Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2020 r. znak [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu B. z [...] grudnia 2019 r. znak [...], którą orzeczono o zwrocie na rzecz Z. Z., A. M. i B. D. wywłaszczonej nieruchomości za jednoczesnym zwrotem zwaloryzowanego odszkodowania.
Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z [...] grudnia 2017 r. Z. Z. wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wchodzącej obecnie w skład działki nr [...] o powierzchni 0,0116 ha, położonej w B., stanowiącej własność Gminy B..
Postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. Wojewoda P. wyznaczył do rozpoznania wniosku Starostę B..
Z akt sprawy wynika, że decyzją Prezydenta Miasta B. z [...] września 1977 r. nr [...] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa m.in. nieruchomość położoną w B. przy ulicy [...], oznaczoną jako działki nr [...] i [...], stanowiącą współwłasność po ¼ A. M. I. W., M. G. oraz I. K. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 15 i art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Jako cel wywłaszczenia wskazano "niezbędność dla Kombinatu Budownictwa Komunalnego w B. pod budowę zaplecza produkcyjno-usługowego ZBK, zgodnie z wydanymi planami realizacyjnymi". W decyzji ustalono odszkodowanie w wysokości 53 827 zł. Wojewoda P. decyzją z [...] października 1977 r. nr [...] utrzymał rozstrzygnięcie wywłaszczeniowo-odszkodowawcze w mocy.
Z akt sprawy wynika również, że przed Urzędem Rejonowym w B. pod sygnaturą [...] toczyło się postępowanie o zwrot m.in. działki nr [...]. Zostało zakończone ostateczną decyzją z [...] sierpnia 1993 r. umarzającą postępowanie z uwagi na wycofanie wniosku. Z materiałów tego postępowania wynika, że [...] czerwca 1993 r. przeprowadzono wizję na wywłaszczonych gruntach ustalając, że teren dawnej działki nr [...] nie jest zagospodarowany oraz stanowi w dacie wizji odłóg porośnięty trawą i chwastami.
W postępowaniu zainicjowanym wnioskiem z [...] grudnia 2017 r. Starosta ustalił, że wywłaszczona działka nr [...] weszła w skład aktualnej działki nr [...] o pow. 0,0116 ha, jednakże nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Poszukiwania dokumentacji wskazującej na realizację tego celu okazały się bezskuteczne. Podmioty, do których wystosowano zapytanie o dokumentację realizacyjną "budowy zaplecza produkcyjno-usługowego ZBK" (Komunalne T. Spółka z o.o., Archiwum Państwowe, Wojewoda P.) nie posiadają takowej. Archiwum Państwowe przesłało jedynie dokumentację związaną z decyzją Urzędu Wojewódzkiego w B. Wojewódzkiej Komisji Planowania o ustaleniu lokalizacji inwestycji nr [...] z [...] października 1975 r. znak: [...], zawierającą dokumenty dotyczące budowy zaplecza, jednakże nieświadczące, jak wskazał Starosta, o jego realizacji.
Natomiast Wojewoda P. odnalazł jedynie dokumentację osobowo-płacową pracowników Zjednoczonego Budownictwa Komunalnego w B. oraz wyjaśnił, że Kombinat Budownictwa Komunalnego w B. powstał w 1976 r. w wyniku połączenia Zjednoczenia Budownictwa Komunalnego w B. z sześcioma przedsiębiorstwami z branży budowlanej.
W postępowaniu przed Starostą przeprowadzono [...] listopada 2018 r. wizję lokalną ustalając, że teren działki jest nieogrodzony i porośnięty trawą, brak na nim jakichkolwiek elementów zagospodarowania. Na podstawie zdjęć lotniczych przesłanych przez Głównego Geodetę Kraju, obrazujących teren obecnej działki nr [...] ustalono, że w latach: 1982, 1996, 1997 i 2006 teren wywłaszczonej działki był niezagospodarowany, z kolei w latach 2010 i 2013 działka była ogrodzona wraz z sąsiednią nieruchomością. Ustalono, że ogrodzenie wykonał, a następnie usunął prywatny przedsiębiorca będący właścicielem sąsiedniej nieruchomości, a działka nr [...] pozostała niezagospodarowana.
Zdaniem Starosty, cel wywłaszczenia w postaci budowy zaplecza produkcyjno-usługowego ZBK na działce poprzednio nr [...], a obecnie nr [...], nigdy nie został zrealizowany, bowiem nie odnaleziono żadnych dokumentów i nie stwierdzono żadnych okoliczności ten fakt potwierdzających. Nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia, w sprawie nie miały zastosowania terminy z art. 137 u.g.n., zatem uzasadniony jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
Organ pierwszej instancji ustalił również, że spadkobiercami po wywłaszczonych współwłaścicielach są: po I.T. Z.– po ½ części wnioskodawca (Z. Z.) łącznie z siostrą M. Z. (obecne nazwisko P.) na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Ł. Wydział V Cywilny z [...] lipca 1985 r. w sprawie [...] o stwierdzeniu nabycia spadku (M. P. zawiadomiona o toczącym się postępowaniu nie przystąpiła do sprawy); po A. M.– po połowie B. D. i A. M. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w P.I Wydział Cywilny z [...] czerwca 2012 r. w sprawie [...], którzy zawiadomieni o toczącym się postępowaniu złożyli wniosek o przystąpienie do niego i zwrot wywłaszczonej nieruchomości; po I. W. i M. G. E. E. i J. M., które zostały zawiadomione [...] lutego 2018 r. przez publiczne obwieszczenie i nie przystąpiły do postępowania.
Starosta dopuścił w postępowaniu dowód z operatu szacunkowego na okoliczność wysokości zwaloryzowanego i podlegającego zwrotowi odszkodowania. Biegły ustalił aktualną wartość rynkową prawa własności nieruchomości (działki nr [...]) na kwotę 25 000 zł. Następnie określił zwaloryzowaną kwotę odszkodowania za wywłaszczony grunt, w tym w części proporcjonalnej do obszaru podlegającego zwrotowi. Kwota odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oznaczoną uprzednio jako działki nr [...] i [...] o łącznej pow. 3738 m2 wyniosła 53 827 zł (jak wskazano w decyzji wywłaszczeniowej), natomiast ponieważ zwrotowi podlega 116 m2, waloryzacji podlega kwota 1 670,39 zł. Zwaloryzowaną wysokość odszkodowania uwzględniającą wielkość zwracanych udziałów biegły wyliczył na kwotę 706,96 zł. Biegły zastosował podejście porównawcze z wykorzystaniem metody korygowania ceny średniej. Wyceny dokonał na podstawie wyselekcjonowania 35 transakcji z rynku lokalnego - teren miasta B., które dotyczyły sprzedaży prawa własności nieruchomości gruntowych oraz są terenami o porównywalnym przeznaczeniu z przeznaczeniem nieruchomości objętej wyceną, tj. pod zabudowę produkcyjno-usługową.
Ustalił cenę średnią, współczynniki korygujące, cechy wpływające na poziom cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej oraz określił wpływ tych cech na ceny (wagi cech). Organ ocenił operat jako dowód wiarygodny, prawidłowy pod względem formalnym i niebudzący wątpliwości. Żadna ze stron nie zgłosiła uwag do treści operatu.
W tych okolicznościach Starosta orzekł następująco: uznał, że część wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej uprzednio nr [...], wchodzącej obecnie w skład nieruchomości oznaczonej nr [...] o pow. 0,0116 ha, stała się zbędna na cel wywłaszczenia; zwrócił na współwłasność tę nieruchomość na rzecz: 1. Z. Z., s. I. Z. z domu M. - udział 1/8;
- 2. A. M., c. A. M.- udział 1/8;
- 3. B. D., s. A. M. udział 1/8; ustalił wysokość zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości na kwotę 706,96 zł; zobowiązał do zwrotu na rzecz Gminy B. części zwaloryzowanego odszkodowania stosownie do posiadanych udziałów: 1. Z. Z., s. I., za udział 1/8 - kwota 88,37 zł;
- 2. A. M., c. A., za udział 1/8 - kwota 88,37 zł;
- 3. B. D., s. A., za udział 1/8 - kwota 88,37 zł - jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja niniejsza stanie się ostateczna.
Odwołanie złożyła Gmina B. Powołała przepisy art. 7 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., a także art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Wywiodła, że uzasadnione wątpliwości budzą ustalenia organu oraz interpretacja zgromadzonego materiału dowodowego i przepisów prawa, jak również nieodniesienie się przez organ do istotnych okoliczności sprawy. Wskazała na przeznaczenie spornego obszaru w kolejno obowiązujących planach miejscowych (plan z 1974 r. - pod tereny przemysłowo - składowe z lokalizowaniem instytucji przemysłowo – rzemieślniczych; plan z 1982 r. - pod bazę zaplecza technicznego w Białymstoku dla potrzeb Przedsiębiorstw podległych Zjednoczeniu Budownictwa Komunalnego w B., kontynuację rozpoczętej realizacji bazy oraz wyburzenie istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; plan z [...] października 1991 r. - pod projektowane tereny przemysłowo – składowe; obecnie obowiązujący plan z 26 marca 2007 r. (Dz. U. Woj.
Podl. nr 104, poz. 913) - pod zabudowę produkcyjno-usługową wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi). Zdaniem Gminy, przeznaczenie terenu w wydanej dla inwestycji decyzji lokalizacyjnej Wojewody B. z [...] października 1975 r. wynikało z ówcześnie obowiązującego planu z 1974 r. Realizacja inwestycji została przewidziana na lata 1977-1980, natomiast uzyskane od Głównego Geodety Kraju zdjęcia obejmują okres od 1982 r. Skoro, zdaniem Gminy, przewidywanym terminem zakończenia realizacji inwestycji był rok 1980, to niedysponowanie dokumentacją fotograficzną obejmującą lata 1977-1980 wykluczało ustalenie czy w tym okresie prowadzone były prace związane z realizacją inwestycji celu publicznego określonego w decyzji lokalizacyjnej. W sprawie należało na tę okoliczność poszukiwać wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, w szczególności zeznań świadków, czego organ nie przedsięwziął. Naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. mogło mieć wpływ istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Starosta nie wykazał w sposób dostateczny niezrealizowania celu wywłaszczenia.
W postępowaniu odwoławczym Wojewoda zastosował przepis art. 136 K.p.a. Zlecił Staroście sporządzenie geodezyjnego wykazu synchronizacyjnego wskazującego położenie działki nr [...] względem poprzedniej działki nr [...]. Zlecił także ustalenie, czy część działki nr [...] nie jest aktualnie obciążona prawami wskazanymi w art. 138 u.g.n., jak również dokładne opisanie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Wskazał, że opis nieruchomości w uzasadnieniu decyzji Starosty wskazujący na "brak jakichkolwiek elementów zagospodarowania" jest sprzeczny ze stanem działki wynikającym z materiału dowodowego (ze zdjęć wynika, że na części działki nr [...] znajdują się betonowe płyty, którą to okoliczność wskazał również rzeczoznawca majątkowy na stronie 8 operatu jako "miejscową pozostałość betonu". Zdaniem Wojewody, może to świadczyć o tym, że część działki znajduje się za ogrodzeniem, które jest widoczne na zdjęciach dołączonych do protokołu z wizji na gruncie.
W piśmie z [...] marca 2020 r. Starosta wyjaśnił, że działka nr [...] nie jest obciążona prawami wskazanymi w art. 138 u.g.n. (powołał pismo Prezydenta Miasta B. z [...] marca 2019 r. znak [...]). Pozostałości płyt betonowych stanowią własność właściciela działki sąsiedniej, który był obecny podczas wizji lokalnej. Korzystał on wcześniej bezumownie z nieruchomości stawiając ogrodzenie, na co wskazują pozostałości słupków przy granicy działki nr [...].
Przy piśmie z [...] czerwca 2020 r. Starosta przedłożył sporządzony przez uprawnionego geodetę wykaz synchronizacyjny z [...] maja 2020 r.
Zaskarżoną decyzją Wojewoda P. utrzymał rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy jako oparte na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym oraz nienaruszającym przepisów prawa zastosowaniu zasad zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jak wskazał Wojewoda, z wykazu synchronizacyjnego wynika, że nieruchomość oznaczona aktualnie jako działka nr [...] o pow. 0,0116 ha odpowiada części nieruchomości oznaczonej uprzednio jako działka nr [...]. Przeznaczona do zwrotu nieruchomość stanowi własność Gminy B.. Nie jest obciążona żadnymi prawami. Podjęte próby odnalezienia dokumentacji świadczącej o realizacji celu wywłaszczenia okazały się bezskuteczne, co uzasadniało przyjęcie, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Wniosek ten potwierdzają zdjęcia lotnicze oraz protokoły z wizji lokalnych przeprowadzonych w 1993 r. i 2018 r. Wynika z nich, że teren nieruchomości był niezagospodarowany. Dokumentacja dotycząca decyzji lokalizacyjnej świadczy jedynie o planach realizacji, natomiast nie daje podstaw do formułowania wniosku o zrealizowaniu tych planów na spornym terenie.
Decyzja wywłaszczeniowa z [...] września 1977 r. dotyczyła większego obszaru, a cel wywłaszczenia polegał na wybudowaniu kompleksu budynków wraz z infrastrukturą techniczną niezbędną do prawidłowego funkcjonowania zaplecza usługowo - produkcyjnego. Nie jest możliwe, aby tego typu inwestycja została zrealizowana lub zostały podjęte prace związane z jej realizacją, a pięć lat po wydaniu decyzji wywłaszczeniowo - odszkodowawczej (zdjęcie lotnicze terenu przeznaczonego do zwrotu z 1982 r.) nie było jakichkolwiek oznak wskazujących na zagospodarowanie nieruchomości na cel wywłaszczenia. Żaden z zapytanych podmiotów ani organ pierwszej instancji nie odnalazły dokumentacji świadczącej o realizacji celu wywłaszczenia, co uprawnia do jednoznacznego wniosku o niezrealizowaniu inwestycji. Także odwołująca się Gmina nie wskazała żadnych dowodów mających potwierdzać realizację celu wywłaszczenia do roku 1982. Podobnie wskazane plany miejscowe nie potwierdzają, by na spornym gruncie po jego wywłaszczeniu zostały wybudowane jakieś obiekty lub chociażby infrastruktura techniczna.
Zarzut nieprzeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków jest niezasadny, bowiem nawet Gmina nie wskazała osoby mogącej być przesłuchaną w charakterze świadka, mimo że organ pierwszej instancji w piśmie z [...] października 2018 r. występował o wskazanie źródeł dowodowych. Nie doszło do naruszenia przepisów wskazanych w odwołaniu, jak również przepisu art. 107 § 3 K.p.a. Starosta w klarowny i wyczerpujący sposób uzasadnił okoliczności, na podstawie których podjął rozstrzygnięcie, powołując przy tym właściwe przepisy prawa.
Skargę do sądu administracyjnego złożyła Gmina B., która zarzuciła:
- - naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez niewyjaśnienie wszystkich jej okoliczności stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, a także brak dostatecznego uzasadnienia prawnego podjętego rozstrzygnięcia;
- - naruszenie art. 136 ust. 1 i 2 oraz 137 u.g.n. przez uznanie, że nieruchomość gruntowa stała się zbędna na cel określony w akcie wywłaszczeniowym.
Zdaniem Gminy, naruszono obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności, poczynione ustalenia i interpretacja przepisów prawa budzą wątpliwości, a uzasadnienie decyzji nie zawiera odniesienia się do okoliczności kluczowych w sprawie. Skarżąca powtórzyła treść odwołania w zakresie wskazania na obowiązujące od 1974 r. dla spornego terenu miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, wskazała że decyzja lokalizacyjna uwzględniała przeznaczenie terenu w planie z 1974 r. Podkreśliła, że realizacja inwestycji została przewidziana na lata 1977-1980. Tymczasem załączone zdjęcia dotyczą lat od 1982, gdy według decyzji lokalizacyjnej przewidywanym terminem zakończenia realizacji budowy bazy zaplecza technicznego w B. dla potrzeb Przedsiębiorstw podległych Zjednoczeniu Budownictwa Komunalnego w B. był rok 1980. Brak dokumentacji wskazuje, że organy nie są w stanie jednoznacznie ustalić, czy w tym okresie prowadzone były jakiekolwiek prace związane z realizacją inwestycji celu publicznego, a nie że nie została ona zrealizowana, jak nietrafnie przyjął Wojewoda.
W sprawie nie udowodniono zatem w sposób dostateczny niezrealizowania celu wywłaszczenia na nieruchomości objętej postępowaniem zwrotowym, a zastosowano wyłącznie domniemanie braku realizacji tegoż celu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga podlega oddaleniu.
Zaskarżoną w sprawie niniejszej decyzję wydano na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 140 ust. 1-3a, art. 134, art. 154 i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), dalej: u.g.n. Zgodnie z przepisem art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Stosownie do treści art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo gdy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Jak stanowi przepis art. 137 ust. 2 u.g.n., jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.
W sprawie niniejszej bezsporne jest, działka nr [...] jest własnością Gminy B. na podstawie decyzji komunalizacyjnej z [...] marca 1991 r. (k. 148 akt adm.). Wywłaszczenie miało miejsce na mocy decyzji administracyjnej oraz bezsporny jest cel wywłaszczenia - "niezbędność dla Kombinatu Budownictwa Komunalnego w B. pod budowę zaplecza produkcyjno-usługowego ZBK, zgodnie z wydanymi planami realizacyjnymi". Wobec treści art. 136 ust. 3 u.g.n. organy były zobowiązane ustalić, czy zrealizowano cel wywłaszczenia. Zdaniem sądu, podjęte ustalenia oraz ich ocena prawna, wbrew zarzutom skargi, nie noszą cech naruszenia prawa.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że w decyzji wywłaszczeniowej z [...] września 1977 r. nie została wymieniona, jako podstawa realizacji inwestycji z powodu której nastąpiło wywłaszczenie, wskazywana przez skarżącą Gminę decyzja lokalizacyjna z [...] października 1975 r. Została wymieniona decyzja lokalizacyjna z [...] lutego 1976 r. Rozstrzygnięcie z [...] października 1975 r. zostało udostępnione przez Archiwum Państwowe wraz z dokumentami stanowiącymi efekt kwerendy archiwalnej zainicjowanej zapytaniem Starosty (pismo z [...] lutego 2019 r.) o dokumenty dotyczące realizacji celu wywłaszczenia, tj. budowy zaplecza produkcyjno-usługowego dla Zjednoczenia Budownictwa Komunalnego w B. (k. 231, 341 akt adm.). W tym zakresie wskazać należy, że: decyzja lokalizacyjna z 14 października 1975 r. wydana została dla Zjednoczenia Budownictwa Komunalnego (k. 259 akt adm.), na podstawie zarządzenia Wojewody B. z [...] listopada 2016 r. powstał Kombinat Budownictwa Komunalnego, w jego skład weszło Zjednoczenie Budownictwa Komunalnego (k. 373 akt adm. oraz § 1 zarządzenia Wojewody).
Nieruchomości wywłaszczone na podstawie decyzji wywłaszczeniowej z [...] września 1977 r. miały służyć pod budowę zaplecza produkcyjno-usługowego dla Zjednoczenia Budownictwa Komunalnego, a sama decyzja wywłaszczeniowa została wydana na wniosek Kombinatu Budownictwa Komunalnego. Starosta, który dwukrotnie zwracał się do Archiwum Państwowego o udostępnienie dokumentacji związanej z procedurą wywłaszczeniową zakończoną w pierwszej instancji decyzją z [...] września 1977 r., uzyskał wyłącznie dokumenty w postaci decyzji Wojewody B. z [...] października 1977 r. utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne oraz dokumenty związane z decyzją lokalizacyjną z 1975 r. (k. 54, 89, 231, 341 akt adm.). Wobec także faktu, że żadne inne zapytane o udostępnienie dokumentów archiwalnych mających znaczenie dla procedury wywłaszczeniowej nie zakończyło się powodzeniem (zapytanie podmioty, tj. Prezydent Miasta B. oraz spółki budowlane działające na terenie miasta B. nie posiadały takowych), należy przyjąć że jedynymi dostępnymi dokumentami dotyczącymi lokalizacji inwestycji, z powodu której nastąpiło wywłaszczenie działki nr [...] decyzją z [...] września 1977 r. i dotyczącymi terenu objętego wywłaszczeniem - są dokumenty znajdujące się w aktach sprawy.
Te zaś, jak bez naruszenia prawa oceniły organy obydwu instancji, nie wskazują na faktyczną realizację celu wywłaszczenia na terenie obecnej działki nr [...] w zakresie w jakim jej obszar pokrywa się z obszarem wywłaszczonej działki nr [...]. Należy zwrócić uwagę i podkreślić, że mimo odnalezienia w Archiwum decyzji lokalizacyjnej z 1975 r., zestawienia kosztów, dokumentów płacowo-osobowych – nie doszło do odnalezienia dokumentacji procesu budowlanego. Uprawniony jest w tych okolicznościach wniosek, że zaplanowana inwestycja nie doszła do skutku. Utwierdza w tym przekonaniu – wbrew zarzutom skargi – treść zdjęć lotniczych udostępnionych przez Głównego Geodetę Kraju. Trafnie w tym zakresie odwołały się organy obydwu instancji do zasad doświadczenia życiowego i wskazały, że nie jest możliwe, aby tak znaczna inwestycja jak opisana w decyzji lokalizacyjnej z 1975 r. nie pozostawiła po sobie – o ile faktycznie została zrealizowana – żadnej zabudowy kubaturowej, infrastruktury technicznej czy innych elementów świadczących o jej istnieniu.
Co prawda z dokumentów archiwalnych faktycznie wynika, że inwestycja miała być zrealizowana w latach 1977-1980 (decyzja lokalizacyjna wskazuje lata 1977-1980 k. 259, pozostałe dostępne dokumenty lata 1977-1979 k. 262, 1974-1980 k. 298), to dwa lata po jej powstaniu musiałyby na gruncie pozostać jakiekolwiek elementy tej inwestycji, a takich na zdjęciach z 1982 r. nie widać. Na zdjęciach spornego terenu nie tylko nie widać elementów charakterystycznych dla zakończonego lub nawet trwającego procesu budowlanego, ale nawet nie widać pozostałości tego procesu. W tych okolicznościach wniosek o niezrealizowaniu na działce wywłaszczonej nr [...] celu wywłaszczenia nie jest, wbrew twierdzeniom skarżącej Gminy, wyłącznie wątpliwym domniemaniem, ale jest to wniosek podjęty w oparciu o swobodną (nie dowolną) ocenę całokształtu materiału dowodowego, znajdujący w tym materiale oparcie, a więc wniosek logiczny, uprawniony i uzasadniony.
Trafnie również organy wyprowadziły, że dokumenty z okresu późniejszego tylko potwierdzają słuszność powyższego wnioskowania. Treść protokołu z wizji lokalnej z [...] czerwca 1993 r. wskazuje na brak na spornym terenie jakichkolwiek elementów zagospodarowania (k. 405 verte akt adm.). Podobny stan, jeśli chodzi o istnienie infrastruktury związanej z celem wywłaszczenia, potwierdziły oględziny przeprowadzone w sprawie niniejszej w dniu [...] listopada 2018 r. (k. 179 akt adm.), w trakcie których sporządzono dokumentację fotograficzną. Jednocześnie wyjaśniono, a skarżąca Gmina ustaleń w tym zakresie nie podważa, że pozostałości elementów betonowych na spornym terenie wynikają z dużo późniejszej niż decyzja wywłaszczeniowa działalności właściciela działki sąsiedniej ("wyłożenie płytami betonowymi z odzysku") a nie z realizacji celu wywłaszczenia.
Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące niepodjęcia próby uzyskania przez organy osobowych źródeł dowodowych (świadków) oraz nieuwzględnienia ustaleń kolejnych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które – jak wywodzi skarżąca – przeznaczały sporny teren pod inwestycje przemysłowo-składowo-rzemieślnicze. Zgodnie z art. 80 K.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Skoro więc zarówno Starosta, jak i Wojewoda oceniły, że zgromadzone dowody są wystarczające do powzięcia ustalenia o braku realizacji celu wywłaszczenia, a wnioski te są prawidłowe, nie istniały podstawy do poszukiwania dodatkowych dowodów, zwłaszcza że konkretnych osobowych źródeł dowodowych nie zgłosiła na żadnym etapie postępowania skarżąca Gmina.
Z kolei ustalenia planów miejscowych wskazane w skardze również nie podważają wniosków wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego. Jak wynika z twierdzeń skarżącej, plan z 1974 r. "przeznaczał" sporny teren pod infrastrukturę przemysłowo-składową z lokalizowaniem instytucji przemysłowo – rzemieślniczych. Jednak przeznaczenie wynikające z planu przyjętego kilka lat przed wskazanym terminem rozpoczęcia realizacji inwestycji nie dowodzi skuteczności tej realizacji. Plan z 1982 r., wedle treści skargi, określał tożsame przeznaczenie terenu, podobnie jak i plany kolejne.
Wskazać jednak należy i powtórzyć, że przeznaczenie nie dowodzi realizacji inwestycji, zaś zgromadzony materiał dowodowy potwierdza brak na wywłaszczonym terenie elementów infrastruktury charakterystycznej dla prowadzonego lub przeprowadzonego procesu budowlanego, co w zestawieniu z treścią zdjęć lotniczych i wynikami wizji na gruncie czyni prawidłowymi wnioski sformułowane przez organy obydwu instancji. Nie doszło zatem do naruszenia przepisów o postępowaniu wyjaśniającym, w szczególności art. 80 K.p.a., co w skardze niesłusznie zarzucono.
Należy również podkreślić, że w toku postępowania administracyjnego Gmina nie formułowała żadnych wniosków dowodowych, które miałyby wskazywać na okoliczności przeciwne ustalonym przez organ lub które mogłyby przynajmniej podważać ich wiarygodność (o przesłuchanie świadków, o przeprowadzenie dowodów z dokumentów). Zarzut nieprzeprowadzenia dowodu z zeznań świadków pojawił się dopiero w odwołaniu. Zdaniem sądu, organ prowadzący sprawę, nie dysponując żadnymi dowodami podważającymi poczynione ustalenia, przy braku inicjatywy dowodowej dotychczasowego właściciela nieruchomości i przy sformułowaniu wyłącznie ogólnych zarzutów odnośnie niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie był zobligowany do prowadzenia z urzędu dalszego postępowania wyjaśniającego. Również sąd nie znajduje podstaw aby podważać ustalenia organu, co w konsekwencji prowadzi do uznania zarzutów naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. za bezpodstawne.
Organ zbadał sprawę w jej całokształcie, uwzględniając indywidualne jej okoliczności. Nawet gdyby Gmina udowodniła (co nie nastąpiło), że z uwagi na rozmiary wskazanej w decyzji lokalizacyjnej inwestycji jej część zrealizowano w innym miejscu niż wywłaszczona działka, to i tak nie wykluczałoby to zwrotu fragmentu terenu niewykorzystanego na cel wywłaszczenia.
Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie było również podstaw do przyjęcia, że zwrócony teren był w przeszłości zagospodarowany na cel wywłaszczenia, a dopiero z czasem sposób jego zagospodarowania uległ zmianie, co wykluczałoby zwrot na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w sprawie P 12/11, dominujące jest od lat stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym "Nie można zatem mówić o zbędności nieruchomości i obowiązku jej zwrotu, jeśli nieruchomość wywłaszczona została prawidłowo wykorzystana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie tej realizacji zaprzestano lub nieruchomość przeznaczono na inne cele, włączając w to rozporządzenia tą nieruchomością na rzecz osób trzecich (sprzedaż, oddanie w użytkowanie wieczyste, oddanie w użytkowanie, najem, dzierżawę lub w trwały zarząd)". Okoliczności sprawy niniejszej nie uprawniały do powyższych wniosków.
Dodać też należy, że w stanie prawnym aktualnym na datę wydania zaskarżonej decyzji mamy do czynienia z normatywną definicją przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia (art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n.), która to definicja nie obowiązywała w dacie spornego wywłaszczenia. Przepis art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. wszedł w życie w dniu 1 stycznia 1998 r., zaś przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. – w dniu 22 września 2004 r. Zastosowanie terminów wynikających z tego przepisu do wywłaszczeń mających miejsce przed wejściem w życie art. 137 u.g.n. byłoby zastosowaniem prawa wstecz, co jest niedopuszczalne, zwłaszcza że nie obowiązuje szczególny przepis intertemporalny zezwalający na takie stosowanie (vide wyroki z dnia 10 listopada 2017 r., I OSK 1603/17; z dnia 15 lipca 2014 r., I OSK 761/13, CBOSA).
Jak wskazał natomiast Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r. w sprawie P 38/11, jak długo "wywłaszczone rzeczy (prawa) nie są przekazywane na cel publiczny uzasadniający wywłaszczenie, tak długo nie został osiągnięty cel wywłaszczenia i tak długo działanie organów państwa stanowi ingerencję w prawo własności, która nie ma konstytucyjnej legitymacji". W sprawie niniejszej pozostaje to aktualne.
Reasumując, ocena przesłanki zbędności wywłaszczenia nieruchomości w 1977 r. została dokonana bez naruszenia prawa, odnosi się do okoliczności sprawy oraz zawiera rozważenie przesłanek wydania orzeczenia na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n.
Należy również w całości podzielić ustalenia faktyczne i ocenę prawną organów odnośnie legitymacji wnioskodawców do skutecznego żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, możliwości rozstrzygnięcia sprawy wyłącznie w zakresie zwrotu udziałów a więc tylko co do niektórych spadkobierców wywłaszczonych właścicieli.
Uprawnienia wnioskodawców, tj. Z. Z., A. M. oraz B. D. wynikają z przedłożonych postanowień o stwierdzeniu nabycia spadków po I. Z. i A. M. (k. 15 i 51 akt adm.). W stosunku do pozostałych spadkobierców ustalono, że po I. Z.– w części po ½ - oprócz Z. Z. o dziedziczyła również M. P. (poprzednio Z.), której adres zameldowania na pobyt stały ustalono w Centrum Personalizacji MSWiA. Na adres ten skierowano w trakcie postępowania korespondencję z informacją o toczącym się postępowaniu i wyznaczono termin 21 dni na wypowiedzenie się, czy przystępuje do postępowania. Korespondencja została odebrana przez osobę wskazaną jako "syn P. C.", jednakże pozostała bez odpowiedzi (k. 31 akt adm.). Odnośnie spadkobierców pozostałych właścicieli organ pierwszej instancji na podstawie informacji udzielonych przez Prezydenta Miasta B. ustalił, że są nimi E. E. i J. M. Z informacji znajdującej się na k. 28 akt adm. wynika, że nie ustalono adresów tych osób, natomiast do nich oraz ewentualnie do ich spadkobierców wystosowano [...] lutego 2018 r., w drodze publicznego ogłoszenia, zawiadomienie informując o toczącym się postępowaniu i możliwości przystąpienia do niego w terminie trzymiesięcznym.
Z uwagi na to, że akta administracyjne nie zawierały dowodów dokonania czynności tego zawiadomienia, sąd z urzędu włączył do akt wydruk ze strony internetowej BIP Urzędu Miasta w B. zawierający treść ogłoszenia z [...] lutego 2018 r. oraz wystąpił do Prezydenta Miasta B. o nadesłanie dowodów realizacji zawiadomienia w sposób wskazany w tym ogłoszeniu. Prezydent Miasta przy piśmie z [...] stycznia 2021 r. przesłał wymagane dokumenty, z których wynika, że zawiadomienie było – oprócz BIP – dodatkowo umieszczone: w dniach [...] lutego 2018 r. – [...] maja 2018 r. na tablicy Urzędu Miejskiego w B., w dniu [...] lutego 2018 r. odrębnie w ogólnopolskim oraz odrębnie w lokalnym dodatku Gazety Wyborczej. W ogłoszeniu wskazano termin trzymiesięczny na zgłoszenie żądania zwrotu, przy czym wskazano że termin będzie liczony po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia (k. 66, 70-74). W ten sposób, zdaniem sądu, zrealizowane zostało zalecenie Trybunału Konstytucyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku w sprawie SK 26/14 z 14 lipca 2015 r. Wyrokiem tym Trybunał stwierdził, że "Art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782) w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".
Jednocześnie Trybunał, umożliwiając prowadzenie postępowania zwrotowego wyłącznie w stosunku do niektórych współwłaścicieli lub ich spadkobierców, jeśli tylko oni zgłoszą wniosek o zwrot, zapewnienie także tym osobom, które z różnych powodów nie wystąpiły z wnioskiem, a są do tego uprawnione, zapewnienie udziału w postępowaniu. Trybunał wskazał, że "odpowiedzialność za poinformowanie tych osób o możliwości przyłączenia się do toczącego się postępowania zwrotowego oraz uzyskania ich ostatecznego stanowiska powinna spoczywać na organach, ponieważ to one (a nie wnioskodawca) są zobowiązane do naprawienia skutków nieprawidłowego wywłaszczenia".
W tym kontekście należy dodatkowo zauważyć, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w sprawie niniejszej wpłynął [...] grudnia 2017 r. W brzmieniu przepisu art. 136 u.g.n. aktualnym w dacie wszczęcia postępowania ww. wnioskiem nie przewidziano expressis verbis jak powinien zachować się organ chcąc zadośćuczynić zaleceniom Trybunału Konstytucyjnego w sytuacji, gdy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości złożony został przez niektórych tylko uprawnionych, tzn. jak zrealizować zawiadomienie osób uprawnionych do zwrotu innych niż wnioskodawca w sytuacji, gdy organ nie zna ich adresów. W art. 136 ust. 2 i ust. 5 u.g.n. uregulowany był wyłącznie obowiązek zawiadomienia uprawnionych o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż cel wywłaszczenia oraz o tym, że niezłożenie wniosku w terminie 3 miesięcy od dnia zawiadomienia skutkuje wygaśnięciem prawa do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Z dniem 14 maja 2019 r. weszła w życie nowelizacja przepisu art. 136 u.g.n. (ustawa z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. poz. 801 ze zm.). Uregulowano w niej powyższą sytuację, wskazując w poszczególnych ustępach art. 136 u.g.n. w sposób następujący: "w przypadku braku możliwości ustalenia adresu poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy zawiadomienia dokonuje się w drodze obwieszczenia. Obwieszczenie podaje się do publicznej wiadomości na okres 3 miesięcy poprzez wywieszenie w siedzibie właściwego organu oraz umieszczenie na jego stronie podmiotowej w Biuletynie Informacji Publicznej. Informację o obwieszczeniu właściwy organ podaje do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w prasie lokalnej o zasięgu obejmującym co najmniej powiat, na terenie którego położona jest nieruchomość" (ust. 2a); zawiadomienie zawiera w szczególności: 1) wskazanie nieruchomości według księgi wieczystej lub zbioru dokumentów oraz według katastru nieruchomości;
- 2) oznaczenie decyzji administracyjnej stanowiącej podstawę wywłaszczenia;
- 3) imię i nazwisko poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy;
- 4) informację o tym, że z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej;
- 5) pouczenie o skutkach niezłożenia wniosku o zwrot w terminie, o którym mowa w ust. 5 i 7; w przypadku gdy postępowanie w sprawie zwrotu dotyczy udziału w wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w jej części, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, zawiadamia pozostałych uprawnionych o możliwości zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości albo udziału w jej części (ust. 3a); w przypadku niezłożenia przez uprawnionego wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia, o którym mowa w ust. 2, albo od dnia następującego po dniu, w którym upłynął okres, o którym mowa w ust. 2a, uprawnienie do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części wygasa (ust. 5). Zgodnie z art. 4 ustawy nowelizującej z dnia 4 kwietnia 2019 r., do spraw o zwrot wywłaszczonych nieruchomości wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z wyłączeniem art. 136 ust. 7.
Mając powyższe na uwadze sąd zauważa, że przewidziane nowym brzmieniem przepisu art. 136 ust. 3, 3a i 5 u.g.n. obowiązki związane z publicznym obwieszczeniem miały zastosowanie w sprawie niniejszej, w której postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed dniem [...] maja 2019 r. Zostały one też faktycznie zrealizowane w stosunku do uprawnionych innych niż wnioskodawcy przez zawiadomienie indywidualne (M. E. P.) oraz publiczne obwieszenie w lutym 2018 r. (w stosunku do pozostałych, których adresy nie są znane). Co prawda zawiadomień tych dokonał Prezydent Miasta B. a nie organ prowadzący postępowanie zwrotowe, jednak nie ma to wpływu na wynik sprawy. Zawiadomienia jako fakty zostały udowodnione, są zindywidualizowane przez wskazanie ich adresatów z imienia i nazwiska oraz zaznaczenie że chodzi ewentualnie również o ich spadkobierców, miejsca położenia nieruchomości, numeru działki, osób wywłaszczonych.
Nadto zawierają pouczenie o możliwości zgłoszenia wniosku o zwrot, terminie w jakim może to nastąpić i skutkach prawnych zaniechania w tym zakresie. W tych okolicznościach, zdaniem sądu, należy przyjąć że zrealizowany został obowiązek poinformowania uprawnionych osób o możliwości złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oraz uzyskania ich stanowiska, jak również zastosowania rygoru niezgłoszenia się tych osób.
Możliwość zaś rozstrzygnięcia wyłącznie o zwrocie udziałów wynika wprost z art. 136 ust. 3 u.g.n.
Podzielić należy również ocenę i rozstrzygnięcie organów odnośnie ustalenia wysokości podlegającego zwrotowi zwaloryzowanego odszkodowania. Skarga nie zawiera w tym zakresie żadnych zarzutów, zaś sąd administracyjny ją rozpoznający w całości podziela rozstrzygnięcie w tym zakresie. Jak wynika z akt administracyjnych, dopuszczono dowód z opinii w postaci operatu szacunkowego z [...] sierpnia 2019 r., w którym ustalono wysokość zwaloryzowanego odszkodowania na kwotę 706, 96 zł. Operat został sporządzony w sposób prawidłowy pod względem formalnym, zawiera zrozumiałe wyjaśnienia oraz niebudzące wątpliwości konkluzje, co powoduje brak podstaw do jego zakwestionowania.
Tym samym stanowi wiarygodny dowód będący podstawą rozstrzygnięcia w zakresie zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania od wnioskodawców w kwotach odpowiadających wielkości ich udziałów (fakt wielkości udziałów został wykazany stosownymi dokumentami urzędowymi) i w wysokości nie wyższej niż 50 % aktualnej wartości nieruchomości, zgodnie z art. 217 ust. 2 u.g.n. Stosownie bowiem do treści tego przepisu, osoby, które zostały pozbawione własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia dokonanego przed dniem 5 grudnia 1990 r., w razie zwrotu tych nieruchomości, zwracają odszkodowanie zwaloryzowane, w wysokości nie większej niż 50% aktualnej wartości tych nieruchomości. Ocenę organów tego dowodu należy uznać za trafną, niebudzącą wątpliwości.
Podobnie nie budzi wątpliwości fakt dopuszczalności prowadzenia postepowania o zwrot, mimo że podobne postępowanie toczyło się w 1993 r. Okoliczność zakończenia go ostateczną decyzją umarzającą postępowanie z uwagi na wycofanie wniosku (k. 407 akt adm.) powoduje, że nie wystąpiła res iudicata.
Z kolei uzupełniające postępowanie wyjaśniające przeprowadzone na podstawie art. 136 K.p.a. przez Wojewodę jako organ odwoławczy wyeliminowało wszelkie wątpliwości odnośnie wzajemnej relacji położenia dawnej działki nr [...] oraz obecnej nr [...] a także stanu jej zagospodarowania, w szczególności tego, że nie jest on skutkiem realizacji celu wywłaszczenia.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.
Końcowo wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II WSA w Białymstoku z 5 stycznia 2021 r. wydanego w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), w związku z zarządzeniem Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r.