Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstokuz 4 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 799/20

Uzasadnienie

I. Zaskarżoną decyzją z [...] września 2020 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza S. z [...] marca 2020 r. znak [...], którą ustalono B. i W. K. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego podziałem działki nr [...] o powierzchni 2,8231 ha położonej w obrębie G., gmina S. Rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

II. Decyzją z [...] stycznia 2015 r. znak [...] Burmistrz S. ustalił warunki zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, której przedmiotem będzie dwadzieścia budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...] położonych w G., gmina S.. Decyzja stała się ostateczna [...] lutego 2015 r.

Decyzją z [...] marca 2015 r. znak [...] Burmistrz S. zatwierdził B. i W. K. projekt podziału działki nr [...] o powierzchni 2,8231 ha na dwadzieścia jeden działek o nr [...] zgodnie z mapą projektu podziału nieruchomości stanowiącą załącznik do decyzji. Jako podstawę prawną podziału organ wskazał przepis art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Na decyzji znajduje się pieczątka organu, z której wynika uzyskanie przymiotu ostateczności przez rozstrzygnięcie w dniu [...] kwietnia 2015 r.

III. Zawiadomieniem z [...] stycznia 2018 r. Burmistrz S. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego jej podziałem. W postępowaniu dopuszczono dowód z operatu szacunkowego z [...] lutego 2018 r. rzeczoznawcy majątkowego J. W., która ustaliła wzrost wartości nieruchomości wywołany podziałem na kwotę 222 285 zł. Do operatu strony wnosiły zastrzeżenia, do których biegła się odnosiła.

Decyzją z [...] czerwca 2018 r. Burmistrz S. ustalił opłatę adiacencką w wysokości 66 685, 50 zł, jednakże rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] sierpnia 2018 r. i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zdaniem Kolegium, wadą operatu było oparcie wyceny o jeden zbiór transakcji nieruchomościami dla stanu przed jak i po podziale nieruchomości.

IV. W ponownie prowadzonym postępowaniu Burmistrz S. dopuścił dowód z kolejnego operatu szacunkowego z [...] października 2018 r. tego samego rzeczoznawcy majątkowego, która ustaliła wzrost wartości nieruchomości wywołany podziałem na kwotę 136 094 zł. Do operatu strony wnosiły zastrzeżenia, do których biegła się odnosiła.

Decyzją z [...] lutego 2019 r. Burmistrz S. ustalił opłatę adiacencką w wysokości 40 828, 20 zł, jednakże również i to rozstrzygnięcie zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] kwietnia 2019 r. i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zdaniem Kolegium, biegła nie uwzględniła w wycenie możliwości samodzielnego zagospodarowania działek wydzielonych pod drogi wewnętrzne, uwzględniła jako nieruchomości podobne działki znacznie różniące się powierzchnią od nieruchomości wycenianej, powtórzyła w dwóch zbiorach transakcji nieruchomościami podobnymi tę samą działkę, uwzględniła do porównania pięć nieruchomości podobnych podczas gdy norma zawodowa rzeczoznawców zaleca trzy, co wywołuje możliwość wystąpienia ryzyka błędu w wycenie oraz zaleciło rozważenie poszukiwania transakcji nieruchomościami podobnymi na rynku regionalnym lub krajowym, jeśli na rynku lokalnym brak jest wystarczającej liczby nieruchomości podobnych.

V. W po raz trzeci prowadzonym postępowaniu przed organem pierwszej instancji Burmistrz S. wezwał biegłą do ustosunkowania się do zastrzeżeń zgłoszonych do operatu z października 2018 r. przez organ drugiej instancji. Biegła wyjaśnienia złożyła w piśmie z [...] czerwca 2019 r. Kolejne zastrzeżenia złożyli również B. i W. K. Decyzją z [...] sierpnia 2019 r. Burmistrz S. ustalił opłatę adiacencką w wysokości 40 828, 20 zł. Odwołanie małżonków K. od tego rozstrzygnięcia zostało uwzględnione przez SKO w B. decyzją z [...] października 2019 r. i sprawę po raz kolejny przekazano organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zdaniem organu odwoławczego, nie wyeliminowano błędów wskazanych w poprzedniej decyzji kasacyjnej, nie wyjaśniono wątpliwości zgłoszonych w trakcie postępowania, nie przeanalizowano wyjaśnień biegłej. Kolegium sformułowało również wątpliwości odnośnie prawidłowości techniki doboru nieruchomości podobnych (zwróciło uwagę na powtarzanie się nieruchomości w bazach nieruchomości podobnych przed i po podziale).

VI. Po raz kolejny prowadząc postępowanie Burmistrz S. dopuścił dowód z operatu szacunkowego z listopada 2019 r. sporządzonego przez biegłego P. G. (k. 508 akt adm.). Zastrzeżenia do operatu oraz doprecyzowanie stanowiska sformułowali ponownie B. i W. K., wnosząc o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego (pisma z [...] grudnia 2019 r., [...] grudnia 2019 r., [...] grudnia 2019 r., k. 552, 565, 575).

W piśmie z [...] stycznia 2019 r. (data wpływu do organu [...] stycznia 2020 r.) do zastrzeżeń odniósł się biegły (k. 584 akt adm.).

Strony wniosły kolejne zastrzeżenia w piśmie z [...] lutego 2020 r. (k. 599).

VII. Decyzją z [...] marca 2020 r. Burmistrz S. ustalił opłatę adiacencką w wysokości 23 945, 10 zł. Organ wskazał na regulacje prawne dotyczące ustalania tej opłaty, tj. w szczególności art. 98a ust. 1, art. 146 ust. 1a oraz przepisy działu IV rozdział I ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.), przepisy dotyczące wyceny nieruchomości, a także przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej: rozporządzenie. Wyjaśnił, że w dniu wydania decyzji podziałowej obowiązywał § 18 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w S. [...].z [...] stycznia 2007 r. w sprawie określenia zasad gospodarki nieruchomościami należącymi do zasobu Gminy S., zgodnie z którym stawka procentowa opłaty adiacenckiej wynosiła 30 % różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed podziałem i po podziale.

Zdaniem organu pierwszej instancji, w sprawie zostały spełnione przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej, w szczególności nastąpił wzrost wartości nieruchomości wywołany jej podziałem, zaś sporządzony operat jest prawidłowy pod względem formalnym i mógł stanowić podstawę ustalenia wysokości spornej opłaty.

Jak wskazał Burmistrz, podział działki nr [...] o powierzchni 2,8231 ha dokonany na wniosek właściciela spowodował powstanie dwudziestu jeden działek o nr [...], w tym dziewiętnaście działek o zróżnicowanych powierzchniach od 0,0727 ha do 0,1179 ha, a także mniejszej działki nr [...] o powierzchni 0,0033 ha i większej działki nr [...] o powierzchni 0,9525 ha. Podział był zgodny z decyzją o warunkach zabudowy z [...] stycznia 2015 r.

Odnośnie stanu faktycznego i prawnego wycenianej nieruchomości przed podziałem organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu uzyskania przez decyzję podziałową przymiotu ostateczności ([...] kwietnia 2015 r.) działka nr [...] stanowiła własność W. i B. K. na zasadach wspólności majątkowej małżeńskiej. Działka posiadała kształt nieforemnego wieloboku, jednak z uwagi na znaczną powierzchnię jej zagospodarowanie nie było utrudnione. Od strony północnej działka sąsiadowała z ulicą [...] (drogą gminną, lokalną o nieurządzonej nawierzchni), z pozostałych stron sąsiadowała z gruntami niezabudowanymi oraz pojedynczą zabudową mieszkaniową i zagrodową. W dacie wydania decyzji podziałowej działka była częściowo zabudowana budynkiem mieszkalnym, budynkami gospodarczymi oraz szklarniami. Zabudowania te znajdują się obecnie na działce nr [...]. Wyceniana nieruchomość położona jest poza obszarem zwartej zabudowy wsi, w części wschodniej obrębu, w strefie działek niezabudowanych, z istniejącą pojedynczą zabudową mieszkaniową i zagrodową, usytuowanych w rejonie ulicy [...].

Nieruchomość oddalona jest około 1,5 km na północny-wschód (w linii prostej) od obszaru zwartej zabudowy wsi G. - rejon ul. [...] i około 1 km na północ od drogi krajowej B. W ostatnim okresie obszar ten jest sukcesywnie zagospodarowany jako tereny nowej zabudowy, głównie mieszkaniowej jednorodzinnej. Do zabudowy istniejącej na obszarze aktualnej działki nr [...] doprowadzona była sieć energetyczna. Przez nieruchomość przebiegały: sieć energetyczna napowietrzna nN - na kierunku północ-południe przez obszar aktualnych działek nr [...], w tym słupy posadowione na działkach nr [...] (zgodnie z mapą podziałową); sieć energetyczna napowietrzna SN — na kierunku wschód-zachód przez obszar aktualnych działek nr [...], w tym słup na działce nr [...]; sieć energetyczna WN - na kierunku północ-południe, nad obszarem aktualnych działek nr [...]. Według stanu na dzień wydania decyzji podziałowej nieruchomość oznaczona była jako użytki RV, RVI, PsV, LsV, Br-PsVI. Stan zagospodarowania nieruchomości w dniach wydania decyzji podziałowej oraz jej uprawomocnienia się był identyczny.

Burmistrz wskazał, że przeznaczenie nieruchomości mające znaczenie dla wyceny (art. 154 ust. 2 u.g.n.) ustalono na podstawie wydanej dla działki nr [...] decyzji o warunkach zabudowy i jest nim zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Uwzględniono również, że powstałe w wyniku podziału działki nr [...] posiadają kształt prostokątów i zbliżony do prostokątów, powierzchnie w granicach 901 - 1290 m2, przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową; działka nr [...] o kształcie nieforemnego wieloboku o powierzchni 9525 m2 pozostająca w dotychczasowym sposobie użytkowania oraz trzy działki nr [...] o kształtach wydłużonych, wąskich wieloboków, powierzchniach odpowiednio 727 m2, 818 m2 i 737 m2, wydzielone na potrzeby komunikacyjne - pod drogi dojazdowe wewnętrzne do działek położonych w głębi tereny biorąc pod uwagę ulicę [...]. Zdaniem organu pierwszej instancji, podział spowodował geodezyjne wydzielenie dwudziestu funkcjonalnie odrębnych części nieruchomości o nieco zróżnicowanym dostępie do dróg publicznych, nieco zróżnicowanym usytuowaniu szczegółowym, kształtach i powierzchniach.

Część z nich spełnia parametry działek budowlanych, działka nr [...] pozostaje w dotychczasowym sposobie użytkowania, a trzy działki (nr [...]) wydzielone na potrzeby komunikacyjne mogą być przedmiotem samodzielnego obrotu.

Burmistrz sformułował pozytywną ocenę operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego P. G., jako dowodu poprawnego pod względem formalnym, zawierającego opis rozwiązań merytorycznych, toku obliczeń i wyjaśnienie wyniku końcowego. Organ wskazał, że treść operatu zawiera wymagane przepisami prawa elementy, jest logiczna, spójna i kompletna, prawidłowa i wyczerpująca. Nie stwierdzono niejasności, pomyłek i braków, które dyskwalifikowałyby operat jako dowód. Zdaniem organu pierwszej instancji, rzeczoznawca majątkowy do oszacowania nieruchomości przyjął prawidłowe podejście, metodę i technikę, uzasadnił podejście porównawcze z zastosowaniem metody korygowania ceny średniej. W pozostałym zakresie, jak wskazał Burmistrz, ocena operatu wymyka się organowi prowadzącemu postępowanie administracyjne w sprawie opłaty adiacenckiej z uwagi na to, że operat jest oparty o wiadomości specjalne zastrzeżone wyłącznie dla biegłego, których prawidłowość zastosowania może sprawdzić wyłącznie organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n.

Organ nie ma obowiązku zwracania się do takiej organizacji z urzędu, jeśli nie ma wątpliwości co do treści operatu oraz gdy strona nie przedkłada kontroperatu podważającego ustalenia biegłego, a formułuje wyłącznie zastrzeżenia we własnym zakresie.

Organ pierwszej instancji wskazał, że do zastrzeżeń zgłaszanych przez strony postępowania odniósł się biegły. Z jego wyjaśnień wynika, że: ustalenie wartości nieruchomości po podziale przez zsumowanie wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi wynika wprost z art. 98a ust. 1b u.g.n.; przepisy prawa nie definiują pojęcia działki nadającej się do samodzielnego zagospodarowania, co nie może jednak oznaczać wyłącznie działki z możliwością samodzielnej zabudowy; wyłącznie działki przeznaczone w wyniku podziału pod drogi publiczne nie podlegają wycenie, co wynika wprost z art. 98a ust. 3 u.g.n., dlatego dokonano w operacie wyceny działek wydzielonych pod drogi wewnętrzne i wartość tych działek została określona na podstawie cen nieruchomości drogowych - zgodnie z § 36 ust. 6 pkt 5 rozporządzenia; łącznie wyceniono działki nr [...], bowiem w decyzji o warunkach zabudowy te działki zostały wskazane jako obszar jednej działki budowlanej, nadto działka nr [...] możliwa jest do samodzielnego zagospodarowania bowiem w późniejszym okresie została wykorzystana pod budowę stacji trafo i aktualnie stanowi odrębną nieruchomość będącą własnością spółki energetycznej; skoro dla potrzeb wyceny nieruchomości w celu określenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, zgodnie z art. 98a ust. 1b u.g.n. – stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, to w tych dwóch momentach ([...] marca 2015 r. oraz [...] kwietnia 2015 r.) jedyną obowiązującą decyzją o warunkach zabudowy była decyzja z [...] stycznia 2015 r. znak [...] i obowiązkiem biegłego było uwzględnić jej istnienie oraz treść.

Odnośnie doboru nieruchomości podobnych przyjętych jako porównawcze w wycenie biegły, powołując treść art. 154 u.g.n. wyjaśnił, że w braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a jeśli tych dokumentów brak – na podstawie faktycznego sposobu użytkowania, które to zasady mają zastosowanie zarówno do nieruchomości wycenianej, jak i nieruchomości przyjętych do obliczeń. Dla potrzeb wyceny przyjęto z rynku lokalnego transakcje nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi w rozbiciu na cztery grupy (A-D), uwzględniając cechy, w tym powierzchnię i przeznaczenie nieruchomości przed podziałem i po podziale, uwzględniając prawną definicję działki budowlanej oraz powierzchnię, jaką miały spełniać wydzielane działki zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy z [...] stycznia 2015 r. Organ pierwszej instancji ocenił wyjaśnienia biegłego za wystarczające, zaś wskazane przez strony pomyłki pisarskie uznał za niemające wpływu na treść operatu, zwłaszcza że zostały skorygowane.

Ustosunkowując się do poszczególnych zarzutów sformułowanych przez strony postępowania Burmistrz wskazał jakie dokumenty udostępnił biegłemu do sporządzenia wyceny oraz wyjaśnił, że obowiązek sporządzenia formularza oceny przydatności operatu nie wynika z przepisu prawa, oględziny nieruchomości przez biegłego nie muszą się odbywać z udziałem strony, bowiem wycena dotyczy stanu historycznego, a do stanowiska stron zawartego w piśmie z [...] lipca 2019 r. organ odniósł się w treści decyzji z [...] lutego 2019 r. (uchylonej przez SKO). Ustalenia wzrostu wartości nieruchomości dokonuje się natomiast przez porównanie wartości nieruchomości istniejącej przed podziałem i zsumowanej wartości wszystkich nieruchomości powstałych w wyniku podziału. Nie ma podstaw do twierdzenia na tle art. 98a u.g.n., że przedmiotem wyceny po podziale geodezyjnym jest nieruchomość z zaznaczonym podziałem geodezyjnym, a nie każda z wydzielonych działek, jeśli mogą stanowić odrębne nieruchomości (organ wskazał wyroki w sprawach I OSK 2951/15 oraz I OSK 1940/16).

Organ podkreślił, że stan prawny wytworzony wskutek podziału nieruchomości na mniejsze działki umożliwia obrót prawny działkami wchodzącymi w skład podzielonej nieruchomości. Dokonana wycena uwzględniała możliwość sprzedaży działek mniejszych, w rozmiarach po podziale. Jeśli bowiem poszczególne działki mogą być przedmiotem samodzielnego obrotu, to wartość nieruchomości po podziale, w sensie ekonomicznym, zależy od sumy wartości poszczególnych działek utworzonych przez podział. Okoliczność podziału jest więc istotnym czynnikiem cenotwórczym.

Burmistrz wskazał, że wykazany operatem szacunkowym wzrost wartości nieruchomości wywołany podziałem wyniósł 79 817,00 zł. Wartość nieruchomości według stanu przed podziałem (przyjętego na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości) wyniosła 1.850.615,00 zł, a według stanu nieruchomości po podziale (przyjętego na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna) obliczona jako suma wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wyniosła 1.930.432,00 zł. Przy zastosowaniu stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału w wysokości 30%, ustalono kwotę opłaty w wysokości 23.945,10 zł.

Odnośnie poprzednio sporządzonych operatów szacunkowych organ pierwszej instancji wskazał, że operat z lutego 2018 r. został anulowany przez samą biegłą w piśmie z [...] października 2018 r., zaś operat z października 2018 r. nie mógł być podstawą wyceny z uwagi na upływ dwunastu miesięcy od daty jego sporządzenia i niepotwierdzenie jego aktualności (art. 156 ust. 3 u.g.n.).

VIII. Odrębne odwołania, ale o identycznej treści, złożyli B. K. i W. K. Zarzucili naruszenie przepisów ustaw procesowych i materialnych, tj. K.p.a.; ustawy o gospodarce nieruchomościami; ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (poz. 374); ustawy o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw; ustawy o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2; ustawy o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. Zarzucili nierozpatrzenie istotnych dowodów dotyczących braku warunków zabudowy dla działek nr [...] i wprowadzanie strony w błąd przez udzielanie informacji niezgodnych z przepisami prawa.

Zarzuty zostały sformułowane następująco:

1. 1. zdaniem stron, "coś jest nie tak w całej tej sprawie", skoro przez ponad dwa lata postępowania wydano cztery decyzje ustalające inny wzrost wartości nieruchomości, za każdym razem czyniąc to na podstawie tych samych dowodów, przy braku zastrzeżeń organów do każdego z operatów, mimo uchylania kolejnych decyzji przez instancję odwoławczą;
2. 2. błędnie poinformowano strony, że decyzja ostateczna jest wykonalna dopiero w dniu następującym po dniu, w którym stała się ostateczna. Tymczasem, skoro decyzja podziałowa stała się ostateczna [...] kwietnia 2015 r. i w tej dacie powstały nowe działki mogące być przedmiotem obrotu, to brak było podstaw prawnych do przyjęcia, że w dacie [...] kwietnia 2015 r. istniała jeszcze decyzja o warunkach zabudowy wydana dla działki dzielonej nr [...];
3. 3. naruszono zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 K.p.a.), bowiem organ nie udostępnił stronie na wniosek złożony [...] marca 2020 r. (ponowiony [...] marca 2020 r. i [...] kwietnia 2020 r.) dokumentów, które zostały dołączone do akt sprawy po [...] lutego 2020 r. W piśmie z [...] kwietnia 2020 r. organ powiadomił stronę, że [...] marca 2020 r. wydano decyzję, a w piśmie z [...] maja 2020r. organ przesłał stronie decyzję, a zatem dopiero po dwóch miesiącach od złożonego wniosku o jej udostępnienie. Tymczasem decyzja Burmistrza została nadana [...] marca 2020 r., była awizowana [...] marca 2020 r. i [...] kwietnia 2020 r., a [...] kwietnia 2020 r. wróciła do nadawcy. Skoro przepis o nierozpoczynaniu i zawieszeniu biegu terminów procesowych rozpoczął bieg [...] marca 2020 r., to nie było żadnych przesłanek prawnych by przez dwa miesiące (od 20 marca 2020 do 21 maja 2020 r.) nie przekazywać stronie treści decyzji pierwszoinstancyjnej;
4. 4. w piśmie z [...] maja 2020 r. organ nieprawidłowo poinformował o rozpoczęciu biegu terminu na wniesienie odwołania, który powinien biec od doręczenia decyzji na epuap, co miało miejsce [...] maja 2020 r. a nie od [...] maja 2020 r. (w tym zakresie strony wskazują na art. 98 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (poz. 695) wykluczający, ich zdaniem, skutek doręczenia w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii oraz przed upływem 14 dni od dnia zniesienia tych stanów);
5. 5. bezpodstawnie przyjęto, że wydzielone działki przy sprzedaży w warunkach rynkowych posiadają warunki zabudowy w dniu, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna i wykonalna. Tymczasem w pismach organu z [...] września 2018 r. i [...] lipca 2019 r. wskazano, że dla nowych działek warunków zabudowy nie wydawano. Zdaniem stron, w wyniku podziału powstały działki stanowiące nowy przedmiot obrotu cywilnoprawnego, dlatego nie można uznać, że wydana dla działki nr [...] decyzja o warunkach zabudowy (zwłaszcza że obejmowała również właściciela działki nr [...] P. K.) "objęła" w swych skutkach również działki wydzielone. Właściciele nowo wydzielonych działek będą musieli we własnym zakresie wystąpić o warunki zabudowy dla każdej działki. Wydzielone działki nr [...] powinny być wyceniane w dniu, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna jako działki, które nie posiadają warunków zabudowy, co powinno skutkować ustaleniem braku wzrostu wartości nieruchomości;
6. 6. nie zostało uwzględnione zdanie trzecie art. 98a ust. 1b u.g.n., bowiem dokonano wspólnej wyceny działek nr [...], podczas gdy wartość każdej z nich należy ustalić odrębnie a następnie zsumować, zwłaszcza że wskazano jakoby działka nr [...] stanowiła odrębną nieruchomość i mogła być samodzielnie zagospodarowana (vide s. 6 decyzji z [...] marca 2020 r.). Taki sposób wyceny zawyżył wartość nieruchomości, dlatego cenę ustaloną po podziale działki nr [...] powinno się pomniejszyć o kwotę 92 013 zł, gdyż została określona w niezgodny z przepisami sposób;
7. 7. z naruszeniem art. 98a ust. 1b zdanie 3 u.g.n. dokonano wyceny działek wydzielonych pod drogi wewnętrzne. Tymczasem zgodnie z decyzją podziałową "właściciel nieruchomości (tj. W. i B. K. - przyp. red.) jest zobowiązany do zapewnienia dostępu do drogi publicznej poprzez sprzedaż udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną, ewentualnie ustanowienia służebności przejścia i przejazdu". Z tego zapisu odwołujący się wyprowadzili, że drogi wewnętrzne "mają stanowić własność B. i W. K., więc są niezbywalne" lub przedmiotem sprzedaży mogą być wyłącznie udziały w prawie do gruntu. Działki drogowe utracą zatem przymiot samodzielności przy sprzedaży udziału w nich i dlatego nie mogą być samodzielnie wyceniane (każda z dróg wewnętrznych stanowić będzie współwłasność ułamkową co najmniej kilku współwłaścicieli);
8. 8. do wyceny przyjęto działki niespełniające kryterium podobieństwa, tj. w szczególności do działki nr [...]; odnośnie działek nr [...] – ani rzeczoznawca, ani organ nie określili czy wartość wskazanych w operacie nieruchomości "drogowych" przyjętych do porównania to wartość sprzedaży drogi wewnętrznej w częściach ułamkowych każdemu z kupujących działkę położoną przy drodze;
9. 9. niewłaściwie dokonano doboru nieruchomości podobnych, bowiem:
10. - na s. 12 operatu szacunkowego do porównania z nieruchomościami powstałymi po podziale przyjęto działki na ulicy [...] w G., jednak część tej ulicy jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatem należało podać szczegółową lokalizację przyjętych do porównania działek, bowiem może zachodzić ryzyko, że ich cena z uwagi na uwarunkowania planu miejscowego jest wyższa;
11. 10. działki nr [...] nie były w 2015 r. objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz w dniu ostateczności decyzji podziałowej nie posiadały warunków zabudowy. Dlatego ich przeznaczenie dla potrzeb sporządzenia operatu powinno być ustalone na podstawie obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Także działki wyceniane oraz działki przyjęte do porównania (w S. przy ulicy [...]) mają odmienne przeznaczenie wynikające ze Studium, co mogło wpłynąć na zawyżenie wartości działek wycenianych. Strony wskazały, że dane o działkach podobnych zawarte w operacie nie pozwalają zweryfikować kryterium podobieństwa, a strona wnosiła o szczegółowy opis działek w piśmie z [...] grudnia 2019 r., jednak organ nie uwzględnił prośby;
12. 11. ani organ, ani rzeczoznawca nie ustosunkowali się do wniosku stron z [...] grudnia 2019 r. o szczegółowy wykaz dokumentów jakie zostały udostępnione przez organ rzeczoznawcy do sporządzenia operatu szacunkowego;
13. 12. zarzuty zgłaszane przez strony nie dotyczyły wiadomości specjalnych i wymagały rozważenia w kontekście art. 77 w związku z art. 84 K.p.a., zwłaszcza że ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 K.p.a. jest obowiązkiem organu;
14. 13. decyzję wydano bez podstawy prawnej i przy braku delegacji ustawowej do jej wydania. Skoro decyzję podziałową doręczono stronom [...] marca 2015 r., to stała się ona ostateczna nie jak przyjmuje organ [...] kwietnia 2015 r., ale [...] kwietnia 2015 r. Ustalenie wartości wycenianej nieruchomości na dzień [...] kwietnia 2015 r. nastąpiło bez podstawy prawnej i w postępowaniu, które nie powinno było się toczyć.

Końcowo strony wskazały, że minęły trzy lata od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna (tj. od dnia [...] kwietnia 2015 r.), więc na podstawie art. 98 a ust. 1 u.g.n. organowi nie przysługuje wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej.

IX. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną o ustaleniu opłaty adiacenckiej podzielając w całości ustalenia faktyczne i ocenę prawną w niej sformułowane. Wskazało, że podstawą prawną ustalenia opłaty adiacenckiej są przepisy art. 98 ust. 1, 1a i 1b u.g.n., z których wynika, że opłatę można ustalić, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrosła jej wartość. Wzrost wartości nieruchomości spowodowany podziałem musi być niewątpliwy, a wykazanie tej okoliczności jest obowiązkiem organu. Zdaniem Kolegium, przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej w przedmiotowej sprawie zostały spełnione.

Przede wszystkim Kolegium wskazało, że organ zmieścił się w trzyletnim terminie na wszczęcie postępowania biorąc pod uwagę datę ostateczności decyzji podziałowej ([...] kwietnia 2015 r.) oraz datę wszczęcia postępowania (zawiadomienie z [...] stycznia 2018 r.). Z kolei analiza przepisów specustaw wprowadzających szczególne rozwiązania związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 doprowadziła Kolegium do konkluzji, iż odwołania wniesione przez strony postępowania [...] czerwca 2020 r. zostały wniesione w terminie. Skoro bowiem decyzja Burmistrza została doręczona w trybie tzw. fikcji doręczenia (art. 44 K.p.a.), przy pierwszym awizo przypadającym na [...] marca 2020 r. oraz ustawowym wstrzymaniu biegu terminów w postępowaniu administracyjnym w okresie 31 marca 2020 r.-23 maja 2020 r. – to termin na wniesienie odwołania rozpoczął bieg 24 maja 2020 r. Organ odwoławczy nie stwierdził również wad operatu szacunkowego sporządzonego 15 listopada 2019 r., tak co do wykazanego wzrostu wartości nieruchomości jak i możliwości zastosowania 30 % stawki opłaty adiacenckiej na podstawie § 18 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w S. Nr V/33/07 z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie określenia zasad gospodarki nieruchomościami należącymi do zasobu Gminy S. (Dz. Urz.

Woj. Pódl. z 2007 r. nr 49, poz. 395 ze zm.). Odnośnie wyceny Kolegium powtórzyło jako własne ustalenia organu pierwszej instancji odnośnie stanu działki nr [...] na dzień wydania decyzji podziałowej oraz na dzień jej uostatecznienia się, wskazało na skutek decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla działek nr [...] i [...] podnosząc, że podziału dokonano zgodnie z wydanymi warunkami zabudowy. Dokonując oceny operatu szacunkowego Kolegium wskazało na treść art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz § 55 ust. 1 i §56 ust. 1 rozporządzenia stwierdzając, że dowód ten spełnia wszystkie wymagania formalne wynikające z przepisów prawa oraz jest wiarygodny. Rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej, uzasadnił wybór metody wystarczającą ilością transakcji o zbliżonych atrybutach rynkowych na rynku lokalnym, wyodrębnił mające wpływ na ceny główne czynniki charakterystyczne dla wycenianych nieruchomości gruntowych, wskazał które z nich i dlaczego osiągają wartości najniższe a które najwyższe, utworzył następnie zbiory transakcji o cechach zbliżonych do nieruchomości wycenianej (przed podziałem jak i po podziale).

Kolegium jako prawidłowy oceniło dobór nieruchomości podobnych. Do zgłoszonych w toku postępowania zastrzeżeń biegły się odniósł, w szczególności wskazał że: rzeczoznawca majątkowy nie posiada uprawnień do decydowania które z wycenianych działek nadają się bądź nie do samodzielnego zagospodarowania; wyjaśnił brak możliwości wyłączenia z wyceny działek przeznaczonych pod drogi wewnętrzne a nie drogi publiczne; zwrócił uwagę na niewskazanie w decyzji podziałowej i decyzji o warunkach zabudowy innego niż dla pozostałych działek przeznaczenia działki nr [...], co uzasadniało jej łączną wycenę z działką nr [...], mimo że później stała się przedmiot samodzielnego zagospodarowani (pod stację trafo); niezrozumiały jest zarzut braku decyzji o warunkach zabudowy dla działek powstałych po podziale w sytuacji istnienia w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy z [...] stycznia 2015 r. Kolegium oceniło wyjaśnienia biegłego jako klarowne, przejrzyste i w pełni umożliwiające prześledzenie toku wyceny i jej wyników.

Organ odwoławczy wskazał, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest ocena operatu szacunkowego pod względem formalnym (art. 75 K.p.a.), zaś jeśli chodzi o jego merytoryczną treść wyłącznie pod względem tego, czy jest on zupełny, logiczny i wiarygodny. Czymś innym jest bowiem ocena wiarygodności dowodowej operatu a czymś innym jego prawidłowość, którą może zweryfikować wyłącznie organizacja rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.). O opinię tej organizacji strony nie zwróciły się, zatem ustalenia operatu nie zostały podważone.

1. X. Skargę do sądu administracyjnego złożyli B. i W. K. Zarzucili naruszenie przepisów:
2. 1) Kodeksu postępowania administracyjnego;
3. 2) ustawy o gospodarce nieruchomościami;
4. 3) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
5. 4) art. 98a, art. 146 i art. 148 u.g.n. przez nałożenie zobowiązania pieniężnego bez podstawy prawnej;
6. 5) brak uwzględnienia podczas całego postępowania ważnych i istotnych faktów podnoszonych przez skarżących, podczas gdy organy powinny zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 i art. 77 K.p.a. dołożyć szczególnych starań do właściwego wyjaśnienia sprawy przez zebranie niezbędnego materiału dowodowego, mając na względzie słuszny interes społeczny i interes obywatela;
7. 6) art. 7 w związku z art. 77 K.p.a. przez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz uchylenie się od podejmowania kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;
8. 7) art. 11 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. przez niewłaściwe i niepełne uzasadnienie decyzji (niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł przy uznawaniu tych faktów za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom przedstawionym przez skarżących odmówił wiarygodności i mocy dowodowej wraz z wyjaśnieniem i przytoczeniem podstawy prawnej odmowy wiarygodności przedstawionych przez skarżących dowodów), a wydanie decyzji z przekroczeniem zasady swobodnego uznania administracyjnego;
9. 8) nierozpoznanie zarzutów odwołania i tym samym istoty sprawy;
10. 9) naruszenie art. 98a ust. 1b u.g.n. przez niezweryfikowanie zarzutów odwołania i w konsekwencji przyjęcie założeń niezgodnych z dyspozycją tego przepisu;
11. 10) art. 98 ust. 1b;
12. 11) art. 139 K.p.a. przez wydanie przez organ drugiej instancji decyzji na niekorzyść strony odwołującej się;
13. 12) art. 81a K.p.a. w zakresie wyjaśniania wątpliwości na korzyść strony.

Skarżący, dowodząc terminowości wniesienia skargi, wnieśli o uchylenie wydanych decyzji i umorzenie postępowania.

Strony powtórzyły argumentację odwołania dotyczącą wydania skarżonej decyzji bez podstawy prawnej z uwagi na przyjęcie błędnej daty ostateczności decyzji podziałowej jako [...] kwietnia 2015 r. (według pieczątki organu na tej decyzji) a nie [...] kwietnia 2015 r. (licząc od daty doręczenia decyzji, co miało miejsce [...] marca 2015 r., a o czym skarżący dowiedzieli się z odpowiedzi Burmistrza S. przesłanej im [...] maja 2020 r., którego to dowodu organy nie uwzględniły, a Kolegium do tej okoliczności się nie odniosło). Wskazali, że przepis art. 98a u.g.n. nie zezwala na nałożenie zobowiązania pieniężnego wynikającego z innej daty niż określona w tym przepisie, dlatego należy przyjąć, że decyzje zostały wydane bez podstawy prawnej, a postępowanie powinno ulec umorzeniu. Pominięcie dowodów przez nich przedstawionych, z których wynika inna data ostateczności decyzji podziałowej niż ustaliły organy, narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Odnośnie łącznej wyceny działek nr [...] skarżący wskazali, że nie uwzględniono w tym zakresie najważniejszego dowodu w sprawie, tj. decyzji podziałowej Burmistrza S. z [...] marca 2015 r., mocą której powstało 21 działek – każda o odrębnym bycie prawnym, co powinno być w wycenie uwzględnione, tym bardziej że stanowisko rzeczoznawcy majątkowego i organów wskazuje na możliwość odrębnego, samodzielnego zagospodarowania działki nr [...] (wskazali z których fragmentów operatu i uzasadnień wydanych decyzji wynika powyższy pogląd).

Jako nietrafny ocenili argument, jakoby w decyzjach podziałowej i o warunkach zabudowy nie został wskazany inny sposób użytkowania działki [...] niż jako działka budowlana. Odwołali się do treści decyzji o warunkach zabudowy, z której wynika, iż powierzchnia wydzielanych działek budowlanych nie może być mniejsza niż 800 m2, a także wskazali, że w istocie organy obydwu instancji nie znają wartości działki nr [...], ponieważ nie została ona wyceniona w głównym dowodzie w sprawie jakim jest operat szacunkowy. Odnośnie wartości dowodowej operatu szacunkowego skarżący wywiedli, że zarzuty formułowane przez nich wobec operatu nie dotyczyły wiadomości specjalnych (dotyczyły błędów i nieścisłości) i mogły być przedmiotem oceny organów, nie wymagały opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, a zwłaszcza "nie powinno mieć miejsca" występowanie przez skarżących do tej organizacji, bowiem generowałoby to zbędne koszty.

Zarzucili, że organ odwoławczy nie kierował się własnymi, sformułowanymi we wcześniejszych decyzjach wytycznymi, zaś sporządzone w sprawie operaty różniły się wielkością wzrostu wartości nieruchomości, a powodów tych różnic nie wyjaśniono. Organy były niekonsekwentne, nadto "rozstrzygnięcia organów przy ponownym rozstrzyganiu sprawy nie mogą działać na niekorzyść strony". To niekorzystne działanie skarżący upatrują w uwzględnieniu w ostatnim operacie wartości działek wydzielonych pod drogi wewnętrzne.

1. XI. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

1. XII. Skarga podlega oddaleniu, przy czym jej złożenie w terminie i możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy (czego dowodzą skarżący) nie budzi wątpliwości sądu.
2. XIII. Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest legalność decyzji ustalającej opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego jej podziałem na wniosek właściciela.

Z przepisu art. 98a ust. 1 zdanie pierwsze i drugie oraz ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), dalej: u.g.n., wynika że w przypadku wzrostu wartości nieruchomości wywołanego jej podziałem na wniosek właściciela, wójt, burmistrz lub prezydent miasta mogą wydać decyzję ustalającą opłatę adiacencką z tego tytułu, przy zastosowaniu wysokości stawki procentowej tej opłaty ustalonej w drodze uchwały przez radę gminy, przy czym stawka ta nie może być wyższa niż 30% różnicy wartości nieruchomości, uchwała wprowadzająca stawkę musi obowiązywać w dniu w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna lub orzeczenie o podziale stało się prawomocne i również według tej daty ustala się stawkę procentową opłaty.

Bezsporne w sprawie niniejszej jest pozostawanie w obrocie prawnym decyzji podziałowej Burmistrza S. z [...] marca 2015 r. wydanej na wniosek właściciela dzielonej działki nr [...], a także obowiązywanie w dacie wskazanej w tej decyzji jako moment jej ostateczności ([...] kwietnia 2015 r.) regulacji § 18 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w S. nr V/33/07 z 18 stycznia 2007 r. w sprawie określenia zasad gospodarki nieruchomościami należącymi do zasobu Gminy S. (Dz. Urz. Woj. Podl. nr 49, poz. 395 ze zm.) przewidującej stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 30 %. Spór zaś dotyczy dopuszczalności prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia tej opłaty, a w dalszej kolejności wykazania wzrostu wartości nieruchomości wywołanego podziałem oraz wartości dowodowej operatu szacunkowego z [...] listopada 2019 r.

XIV. Bez naruszenia prawa organy zastosowały przepis art. 98a ust. 1 zdanie trzecie u.g.n., zgodnie z którym wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepis ten wszedł w życie 23 sierpnia 2017 r. na mocy art. 1 pkt 20 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1509 ze zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy nowelizującej, przepisy dotychczasowe w zakresie terminów miały zastosowanie do postępowań, o których mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n. wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. Skoro kontrolowane w sprawie niniejszej postępowanie w przedmiocie opłaty adiacenckiej zostało wszczęte zawiadomieniem z [...] stycznia 2018 r., to "w zakresie terminów" a więc i terminu na jego wszczęcie zastosowanie znajdował przepis art. 98a ust. 1 u.g.n. w nowym brzmieniu. Tak też bez naruszenia prawa zastosowały ten przepis organy. W konsekwencji poprzednia regulacja art. 98a ust. 1 u.g.n. dopuszczająca ustalenie opłaty adiacenckiej w terminie trzech lat od dnia uzyskania przez decyzję podziałową przymiotu ostateczności lub orzeczenie o podziale przymiotu prawomocności nie miała w sprawie zastosowania.

Nie podziela również sąd zarzutu wydania zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszoinstancyjnej bez podstawy prawnej z uwagi na błędnie ustaloną datę uzyskania przez decyzję podziałową z [...] marca 2015 r. przymiotu ostateczności. Sytuacja wydania decyzji bez podstawy prawnej zachodzi, gdy podstawa ta nie istnieje w żadnym obowiązującym przepisie prawa, np. gdy decyzja została wydana w sprawie nienormowanej przez prawo administracyjne, z przepisów prawa materialnego wynika załatwienie sprawy w formie innej niż decyzja administracyjna, decyzję wydano z urzędu podczas gdy można ją było wydać wyłącznie na wniosek strony postępowania (por. np. P. Przybysz, komentarz do art. 156 K.p.a., System Informacji Prawnej LexOmega, stan prawny na 1 stycznia 2021 r.). Wydanie decyzji bez podstawy prawnej stanowi kwalifikowaną wadę prawną skutkującą nieważnością decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), którą to wadę sąd administracyjny jest zobowiązany uwzględnić z urzędu niezależnie od zarzutów skargi (art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a. Z taką wadą nie mamy jednak w sprawie niniejszej do czynienia.

Niewątpliwie moment uzyskania przez decyzję podziałową przymiotu ostateczności jest istotny w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej. Decyduje on bowiem czy jest możliwe ustalenie opłaty adiacenckiej i w jakiej wysokości (czy na datę ostateczności decyzji podziałowej obowiązuje uchwała rady gminy wprowadzająca stawkę procentową tej opłaty oraz jaka jest stawka opłaty w tej dacie) – art. 98a ust. 1a u.g.n. Decyduje także o cenach, według których ustala się wartość nieruchomości przed podziałem oraz po podziale oraz o dacie, na którą ustala się stan nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 98 ust. 1b zdanie pierwsze i drugie u.g.n., wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne; stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości.

Na znajdującej się w aktach sprawy kserokopii decyzji z [...] marca 2015 r. o podziale działki nr [...] znajduje się zawierająca podpis pieczątka o treści "decyzja niniejsza stała się ostateczna dnia [...] kwietnia 2015 r.". Z kserokopii zwrotnego potwierdzenia odbioru tej decyzji, zaadresowanego na oboje skarżących, wynika że doręczenie decyzji miało miejsce [...] marca 2015 r., a odbiór pokwitowała A. K. Datę doręczenia decyzji jako [...] marca 2015 r. szeroko dowodzą również skarżący wywodząc z tej okoliczności, że dniem uzyskania przez decyzję podziałową przymiotu ostateczności jest [...] kwietnia 2015 r. a nie [...] kwietnia 2015 r., co – w ich ocenie - ma znaczące skutki dla ważności decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej jako wydanej bez podstawy prawnej. Zdaniem jednak sądu, argumentacja skarżących nie jest trafna. Nawet jeżeli dzień uzyskania przez decyzję podziałową przymiotu ostateczności był trzy dni wcześniejszy niż w niej wskazany, nie jest to sytuacja wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej bez podstawy prawnej w wyżej wskazanym rozumieniu.

Podstawą materialnoprawną decyzji w przedmiocie opłaty adiacenckiej był bowiem przepis art. 98a ust. 1 u.g.n., natomiast okoliczność podnoszona przez skarżących może być rozważana wyłącznie w kategoriach prawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 K.p.a.) determinującego zastosowanie przepisu prawa materialnego (art. 98a ust. 1 u.g.n.). Skoro moment uzyskania przez decyzję podziałową przymiotu ostateczności jest istotny dla dopuszczalności ustalenia opłaty adiacenckiej w ogóle (musi w tej dacie obowiązywać uchwała przewidująca określoną stawkę opłaty) – art. 98a ust. 1a u.g.n. oraz ma znaczenie dla uwzględnienia wysokości cen i stanu nieruchomości (art. 98a ust. 1 b u.g.n.), to nieprawidłowe jego wskazanie może skutkować wadliwością ustalenia stanu faktycznego i nieprawidłowym zastosowaniem przepisu prawa materialnego. Z tym że sąd administracyjny uwzględnia skargę z powodu naruszenia przepisów prawa procesowego, a więc przepisów o postępowaniu wyjaśniającym, wyłącznie gdy "mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy", a z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego wyłącznie gdy miało wpływ na wynik sprawy, co wprost wynika z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a. Zdaniem sądu, z taką sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie niniejszej.

Zaledwie trzydniowa różnica między datą ostateczności decyzji podziałowej wskazaną na egzemplarzu decyzji jako [...] kwietnia 2015 r. i według której dokonano wyceny w operacie szacunkowym, a wskazaną przez strony i wyliczoną według daty doręczenia decyzji (jako [...] kwietnia 2015 r.) – nawet jeżeli faktycznie organ błędnie wyliczył datę ostateczności decyzji - pozostaje bez wpływu na prawidłowość wyceny oraz dopuszczalność wydania decyzji o opłacie adiacenckiej. Brak tego wpływu jest oczywisty i niewymagający szerszego wywodu. Skarżący nie wykazali w czym tkwi wada operatu i naruszenie przez organy art. 7 K.p.a. oraz art. 98a ust. 1, 1a i 1b u.g.n. przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego trzy dni późniejszego niż data uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję podziałową. Aby tak sformułowany zarzut uczynić skutecznym skarżący musieliby wykazać, że między [...] kwietnia 2015 r. a [...] kwietnia 2015 r. miała miejsce tak istotna zmiana stanu faktycznego (utrata mocy uchwały przewidującej stawkę opłaty adiacenckiej, wyraźna zmiana cen bądź stanu nieruchomości), że jej nieuwzględnienie skutkuje błędną wyceną.

To jednak nie nastąpiło. Na marginesie jedynie należy wskazać, że prawdopodobnym powodem wskazania przez organ daty ostateczności decyzji podziałowej jako [...] kwietnia 2015 r. jest to, że [...] kwietnia 2015 r. (dzień piętnasty od daty doręczenia decyzji) przypadał dzień ustawowo wolny od pracy (sobota), zaś [...] kwietnia 2015 r. był pierwszym dniem roboczym po świętach Wielkanocnych w 2015r. Co prawda dzień uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności może przypadać na dzień ustawowo wolny od pracy, zatem ustalenie organu nie było prawidłowe, jednakże – jak wyżej wyjaśniono – pozostaje to bez jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. Z tych też powodów nieodniesienie się do opisanych kwestii przez Kolegium, choć stanowi o naruszeniu zasad sporządzania uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 K.p.a. w zakresie wskazania stanu faktycznego będącego podstawą rozstrzygnięcia) nie może mieć wpływu na wynik sprawy.

XV. W ocenie sądu, a wbrew zarzutom skargi, bez naruszenia prawa doszło do ustalenia kluczowej w sprawie okoliczności, tj. wzrostu wartości nieruchomości wywołanego podziałem (art. 98a ust. 1 u.g.n.). Prawidłowo również ustalono wartość nieruchomości przed podziałem oraz po podziale (według cen z dnia uzyskania przez decyzję podziałową przymiotu ostateczności), stan nieruchomości przed podziałem na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a po podziale - na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, natomiast wartość nieruchomości jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (art. 98 ust. 1b u.g.n.).

Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny legalności decyzji koniecznych jest kilka uwag natury ogólnej.

Stosownie do treści art. 7 i art. 150 ust. 5 u.g.n., określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, do których należy wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, przy uwzględnieniu w szczególności celu wyceny, rodzaju i położenia nieruchomości, przeznaczenia w planie miejscowym, stanu nieruchomości oraz dostępnych danych o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Opinię o wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Aktem wykonawczym określającym sposób dokonania wyceny jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej: rozporządzenie. Określono w nim m.in. rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny oraz sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego.

Zgodnie z § 55 ust. 2 oraz § 56 ust. 1 pkt 1 - 9 rozporządzenia, operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. W operacie powinno się znaleźć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m. in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich, zabudowa) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazanie na właściwe ustalenie współczynników korygujących.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że operat szacunkowy jest wyłącznym dowodem wzrostu wartości nieruchomości na skutek dokonania jej podziału. Operat, będący podstawą ustaleń faktycznych w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej, podlega ocenie organów przy zastosowaniu art. 80 K.p.a., który nakazuje organowi oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, art. 7 K.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także art. 77 § 1 K.p.a., który nakłada na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

W konsekwencji, organ nie jest zwolniony od wyczerpującej oceny operatu oraz podjęcia działań zmierzających do usunięcia powstałych wątpliwości. Ograniczony jest organ wyłącznie tym, że nie może zastąpić dowodu z operatu innym dowodem na okoliczność wartości nieruchomości. Podkreśla się jednak w orzecznictwie, że należy odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.). Oznacza to, że podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących czy przyjętych do porównania nieruchomości może nastąpić wyłącznie w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. (vide np. wyrok NSA w sprawie I OSK 2191/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). To zatem wyłącznie do rzeczoznawcy majątkowego należy dokonanie wyboru: podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości, według zasad wynikających z przepisów u.g.n. i w zależności od okoliczności wymienionych w art. 154 ust. 1 u.g.n.

W sytuacji gdy opinia tego biegłego jest rzeczowa, logiczna i spójna, a poczynione wyliczenia poprawne, zarówno organ administracji, jak i sąd nie są uprawnione do jej podważenia z uwagi na brak stosownej w tym zakresie wiedzy specjalistycznej (np. wyrok NSA w sprawie I OSK 305/20). Jak z kolei wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 3563/18 oraz I OSK 1181/19, w sytuacji, gdy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, polemika strony skarżącej z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii, musi być oceniane przez sąd ze szczególną ostrożnością. Samo bowiem subiektywne przekonanie osoby zainteresowanej o nieprawidłowości sporządzonej wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności. Jeśli wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, a w ślad za tym – dokonana przez niego wycena nieruchomości – nie jest dla strony satysfakcjonująca, to powinna przedłożyć organowi kontrdowód w postaci operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie lub też zlecić ocenę kwestionowanego operatu organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Brzmienie art. 157 u.g.n. oznacza bowiem, że o ocenę, o której mowa w tym przepisie może wystąpić każdy, w tym strona postępowania zainteresowana podważeniem metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie współczynników korygujących czy nieruchomości przyjętych do porównania. Nie można jednak przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji gdy strona kwestionuje operat. Nie można też oczekiwać od organu, by występował do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, gdy nie ma on wątpliwości co do prawidłowości operatu.

W ocenie sądu, w przedmiotowej sprawie nie można uznać, że skarżący skutecznie wykazali, iż przy sporządzaniu operatu, który stanowił podstawę ustalenia wzrostu wartości nieruchomości, doszło do naruszenia prawa albo zawierał on oczywiste błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Tym samym wobec niewykazania przez skarżących własnej inicjatywy dowodowej na etapie postępowania administracyjnego w zakresie przedstawienia kontroperatu sporządzonego na własne zlecenie, jak również wobec niezwrócenia się przez nich do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny spornego operatu, nie miał takiego obowiązku organ.

XVI. W sprawie niniejszej operat szacunkowy Piotra G. z [...] listopada 2019 r. będący podstawą ustalenia wartości nieruchomości przed podziałem oraz po podziale, a w konsekwencji podstawą ustalenia wzrostu wartości nieruchomości był trzecim operatem w sprawie, po zanegowaniu wartości dowodowej operatu z lutego 2018 r. oraz po utracie aktualności operatu z października 2018 r.

Operat P. G., w którym ustalono wzrost wartości nieruchomości na kwotę 79 817 zł, został poddany ocenie przez organy orzekające w sprawie i ocena ta jest pozytywna oraz nie budzi zastrzeżeń sądu w z punktu widzenia zgodności z prawem. Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Natomiast, jako że sąd administracyjny z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, ocena sądu wymaga dokonania weryfikacji sprawy w jej całokształcie, niezależnie od zarzutów skargi.

Mając to na uwadze należy wskazać, że analiza operatu uprawnia do wniosku o prawidłowym ustaleniu przez biegłego stanu wycenianej nieruchomości przed podziałem na datę [...] marca 2015 r., tj. datę wydania decyzji podziałowej a po podziale na datę uzyskania przez tę decyzję przymiotu ostateczności (art. 98a ust. 1b u.g.n., przy czym wyżej wskazano, że w niniejszej sprawie nie ma znaczenia czy jest to data [...] kwietnia 2015 r. czy [...] kwietnia 2015 r.). Przez stan nieruchomości, zgodnie z art. 4 pkt 17 u.g.n., rozumie się stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Na s. 6-8 operatu biegły słownie i graficznie przedstawił kształt, powierzchnię, możliwości zabudowy i zagospodarowania (w tym istnienie zabudowy w postaci obiektów mieszkalnych, gospodarczych i szklarni wyłącznie na później wydzielonej działce nr [...] oraz dobrą możliwość zabudowy pozostałej powierzchni dzielonej działki nr [...]), dostęp do drogi publicznej oraz charakter i stopień zurbanizowania obszaru, na którym dzielona działka jest położona, jak również wskazał stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej (zabudowania na działce nr [...] przed podziałem miały dostęp do sieci energetycznej).

Wskazał biegły, że po podziale powstało 17 niezabudowanych działek o kształtach prostokątów i zbliżonych do prostokątów, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a także powstała zabudowana działka nr [...] o kształcie nieforemnego wieloboku pozostawiona do dotychczasowego użytkowania, jak również powstały trzy działki wydzielone pod drogi wewnętrzne. Uwzględnił biegły wielokrotnie podnoszony przez skarżących w postępowaniu administracyjnych przebieg przez działkę nr [...] trzech linii elektroenergetycznych, które opisał, a także wskazał na charakter drogi publicznej (ulicy [...] – gminna o nawierzchni nieurządzonej), oddalenie od zwartej zabudowy wsi (1,5 km) i zwrócił uwagę na sukcesywnie postępującą na terenie miejscowości G. zabudowę, głównie mieszkaniową jednorodzinną. Charakterystyka obejmująca stan na dzień [...] marca 2015 r. i [...] kwietnia 2015 r. jest wyczerpująca i nie budzi zastrzeżeń oraz uwzględnia, że stan nieruchomości według powołanej definicji to także stan prawny, a więc stan uwzględniający dokonany podział geodezyjny (vide np. wyrok w sprawie I OSK 744/14).

Następnie biegły był zobowiązany ustalić wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, przy uwzględnieniu że wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (art. 98a ust. 1b u.g.n.). W tym zakresie biegły ustalił wartość rynkową nieruchomości przed podziałem (działka nr [...]) oraz po podziale (dla dwudziestu działek, bowiem łącznie wycenił działki nr [...]). Wskazał na istnienie wystarczającej ilości wolnorynkowych transakcji nieruchomościami podobnymi na terenie rynku lokalnego (powiat białostocki, w tym gmina S., w której położona jest nieruchomość dzielona), w okresie zbieżnym z datą aktualności decyzji podziałowej (ostatecznie uwzględnił transakcje począwszy od stycznia 2013 r., vide tabele na s. 12-15 operatu).

Wskazał jako na okoliczność istotną - zerowy trend czasowy jeśli chodzi o zmianę cen nieruchomości podobnych. Z powyższych względów zastosował podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej, co uzasadnił i opisał na s. 9 operatu. Zdaniem sądu, uzasadnienie wyboru podejścia i metody jest logiczne, spójne (wskazuje wystarczającą ilość transakcji nieruchomościami pod zabudowę, na rynku lokalnym, co wynika z sukcesywnie postępującej zabudowy obrębu G., s. 7 operatu). Wnioski biegłego znajdują oparcie tak w analizie rynku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę (s. 10 operatu) jak i w tabelach zawierających zbiory nieruchomości podobnych wraz z ich charakterystyką odnośnie istotnych, cenotwórczych cech, jak również w treści § 4 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen.

W sprawie niniejszej o ustalenie opłaty adiacenckiej związanej z podziałem nieruchomości niezwykle istotne jest to, aby wzrost wartości nieruchomości wykazany przez biegłego był wynikiem wyłącznie podziału a nie efektem jakichkolwiek innych okoliczności (art. 98a ust. 1 u.g.n.). Wzrost wartości nieruchomości wywołany podziałem geodezyjnym powinien zostać określony jako różnica między dwoma stanami tej nieruchomości, tj. stanem na dzień wydania decyzji podziałowej i stanem z dnia uzyskania przez tę decyzję waloru ostateczności (art. 98a ust. 1). Konsekwentnie rzeczoznawca majątkowy powinien uwzględniać w procesie wyceny te cechy nieruchomości wpływające na jej wartość, które charakteryzowały ją w dacie dokonywania podziału. Taka konstrukcja prawna gwarantuje, że zmiana wartości nieruchomości jest spowodowana tylko jednym czynnikiem, tj. geodezyjnym podziałem nieruchomości. W takiej bowiem sytuacji wyłącznie wielkość nowopowstałych działek ma znaczenie ekonomiczne, bowiem są one korzystniejsze gospodarczo do użytkowanie, a co za tym idzie, możliwe jest uzyskanie wyższej ceny sprzedaży niż w przypadku działki niepodzielonej.

Dokonując analizy rynku lokalnego (teren powiatu białostockiego z ukierunkowaniem na transakcje z gminy S.) i wyboru transakcji przyjętych do bezpośredniej wyceny biegły wyodrębnił dwie grupy nieruchomości (na podstawie posiadanej bazy danych) uwzględniając ich przeznaczenie, tj. grupę w obszarach zabudowy lub z możliwością zabudowy oraz nieruchomości rolne, leśne i nieużytki. Z akt bowiem wynika, że decyzja o warunkach zabudowy wydana [...] stycznia 2015 r. dla działek nr [...] i [...] określała ich przeznaczenie jako pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną dla dwudziestu budynków mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, zaś decyzją tą nie była objęta część działki nr [...], która po podziale uzyskała nr [...] i pozostała w dotychczasowym użytkowaniu jako tereny rolne (w tym zabudowa zagrodowa) i leśne (według ewidencji Br-PsVI, RV i LsV (s. 8 operatu).

Następnie biegły, uwzględniając ww. przeznaczenie ale i zróżnicowaną powierzchnię nowych działek wyselekcjonował z bazy danych powstałej na skutek analizy rynku lokalnego, cztery podgrupy według takich cech jak uwarunkowania planistyczne, położenie, rodzaj nieruchomości i jej cechy fizyczne (techniczno-użytkowe), dojazd, dostępność do infrastruktury a także cel wyceny i dostępność danych rynkowych. W ten sposób stworzył cztery podgrupy: A – nieruchomości pod zabudowę o powierzchni 700 – 1 300 m2 (12 transakcji, wszystkie z gminy S., z dojazdem gruntowym, różną dostępnością do uzbrojenia, z ceną średnią 95,10 zł); B – nieruchomości o powierzchni 5000 – 10 000 m2, o przeznaczeniu podobnym do nowo powstałej działki nr [...] (12 transakcji, głównie W., D., z ceną średnią 52,71 zł), C – o powierzchni od 10 000 – 40 000 m2, podobnych do nieruchomości nr [...] przed podziałem (12 transakcji, głównie W. i J., z ceną średnią około 42,80 zł), D – nieruchomości o funkcji drogowej i cenie 13,33 zł. W dalszej kolejności biegły określił rynkowe cechy cenotwórcze takie jak położenie ogólne, usytuowanie szczegółowe-sąsiedztwo, uwarunkowania planistyczne, parametry fizyczne, powierzchnia, dojazd (dostępność komunikacyjna) oraz uzbrojenie (s. 17-18 operatu).

Określił zakresy i wagi czynników korygujących dla każdej z czterech podgrup (s. 19 operatu), uwzględniając je przy wycenie każdej z wydzielonych działek. Wyceniona wartość nieruchomości (działki nr [...]) przed podziałem wyniosła 1 850 615 zł a po podziale – jako suma wartości działek powstałych na skutek podziału - 1 930 432 zł. Pozwoliło to na określenie wzrostu wartości nieruchomości na kwotę 79 817 zł. Zdaniem sądu, opisany wyżej sposób wyceny jest zrozumiały, uwzględnia przede wszystkim te cechy nieruchomości przed podziałem i po podziale, które odzwierciedlają wzrost wartości ekonomicznej wyłącznie na skutek podziału, a także wskazuje cenę rynkową jaką można uzyskać za sumę wartości podzielonych działek, a nie cenę nieruchomości podzielonej geodezyjnie, co jest zgodne z art. 98 ust. 1b zdanie ostatnie u.g.n.

Jeszcze raz wskazać należy, że wybór cech mających wpływ na wartość nieruchomości oraz ocena stopnia ich istotności należy do takich kompetencji rzeczoznawcy, które pozostają poza zakresem ingerencji organów, jak i sądu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 grudnia 2017 r., II OSK 746/17, stwierdził, że podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących, czy przyjętych nieruchomości do porównania mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. Także wyróżnienie cech rynkowych, mających wpływ na wartość nieruchomości, jak i nadawanie im określonych wag, jest zadaniem powierzonym rzeczoznawcom majątkowym, wiążącym się z wiedzą fachową z zakresu wyceny nieruchomości (wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., I OSK 1604/17).

Na marginesie wskazać należy, że zgłaszane na etapie administracyjnym zarzuty stron podważające podobieństwo przyjętych jako materiał porównawczy działek (działek podobnych w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n.) nie uwzględniają, że działka podobna nie oznacza działki tożsamej. Różnice mogą dotyczyć wszystkich cech cenotwórczych, w tym tego czy przeznaczenie wynika z decyzji o warunkach zabudowy czy z planu miejscowego, zaś rolą biegłego jest właściwe uwzględnienie tych różnic we współczynnikach korygujących. Ze sporządzonego w sprawie niniejszej operatu wynika jasno, że biegły te różnice miał na uwadze (vide tabela nr 2 na s. 17 operatu), określił wagi cech i zakresy współczynników korygujących dla każdej z podgrup (s. 20 operatu), w tym uwzględnił szczególne atrybuty wyróżniające nieruchomość przyznając konkretny współczynnik "K", jeśli te atrybuty wystąpiły. Prawidłowo oceniły pod tym względem operat organy orzekające w sprawie oraz trafnie Kolegium wskazało i zastosowało rozróżnienie między wartością dowodową operatu (podlegającą ocenie organu) a specjalistyczną poprawnością (pozostającą poza zakresem oceny organów).

1. XVII. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi.
2. 1. Zdaniem sądu, organy prawidłowo oceniły, że biegły nie naruszył przepisu art. 98a ust. 1b u.g.n. dokonując łącznej wyceny działek nr [...] a nie w rozbiciu na dwie odrębne wyceny dla każdej z nich oddzielnie. Argumentacja skarżących, domagających się odrębnej wyceny dla każdej z tych działek i powołujących się na treść decyzji o warunkach zabudowy wymagającej powstania działek o minimalnej powierzchni 800 m2 – jest nietrafna. Nie uwzględnia bowiem okoliczności, na które biegły zwrócił uwagę w piśmie wyjaśniającym z [...] stycznia 2019 r. (k. 584 akt adm.). Skoro wartość nieruchomości po podziale ma być sumą wartości działek wydzielonych możliwych do samodzielnego zagospodarowania, to ta możliwość powinna wynikać przede wszystkim z decyzji o warunkach zabudowy. Treść decyzji o warunkach zabudowy nie wskazuje innego sposobu zagospodarowania wydzielonych działek, w tym działki nr [...] o powierzchni 0,0033 m2 jak wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz pod drogi wewnętrzne. Z kolei zgodnie z art. 154 ust. 2 u.g.n., w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Odnośnie zatem działki nr [...] włączenie jej powierzchni dla celów wyceny do większej, bezpośrednio sąsiadującej z nią działki nr [...] i przeprowadzenie wyceny łącznej nie stanowi o naruszeniu ww. przepisu, jako że przeznaczenie tych działek (warunkujące możliwość zagospodarowania) wynikające z warunków zabudowy było identyczne. Wiedza biegłego oraz skarżących o tym, że działka nr [...] w późniejszym okresie została zagospodarowana samodzielnie inaczej niż pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, tj. pod stację trafo, nie ma wpływu na łączny sposób jej wyceny z działką sąsiednią, według sposobu zagospodarowania wynikającego z warunków zabudowy ustalonych [...] stycznia 2015 r. Okoliczność realizacji ustanowionego w warunkach zabudowy warunku wydzielenia działek budowlanych nie mniejszych niż 800 m2 nie jest relewantna w sprawie, bowiem sposób realizacji decyzji o warunkach zabudowy w późniejszej decyzji podziałowej nie jest przedmiotem oceny w sprawie niniejszej. Biegły miał obowiązek uwzględnić przeznaczenie działek wynikające z warunków zabudowy (art. 154 ust. 2 u.g.n.) i tak też uczynił.
3. 2. Nie narusza prawa ocena organów, zgodnie z którą nie wystąpiły podstawy wystąpienia do organizacji rzeczoznawców majątkowych o ocenę sporządzonego operatu, a jeśli skarżący chcieli ten dowód podważyć, mogli sami z możliwości takiej skorzystać, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. Skarżący wywodzą, że zgłaszane przez nich zarzuty nie dotyczyły wiadomości specjalnych, stąd nie było z ich strony potrzeby zwracania się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Analiza formułowanych przez skarżących w trakcie całego postępowania administracyjnego zastrzeżeń prowadzi do wniosku, że spośród najczęściej powtarzanych i mających, zdaniem stron, znaczenie dla rozstrzygnięcia, część została uwzględniona przez biegłego (np. odnotowanie w stanie nieruchomości przebiegających przez działki linii energetycznych i uwzględnienie tej okoliczności w wycenie – zob. współczynnik K zróżnicowany w zależności od działki jako wartość 1,00; 0,90; 0,95), do części biegły odniósł się w wyjaśnieniach (pismo z [...] stycznia 2019 r.) a w pozostałym zakresie uczynił to organ. Brak jest podstaw aby twierdzić, że nie zostały wyjaśnione lub rozważone okoliczności niewymagające wiadomości specjalnych, a rzutujące na treść i wartość dowodową operatu szacunkowego, jak również by uległy podważeniu ustalenia biegłego oparte na wiadomościach specjalnych. Okoliczność, że trzeci operat sporządzony w sprawie określa wzrost wartości nieruchomości na inną kwotę nie oznacza, że jest on nieprawidłowy. Samodzielność biegłego w posługiwaniu się wiadomościami specjalnymi nie pozwala również sądowi, jak również nie mógł tego uczynić organ, aby porównywać treść sporządzonych w sprawie operatów i oceniać powody różnic w poszczególnych kwotach w nich wykazanych. Zgodnie z art. 157 ust. 2 u.g.n., sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości poprzednio sporządzonego operatu szacunkowego. W sprawie niniejszej podstawą ustaleń faktycznych jest operat biegłego P. G. z [...] listopada 2019 r., który bez naruszenia prawa został oceniony przez organy jako wyczerpujący, logiczny i prawidłowy, a jako niepodważony przez strony mógł stanowić podstawę ustalenia wzrostu wartości nieruchomości wywołanego podziałem.

Nie doszło również do naruszenia zakazu orzekania na niekorzyść strony. Sąd stwierdza, że operat z [...] listopada 2019 r. wskazuje na najniższą (spośród wszystkich wynikających ze sporządzonych w sprawie operatów) wielkość wzrostu wartości nieruchomości wywołanego podziałem, co skutkowało ustaleniem na jego podstawie najniższej opłaty adiacenckiej mając na uwadze wcześniej wydane decyzje. W żadnym ze sporządzonych w sprawie operatów nie ustalono braku wzrostu wartości nieruchomości, którego to ustalenia domagają się skarżący. Konsekwentne stanowisko skarżących, kwestionujących każdy sporządzony w sprawie operat i zmierzających do uzyskania umorzenia postępowania, nie zostało poparte wiarygodnym dowodem w postaci kontroperatu, dlatego należy je ocenić wyłącznie jako polemikę z ustaleniami i rozstrzygnięciem organów.

1. 3. Bezpodstawne jest żądanie wyłączenia z wyceny nieruchomości trzech działek (nr [...]) wydzielonych pod nieruchomości drogowe – drogi wewnętrzne.

W tym zakresie bez naruszenia prawa wskazały organy na przepis art. 98a ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie. Oznacza to w sprawie niniejszej, że jeśli nie doszło do wydzielenia działek pod drogi publiczna a pod drogi wewnętrzne, przepis powyższy nie ma zastosowania, a działki stanowiące drogi wewnętrzne podlegają wycenie.

Nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja o braku samodzielności tych działek wynikająca z konieczności sprzedaży działek budowlanych z udziałem w drodze wewnętrznej. Jak trafnie wskazał rzeczoznawca w piśmie z [...] stycznia 2019 r., "możliwość samodzielnego zagospodarowania nie jest tym samym co możliwość samodzielnej zabudowy" (k. 584). Nie jest więc tak, że działka będąca drogą wewnętrzną nie jest "możliwa do samodzielnego zagospodarowania" w rozumieniu art. 98a ust. 1b u.g.n. Wręcz przeciwnie, wydzielenie działki pod drogę wewnętrzną świadczy o tym, że działka ma własne, samodzielne przeznaczenie jako droga, a jeśli biegły wykaże występowanie transakcji działkami stanowiącymi takie drogi oraz możliwość ustalenia ich wartości, skutkuje to koniecznością ich wyceny (por. np. wyrok w sprawie I OSK 2191/18). Ważkim argumentem za takim wnioskiem jest treść § 36 ust. 6 pkt 5 rozporządzenia, zgodnie z którym przepis § 36 ust. 1 – 4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności przy określaniu wartości nieruchomości wydzielonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne.

Chodzi w szczególności o treść § 36 ust. 4 rozporządzenia, zgodnie z którym w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

W sprawie niniejszej biegły wykazał istnienie na rynku lokalnym transakcji nieruchomościami drogowymi (s. 14-15 operatu), na podstawie zbioru transakcji nieruchomościami podobnymi ustalił średnią cenę jako 30, 51 zł, zaś po uwzględnieniu współczynników korygujących ustalił wartość poszczególnych trzech nieruchomości drogowych według ceny 27, 67 zł /m2 (przy ustalonych cenach minimalnej 13, 33 zł/m2 i maksymalnej 50, 40 zł/m2). Określił zatem wartość działek drogowych przy uwzględnieniu cen transakcyjnych dla takich nieruchomości, a istnienie takich transakcji wykazał. Jego działanie nie narusza prawa.

Skarżący odnośnie tej wyceny podnoszą zarzuty dotyczące niezachowania warunku podobieństwa (nieuwzględnienie nieutwardzonego dojazdu i braku uzbrojenia oraz podobieństwa powierzchni). Sąd jednak zauważa, że spośród jedenastu transakcji przyjętych do porównania w części D tabeli nr 3 na s. 14 -15 operatu aż sześć transakcji dotyczyło nieruchomości z dojazdem gruntowym nieutwardzonym, zaś we współczynnikach korygujących dla wycenianych nieruchomości drogowych biegły przyjął wartości "słaba" za wyjątkiem lokalizacji ogólnej i powierzchni. Niewątpliwie miało to wpływ na uzyskaną cenę za m2 – niższą niż cena średnia wyliczona na podstawie zbioru jedenastu transakcji.

Podnoszona kwestia braku bezpośredniego dostępu do drogi publicznej wydzielonej pod drogę wewnętrzną działki nr [...] oraz zastosowania dla jej wyceny ten samej ceny za 1 m2 jak dla pozostałych dróg wewnętrznych nie może skutkować uwzględnieniem skargi i podważeniem operatu. Analiza cech wpływających na wartość nieruchomości przedstawiona przez biegłego w tabeli nr 2 w części dojazd (dostępność komunikacyjna) nie wskazuje, aby cecha bezpośredniego połączenia z drogą publiczną (nie przez inną działkę) była relewantna dla wartości którejkolwiek działki wycenianej, w tym drogowej. Jako okoliczności mające wpływ na wartość takich działek biegły wskazał w pełni urządzony dojazd, utwardzenie drogi, zaś jako najmniej atrakcyjne wskazał drogi wyznaczone jedynie na mapach, gruntowe, piaskowe, ze znaczną odległością od dróg utwardzonych. Nie ma w tej ocenie jako relewantnej kategorii bezpośredni dostęp do drogi publicznej.

4. Bezpodstawne są zarzuty braku decyzji o warunkach zabudowy dla nowo wydzielonych działek. Zdaniem skarżących, na skutek podziału działki nr [...] doszło do utraty mocy wydanej dla tej działki decyzji o warunkach zabudowy, dlatego nowe działki nie mają ustalonych warunków zabudowy pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną nie miały. Na tej podstawie skarżący podważają wzrost wartości nieruchomości wywołany podziałem.

Argumentacja powyższa jest błędna. Decyzja podziałowa została wydana ze względu na istnienie w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy. Innymi słowy, nie byłby możliwy podział działki nr [...] bez decyzji o warunkach zabudowy. To decyzja o warunkach zabudowy wydana dla działki nr [...] zadecydowała o przeznaczeniu działek wydzielonych, czego nie należy mylić z istnieniem dla tych działek odrębnych warunków zabudowy. Dla wyceny nie było konieczne, aby dla każdej z wydzielonych działek ustalono warunki zabudowy, ale należało ustalić dla jakiego celu wydzielono działki (art. 154 ust. 2 u.g.n.). Nie jest prawnym warunkiem ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego podziałem to, aby dla nowo wydzielonych działek wydano już decyzje o warunkach zabudowy.

5. Sąd przeanalizował zastrzeżenia i wątpliwości zgłaszane przez strony w trakcie całego postępowania dochodząc do wniosku, że żadne z nich nie świadczą o wadliwości zaskarżonej obecnie decyzji. Znaczna część tych zastrzeżeń dotyczyła poprzednich operatów, część mająca walor ogólny nie ma wpływu na wynik sprawy, np. to, że skarżący nie uczestniczyli w oględzinach biegłego (nie ma prawnego obowiązku zapewnienia im udziału w takiej czynności, która nie jest dowodem z oględzin w rozumieniu K.p.a.), że nie dołączono formularza oceny przydatności operatu czy że nie ustosunkowano się do ich pisma z [...] lipca 2019 r. (dotyczyło ono poprzedniego operatu). Zdaniem sądu, argumentacja organów zawarta w decyzjach skupiła się na elementach relewantnych prawnie, co było wystarczające dla prześledzenia toku rozumowania organów, niebudzącego zastrzeżeń sądu.

6. Bezspornie również odwołania skarżących zostały wniesione w terminie, co uzasadniało ich merytoryczne rozpoznanie przez Kolegium. Sąd w całości podziela argumentację organu odwoławczego dotyczącą skutku zawieszenia biegu terminu na wniesienie odwołania z uwagi na brzmienie art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), zgodnie z którym – z mocą obowiązującą od 31 marca 2020 r. - w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Bieg tych terminów rozpoczął się po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875 ze zm., art. 68 ust. 6). Ustawa ta weszła w życie 16 maja 2020 r. W sprawie niniejszej oznacza to, że skoro decyzja Burmistrza z 13 marca 2020 r. była dwukrotnie awizowana, a termin awizacji upłynął 7 kwietnia 2020 r., to termin na wniesienie odwołania mógł rozpocząć bieg dopiero od 24 maja 2020 r. Stąd odwołanie złożone 1 czerwca 2020 r. nie było spóźnione. Z kolei zaakceptowanie argumentacji skarżących, zgodnie z którą termin do wniesienia odwołania powinien biec od 21 maja 2020 r. jest interpretacją dla nich niekorzystną (skutkującą wcześniejszym upływem terminu do wniesienia odwołania), co jednak pozostaje bez związku z wynikiem sprawy, gdyż nawet tak liczony termin zapewniałby terminowe wniesienie odwołania.

Nie została naruszona zasada czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.). Skarżący aktywnie uczestniczyli w całym postępowaniu, a także w trakcie trwającego stanu epidemii formułowali stanowiska w sprawie (np. k. 645 akt adm.). Doręczenie decyzji organu pierwszej instancji nastąpiło przy prawidłowym zastosowaniu przepisów prawa, nadto treść decyzji przekazano skarżącym 21 maja 2020 r. co sami przyznają, nie zostało im odebrane prawo do sformułowania odwołania, w tym nie został skrócony termin na jego wniesienie.

XVIII. Reasumując, sąd podziela stanowisko organów obu instancji, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystanie w celu ustalenia wzrostu wartości nieruchomości. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu w sprawie wyceny oraz opiera się na rzetelnych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Nie zakwestionowano skutecznie ani doboru nieruchomości podobnych, ani zastosowanych współczynników korygujących. Operat nie zawiera także wad świadczących o naruszeniu przez rzeczoznawcę przepisów u.g.n. Sąd uznał, że wycena nie budzi zastrzeżeń, a dokonana przez organy ocena operatu nie nosi cech dowolności. Organ dokonał przy tym prawidłowej wykładni powołanych przepisów, przytoczył najistotniejsze dla rozstrzygnięcia sprawy konkluzje, co wyklucza zarzut arbitralności. Zarzuty podniesione w skardze nie mogą prowadzić do uwzględnienia skargi.

Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.

XIX. Końcowo wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II WSA w Białymstoku z 25 stycznia 2021 r. wydanego w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), w związku z zarządzeniem Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r.