzja administracyjna o zatwierdzeniu projektu podziału – poza przywołanym wyjątkiem, nie wywiera skutków w przedmiocie prawa własności a więc faktycznie nie wpływa na zmianę przedmiotu prawa własności, nie zmienia też sposobu użytkowania a ograniczone prawa rzeczowe o ile na tej nieruchomości zostały ustanowione nadal ją obciążają w takim samym zakresie jak miało to miejsce przed podziałem.
Co do zasady w orzecznictwie przyjmuje się, że w żadnym razie nie są stronami postępowania o podział nieruchomości, czy stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej, osoby, które nie mają do niej żadnego tytułu prawnego (por. np. wyrok NSA z dnia 21 października 1999r. w sprawie I SA 285/99, LEX nr 48618; wyrok WSA z dnia 1 lutego 2008r. w sprawie I SA/Wa 1775/07, LEX nr 456731). Za stronę podziału nieruchomości nie są uznawane np. podmioty zainteresowane uzyskaniem prawa użytkowania wieczystego danego gruntu. (por. wyrok WSA z dnia 6 listopada 2009r. w sprawie I SA/Wa 1008/09, LEX nr 531588). Właściciele nieruchomości przylegającej bezpośrednio do innej nieruchomości, w odniesieniu do której na wniosek jej właściciela wszczęte zostało postępowanie administracyjne o podział także nie są stronami tego postępowania w rozumieniu przepisów kpa (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 1997r. w sprawie S.A./Gd 3467/95, ONSA 1997, Nr 4, poz. 180, LEX Nr 30937).
Za stronę postępowania podziałowego nie jest uznawany właściciel nieruchomości sąsiedniej także w sytuacji, gdy uzyskał służebność gruntową, obciążającą dzieloną nieruchomość. Postępowanie podziałowe i tak nie dotyczyłoby jego interesu prawnego, gdyż (jak wskazano wyżej) zgodnie z art. 290 § 2 kc - w razie podziału nieruchomości obciążonej, służebność utrzymuje się w mocy na częściach utworzonych przez podział (por. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 1999r. w sprawie I SA 1599/98, Lex Nr 48521, odmiennie por. E. Mzyk (w:) G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis Warszawa 2008, s. 386). Podobnie uznano np., że właściciele nieruchomości przyległej do nieruchomości stanowiącej własność gminy, w odniesieniu do której wszczęto postępowanie administracyjne o jej podział w trybie art. 97 ust. 3 pkt. 2 ugn nie są stronami tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa - nawet wówczas, gdy wystąpili do gminy z wnioskiem o nabycie jej części w drodze bezprzetargowej na podstawie art. 37 ust. 2 pkt. 6 tej ustawy (por. wyrok NSA z 17 sierpnia 2000r. w sprawie II S.A./Gd 2248/98, ONSA 2002, Nr 2, poz. 69,LEX Nr 53519, wyrok NSA z dnia 12 września 2001r. w sprawie II SA/Gd 941/99, ONSA 2002, Nr 4 poz.155. LEX Nr 56668).
Skoro zatem skarżąca nie wykazała by w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia czy też w dacie podziału nieruchomości miała jakiekolwiek prawo rzeczowe do nieruchomości dzielonej, to samo sąsiedztwo nie daje jej praw strony w postępowaniu podziałowym a w konsekwencji także w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział. W sprawie nie można też mówić o utracie dostępu do drogi publicznej. Postępowanie podziałowe co do zasady ma gwarantować nowopowstającym działkom dostęp do drogi publicznej, ale w żadnej mierze nie chodzi o zagwarantowanie dostępu do drogi publicznej nieruchomościom sąsiednim. W postępowaniu podziałowym kwestie dostępu do drogi publicznej reguluje art. 93 ust. 3 ugn. Wymaga on zapewnienia dostępu do drogi publicznej nowowydzielanym działkom, a nie jak chce tego skarżąca – nieruchomościom sąsiednim.
Nie można też mówić o naruszeniu art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017r., poz. 1073) definiującym "dostęp do drogi publicznej", gdyż w administracyjnym postępowaniu podziałowym nie ma on bezpośredniego zastosowania. W sprawie mamy zresztą do czynienia z podziałem nieruchomości stanowiącej drogę publiczną.
Sąd w całości aprobuje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. W sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 28 kpa a w konsekwencji także do naruszenia art. 61a § 1 kpa. Skutkowało to oddaleniem skargi w oparciu o art. 151 ppsa. Orzeczenie zapadło na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 119 pkt. 3 ppsa.