Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2022 r. nr [...] P.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (dalej: PINB) z [...] sierpnia 2022 r. nr [...], którym wstrzymano budowę obiektu budowlanego (silosu) usytuowanego na działce nr geod. [...], położonej przy ul. E. w M., której właścicielem jest K. S. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco
W dniu [...] października 2021 r. PINB podjął czynności sprawdzające legalność obiektu budowlanego, usytuowanego na terenie działki przy ul. E. [...] w M., przy budynku produkcyjnym. Z informacji uzyskanych od prezesa firmy M., ówczesnego użytkownika nieruchomości wynikało, że elementy tego obiektu są częścią silosu, od którego realizacji odstąpiono ze względów finansowych. Organ I instancji pismem z dnia [...]10.2021r. wystąpił do Starostwa Powiatowego w M. Wydział Architektury, Ochrony Środowiska i Inwestycji z zapytaniem, czy było wydane pozwolenie na budowę silosu na w/w działce. Z odpowiedzi z dnia [...]10.2021r. wynikało, że w posiadanych rejestrach nie znaleziono informacji o wydaniu pozwolenia na budowę.
W związku z powyższym PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy obiektu budowlanego na działce o nr geod. [...] i dwukrotnie podjął próbę dokonania oględzin na tej działce, co nie powiodło się z uwagi na nieobecność stron postępowania. Organ I instancji uzyskał natomiast informację, że właścicielem obiektu jest inny podmiot niż zakład produkcyjny M., zaś z wypisu z rejestru gruntów wynikało, że użytkownikiem wieczystym w/w działki jest K. S.. Zatem pismem z dnia [...]02.2022r. PINB wezwał M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. do wskazania w terminie siedmiu dni inwestora budowy obiektu budowlanego (silosu), usytuowanego na przedmiotowej działce. Na pismo to organ nie otrzymał odpowiedzi. W toku prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, że M. Sp. z o.o. z siedzibą w W., aktem notarialnym z dnia [...]09.2021r. Rep. A nr [...], sprzedała K. S. prawo użytkowania wieczystego działki o nr geod. [...] oraz prawo własności znajdującego się na niej budynku niemieszkalnego o powierzchni zabudowy 1362,00m2 oraz silosów.
W dniu [...]04.2022r. organ I instancji, przy udziale funkcjonariuszy Policji, dokonał kontroli na działce nr [...] w M., w sprawie budowy silosu na terenie zakładu produkcyjnego M. W toku kontroli organ I instancji stwierdził, że na przedmiotowej nieruchomości wykonana została budowla konstrukcji żelbetowej, ze ścianami o wysokości od gruntu 1,70m i grubości 0,26m. Obiekt usytuowany jest w odległości 1,10 m od istniejącego budynku produkcyjnego oraz 9,28m od ogrodzenia z blachy. Ze szkicu stanowiącego załącznik do protokołu kontroli wynikało, że przedmiotowy silos posiada 4 komory - 3 małe, o łącznej długości 13,67m i szerokości 2,26m oraz 1 dużą o wymiarach 12,60m długości, 6,50m szerokości i 2,70m głębokości (część silosu znajdowała się poniżej poziomu gruntu). Nie udało się ustalić wysokości dwóch pylonów wychodzących ze ścian bocznych silosu. Budowa obiektu nie została zakończona.
Pismem z dnia [...]04.2022r. PINB wezwał M. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, jako inwestora budowy opisanego powyżej obiektu budowlanego, do złożenia wyjaśnień w zakresie daty rozpoczęcia budowy przedmiotowego silosu. Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi strony. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. ustalił, że PUPH M. Sp. z o.o. z siedzibą w M.uzyskała decyzję z dnia [...]05.2017r. Nr [...] znak: [...] Starosty M., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, obejmującego przebudowę istniejącego budynku produkcyjno-magazynowego o powierzchni zabudowy 2280,59m2 (bez zmian), powierzchni użytkowej 2051,25m2 i kubaturze 13916,43m3, istniejącego na działce o nr geod. [...] przy ul. E. [...] w M. Wskazana spółka dokonała także zgłoszenia z dnia [...]03.2020r. nr [...] do Starostwa Powiatowego w M. Wydział Architektury, obejmującego rozbiórkę dwóch budynków magazynowych, w tym jednego, który był zlokalizowany na w/w działce.
Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wydał, w oparciu o art. 48 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane, postanowienie z dnia [...]05.2022r. nr [...] o wtrzymaniu budowy obiektu budowlanego (silosu), zlokalizowanego na działce o nr geod. [...] przy ul. E. w M. W treści przywołanego postanowienia organ I instancji poinformował strony o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego, konsekwencjach niezłożenia takiego wniosku oraz wysokości wymaganej w niniejszej sprawie opłaty legalizacyjnej. Jako inwestor w w/w postanowieniu została wskazana M. Sp. z o.o. z siedzibą w W., która w ocenie organu I instancji nadal prowadziła na terenie inwestycji działalność produkcyjną.
Działający w trybie odwoławczym, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - postanowieniem ostatecznym z dnia [...]07.2022r. nr [...] - uchylił w/w postanowienie organu I instancji i przekazał niniejszą sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując na wątpliwości co do podmiotu właściwego do nałożenia obowiązków, z uwagi na sprzedaż nieruchomości.
Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę PINB wydał postanowienie z dnia [...]08.2022r. nr [...], którym na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane wtrzymał budowę obiektu budowlanego (silosu), zlokalizowanego na działce o nr geod. [...]. W treści przywołanego postanowienia organ I instancji poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego, konsekwencjach niezłożenia takiego wniosku oraz wysokości wymaganej w niniejszej sprawie opłaty legalizacyjnej. W sentencji przywołanego postanowienia jako właściciel nieruchomości został wskazany K. S., zaś w uzasadnieniu organ stwierdził, że osobą posiadającą prawo do dysponowania nieruchomością (użytkowanie wieczyste), a zatem również odpowiedzialną za samowolną budowę obiektu, jest obecny właściciel działek K. S. Zażalenie na w/w postanowienie wniósł K. S. Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2022 r. PWINB utrzymał w mocy orzeczenie pierwszoinstancyjne.
W uzasadnieniu swego stanowiska podkreślił, że podziela stanowisko PINB odnośnie kwalifikacji prawnej przedmiotu niniejszego postępowania administracyjnego. Ze znajdującego się w aktach sprawy wyrysu z mapy zasadniczej wynikało, że pierwotnie na działce o nr geod. [...] istniały dwa połączone obiekty budowlane, których łączna powierzchnia zabudowy wynosiła 2280,59m2, zgodnie z wartościami podanymi w decyzji z dnia [...]05.2017r. Nr [...] znak: [...] Starosty M. o pozwoleniu na budowę. Przywołane pozwolenie na budowę nie przewidywało realizacji silosu przy przedmiotowym budynku, lecz przebudowę w obu jego częściach (magazynowej i hali głównej) w zakresie otworów okiennych, posadzki i dachu.
Następnie PUPH M. Sp. z o.o. dokonała rozbiórki części budynku produkcyjnomagazynowego na przedmiotowej działce, zgodnie ze zgłoszeniem z dnia [...]03.2020r. nr [...] do Starostwa Powiatowego w M. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że robotom rozbiórkowym została poddana część budynku od strony działek o nr geod. [...]. Fakt dokonania rozbiórki potwierdza również znajdujący się w aktach sprawy akt notarialny z dnia [...]09.2021r. rep. A nr [...], który w § 1 pkt 13 ppkt 11 wskazuje na mniejsze niż pierwotnie wymiary budynku niemieszkalnego, istniejącego na działce o nr geod. [...] (1362m2 zamiast 2280,59m2). Organ uznał, że w miejscu rozebranej części budynku M. Sp. z o.o. rozpoczęła budowę silosu konstrukcji żelbetowej o wymiarach ustalonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. w trakcie kontroli z dnia [...]04.2022r.
W ocenie organu odwoławczego nie budzi wątpliwości fakt, że roboty zostały rozpoczęte po 2020r., co wskazał organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Budowa silosu na terenie zakładu przemysłowego, a zatem budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane (kategoria XIX obiektów budowlanych), nie została zwolniona przez ustawodawcę, w art. 29 przywołanej ustawy, z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. M. Sp. z o. o. nie legitymowała się takim pozwoleniem, zatem w niniejszej sprawie została dokonana samowolna budowa w rozumieniu art. art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane.
Zdaniem organu odwoławczego, prawidłowo zastosowano przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy, gdy budowa została zrealizowana bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Prawidłowo także stwierdzono w zaskarżonym postanowieniu, że skutki samowoli budowlanej ponosił będzie K. S., jako osoba posiadająca obecnie prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z uwagi na nabycie nieruchomości.
Dodatkowo organ II instancji poinformował, że zgodnie z art. 48a ust. 3 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane warunkiem przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego procedury legalizacyjnej jest złożenie przez inwestora wniosku o legalizację w terminie 30 dni od wydania niniejszego ostatecznego postanowienia, tj. od dnia 06.10.2022r. Brak takiego wniosku będzie musiał skutkować nakazem rozbiórki, zgodnie z art. 49e pkt 1 przywołanej wyżej ustawy. Organ podkreślił także, że wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku nie wstrzymuje biegu w/w terminu.
W odpowiedzi na zarzuty zawarte w zażaleniu organ II instancji wyjaśnił, że zapis w wypisie z rejestru budynków, na który strona się powołuje, nie zastępuje pozwolenia na budowę, które powinien uzyskać inwestor przed rozpoczęciem budowy. Ponadto fakt, że budowa silosu nie jest obecnie prowadzona, nie zwalniał organów nadzoru budowlanego z ustawowego obowiązku wydania w/w postanowienia. Ponadto zasadne było wydanie postanowienia w stosunku do K. S., nie zaś inwestora, który sprzedał nieruchomości, na których samowola ta została dokonana. Brak tytułu prawnego do nieruchomości lub obiektu powoduje, że na inwestora, który utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie mogą być nałożone obowiązki wykonania nakazów w trybie art. 48 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane.
Skargę na postanowienie PWINB złożył od sądu administracyjnego K. S.. Zarzucił naruszenie następujących przepisów postępowania:
- 1. art. 7,77 i 107 § 3 oraz art. 28 kpa poprzez:
- • niedostrzeżenie, że w wypisie z rejestru budynków prowadzonego dla nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, ujawnione jest jej przeznaczenie pod budowę silosów, a zatem w sposób niesłuszny uznano, że budowa silosu toczyła się bezprawnie;
- • wydanie decyzji wobec niewłaściwego podmiotu, bowiem nieruchomość jest od wielu lat w wyłącznym posiadaniu M. Sp. z o.o. z siedzibą w M., która to spółka jest wyłącznym korzystającym z nieruchomości, w oparciu o stosunek najmu;
- 2. art. 138 § 1 pkt 1 kpa - poprzez utrzymanie w mocy skarżonego postanowienia pomimo braku podstaw ku temu.
Zdaniem skarżącego, wybudowanie spornego silosu nie odbyło się bez wymaganej podstawy prawnej. Podstawa taka wynika bowiem wprost z informacji zamieszczonych w rejestrze budynków prowadzonym dla nieruchomości. Skoro z publicznego rejestru - ewidencji gruntów i budynków - jasno wynika, że na inwestycji projektowany jest budynek o powierzchni zabudowy 2 280,59 m2, który został zaliczony do klasy "Zbiorniki, silosy i budynki magazynowe", to w ocenie skarżącego jest to równoznaczne z tym, iż organy administracji publicznej posiadały wiedzę co do realizacji spornej inwestycji i przeciwko tej realizacji nie zgłaszały sprzeciwu. W przeciwnym wypadku, wzmianka w tym zakresie nie zostałaby umieszczona w rejestrze prowadzonym przez Powiat M. W ocenie skarżącego, bezzasadna jest również argumentacja organu II instancji w odniesieniu do zarzutu skierowana postanowienia przeciwko niewłaściwemu podmiotowi, gdyż organ całkowicie pominął konieczność zbadania zasadności tego zarzutu w postępowaniu odwoławczym.
Oparł się w tej mierze jedynie na tym, że M. Sp. z o.o. nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, w związku z czym Spółka ta nie może być uznawana za inwestora. W postępowaniu administracyjnym, obowiązek prawidłowego ustalenia stanu faktycznego - w tym również kręgu stron postępowania - ciąży na organach administracji publicznej, czego w sprawie zabrakło.
Skarżący jeszcze raz podkreślił, że M. Sp. z o.o. w dalszym ciągu pozostaje wyłącznym korzystającym z nieruchomości i w tym zakresie - samodzielnie podejmuje decyzje w zakresie zarządu tą nieruchomością. Po sprzedaży działki, w dniu [...] września 2021 roku doszło bowiem do podpisania umowy pomiędzy skarżącym - wynajmującym a M. Sp. z o.o. jako najemcą, w wyniku której Spółka ta do chwili obecnej posiada prawo wyłącznego korzystania z nieruchomości. Mając na uwadze powyższe, niezasadne są twierdzenia WINB co do tego, iż Spółka M. nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości i nie może być uznana za inwestora, który realizował sporny silos. W toku postępowania administracyjnego organy obu instancji zaniechały zatem ustalenia, co do tego jak kształtuje się rzeczywiste władztwo nad nieruchomością. Błąd co do osoby inwestora, do którego skierowano skarżone postanowienie, przeważa w ocenie skarżącego o nieprawidłowości rozstrzygnięcia.
Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie postanowienia oraz umorzenie postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i potrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Skarga podlega oddaleniu.
Przedmiotem sporu jest legalność budowy obiektu budowlanego (silosu), zlokalizowanego na działce o nr geodezyjnym nr [...] przy ul. E. w M. W tym zakresie organy obu instancji ustaliły na podstawie dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy oraz przeprowadzonej kontroli obiektu, że niezakończona budowa przedmiotowego obiektu budowlanego stanowi samowolę budowlaną rozpoczętą po 2020 r. Sąd w całości podziela powyższą ocenę organów.
W toku postępowania organ I instancji, dwukrotnie podjął próbę przeprowadzenia kontroli obiektu (bezskutecznie) i dopiero w dniu [...]kwietnia 2022 r. (w obecności Policji) ustalono, że wykonana została część budowli o konstrukcji żelbetowej o wysokości od gruntu 1,70m. Obiekt usytuowany jest w odległości 1,10m od istniejącego budynku produkcyjnego oraz 9.28m od ogrodzenia z blachy. Silos posiada 4 komory - 3 małe i 1 duża - 3 małe o łącznej długości 13,67m i szerokości 2,26m, duża o wymiarach; długość-12,60m, szerokość - 6,50m i głębokość - 2,70m (część silosu znajdowała się poniżej poziomu gruntu) grubość ścian wynosi 26cm. Nie udało się ustalić wysokości dwóch pylonów wychodzących ze ścian bocznych silosu. Budowa obiektu nie była zakończona. W czasie kontroli została wykonana dokumentacja fotograficzna którą załączono do protokołu kontroli (k. 102-105 akt admin. organu I instancji). Ustalono, iż firma M. Sp. z o.o. posiada decyzję nr [...] z dnia [...]05.2017r. wydaną przez Starostę M. obejmującą przebudowę istniejącego budynku produkcyjno-magazynowego (poprzez powiększenie otworów okiennych w ścianie zewnętrznej, usunięcie świetlików dachowych, wylanie nowej posadzki przemysłowej, remont dachu, wymiana rynien i rur spustowych) oraz zgłoszenie nr [...] z dnia [...]03.2020r. dotyczące wykonania rozbiórki budynków magazynowych, m.in. budynku którego lokalizacja pokrywa się z obiektem budowlanym, będącym przedmiotem postępowania.
Na podstawie w/w dokumentacji nie ustalono aby silos, który jest przedmiotem niniejszego postępowania był częścią rozebranego już budynku produkcyjno-magazynowego. Świadczą o tym opis do ekspertyzy technicznej oraz rysunki w projekcie przebudowy.
Na podstawie w/w dokumentacji składanych przez firmę M. Sp. z o.o., które organ I instancji zasadnie zatem stwierdził, że rozpoczęcie budowy przedmiotowego obiektu budowlanego (silosu) miało miejsce po 2020r. Ustalono także, że w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Miasta M. działka nr [...], na której prowadzona jest działalność produkcyjna oraz na której usytuowany jest przedmiotowy obiekt budowlany - silos - znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 1PSB, użytkowanym jako teren przemysłowy i przeznaczony w dotychczasowym planie pod przemysł (Uchwała nr X/68/03 Rady Miejskiej w Mońkach z dnia 10 grudnia 2003r. Dz.U. Woj. Podl. nr 134 poz. 27788).
Na podstawie tych okoliczności organ I instancji słusznie przyjął, że silos jako budowla przeznaczona do składowania materiałów (zarówno w rolnictwie jak i w przemyśle) jest zgodna z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta M. W związku z utrudnionym kontaktem, zarówno z właścicielem działek jak i przedstawicielem firmy M. Sp. z o.o., która prowadzi obecnie działalność m.in. na działce [...] organ nadzoru nie był w stanie ustalić kto aktualnie jest inwestorem przedmiotowego obiektu budowlanego (co znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym).
Powyższe skutkowało tym, że postanowieniem z dnia [...] maja 2022r. organ I instancji wstrzymał budowę obiektu budowlanego (silosu) wskazując firmę "M." jako inwestora. Wskutek zażalenia tej spółki (przy czym podkreślić należy że prokurentem tej spółki był K. S.) postanowienie zostało uchylone przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] lipca 2022r ze względu na wątpliwość w zakresie podmiotu, co do którego mogło być adresowane rozstrzygnięcia administracyjne organów nadzoru budowlanego. Mimo wezwania w dniu 17 lutego 2022 r. spółka nie wskazała inwestora przedmiotowej budowy. Jednakże w dniu 8 marca 2022r. powzięto informację ze Starostwa Powiatowego w M., iż nastąpiła zmiana właściciela działki, na której znajduje się obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania. Dnia [...] września 2021r. Ch. S. działająca w imieniu własnym oraz w imieniu i na rzecz spółki pod firmą M. Sp. z o.o. jako prezes jednoosobowego zarządu sprzedała panu K. S. prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] położonej przy ul. E. w M. (sporządzono na tę okoliczność Akt Notarialny Rep. A nr [...] - data wpływu do Starostwa Powiatowego w M. z dn. [...] września 2021r.).
Podkreślić przy tym należy, że w/w okoliczności w zasadzie są bezsporne. Biorąc pod uwagę zarzuty zawarte w skardze, sporne jest natomiast to, czy postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych tego obiektu zostało wydane w stosunku do właściwego podmiotu oraz to, czy przedmiotowy obiekt powstał w sposób legalny, z uwagi na zapisy zawarte w wypisie rejestrów gruntów i budynków, wskazujące na przeznaczenie tej nieruchomości pod budowę silosów, co wykluczałoby zdaniem strony skarżącej prowadzenie postępowania.
W pierwszej kolejności należy wskazać jednak na przepisy stanowiące podstawę wszczętego postępowania.
Mając na uwadze w/w okoliczności faktyczne, organ I instancji zasadnie uznał, że niewątpliwie budowa obiektu została rozpoczęta po 2020 r. co wynika choćby z faktu, że zgłoszenie z dnia [...] marca 2022 r. dotyczące wykonania rozbiórki budynków magazynowych, m.in. budynku, którego lokalizacji a pokrywa się z przedmiotowym obiektem w sposób jednoznaczny, że spółka M. wcześniej nie mogą rozpocząć tej inwestycji. Zgromadzony materiał dowodowy w sposób jednoznaczny wskazuje również, że inwestorem pierwotnie była spółka M., która na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] września 2021 r. sprzedała panu K. S. prawo użytkowania wieczystego działki nr [...].
Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej "P.b.") roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z wyjątkiem inwestycji enumeratywnie wymienionych w przepisach 29 - 31 tej ustawy. Budowa silosu, czy też innego obiektu magazynowego na nieruchomości, na której prowadzona jest działalność produkcyjna oraz która jest usytuowana w miejscowym planie na obszarze oznaczonym symbolem 1PSB, użytkowanym jako teren przemysłowy i przeznaczonym pod przemysł wskazuje, że słusznie organy zakwalifikowały tej obiekt jak budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b.
Ponadto w załączniku do Prawa budowlanego obiekt taki został zakwalifikowany jako kategoria XIX obiektów budowlanych tj. zbiorniki przemysłowe, jak: silosy, elewatory, bunkry do magazynowania paliw i gazów oraz innych produktów chemicznych. Podkreślić przy tym należy, że nie mógł być zastosowany w sprawie art. 29 ust. 1 pkt 29 P.b. wskazujący na wymóg jedynie zgłoszenia w sytuacji obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej (w tym dotyczący silosów, nawet bez badania wskazanych w tym przepisie parametrów), bowiem przedmiotowy obiekt nie powstał w ramach zabudowy zagrodowej i istniejącej działki siedliskowej, a znajduje się na terenie przemysłowym. W tych okolicznościach wymagane było zatem pozwolenie na budowę.
Wprawdzie PUPH M. Sp. z o.o. z siedzibą w M. uzyskała decyzję z dnia [...]05.2017r. Nr [...] znak: [...] Starosty M., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, obejmującą przebudowę istniejącego budynku produkcyjno-magazynowego o powierzchni zabudowy 2280,59m2 (bez zmian), powierzchni użytkowej 2051,25m2 i kubaturze 13916,43m3, istniejącego na działce o nr geod. [...] przy ul. E. [...] w M.. Wskazana spółka dokonała także zgłoszenia z dnia [...]03.2020r. nr [...] do Starostwa Powiatowego w M. Wydział Architektury, obejmującego rozbiórkę dwóch budynków magazynowych, w tym na jednego, który był zlokalizowany na w/w działce. Niemniej jednak ani pozwolenie ani zgłoszenie nie dotyczyło przedmiotowego obiektu, co organ I instancji w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnił i uzasadnił, a Sąd w całości podziela te ustalenia.
Słusznie przy tym podniósł organ odwoławczy, że nieuzasadnione są zawarte w skardze K. S. zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kpa poprzez niedostrzeżenie, że w wypisie z rejestru budynków prowadzonego dla nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, ujawnione jest jej przeznaczenie pod budowę silosów, a zatem w sposób niezasadny uznano, że budowa silosu toczyła się bezprawnie. Podkreślić należy, że zapis w wypisie z rejestru budynków nie zastępuje wymaganego pozwolenia na budowę, co wprost wynika, z treści regulacji art. 28 P.b. Z kolei zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że inwestor takiego pozwolenia nie uzyskał. Tym samym bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy skarżonego postanowienia pomimo braku podstaw ku temu.
Zaakcentować należy jednakże, że z informacji o działce nr [...] (k. 10 akt organu I instancji) wynika, że zapis "zbiorniki silosy i budynki magazynowego" został dodany na podstawie dokumentu "[...] DECYZJA nr [...]". Jest to wskazywana wcześniej decyzja z dnia [...]05.2017r. Nr [...] znak: [...] Starosty M., zatwierdzającą spółce projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę, obejmującą przebudowę istniejącego budynku produkcyjno-magazynowego. Przywołane pozwolenie na budowę nie przewidywało realizacji silosu przy przedmiotowym budynku, lecz przebudowę w obu jego częściach (magazynowej i hali głównej) w zakresie otworów okiennych, posadzki i dachu.
W ocenie Sądu zapis powyższy jest zatem błędny, zaś wskazana decyzja nie powinna stanowić podstawy takiego wpisu. Zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990) podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 (w tym właściciele), zgłaszają właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z aktów normatywnych, prawomocnych orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, materiałów zasobu, wpisów w innych rejestrach publicznych oraz dokumentacji architektoniczno-budowlanej przechowywanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Zmiany te zapewne zostały dokonane po przedstawieniu w/w decyzji, ale nie oznacza to, że zostały dokonane w sposób prawidłowy, bowiem przeczy temu zgromadzony materiał dowodowy.
Skoro zatem organy w sposób nie budzący wątpliwości ustaliły, co było przedmiotem uzyskanego w dniu [...] maja 2018 r. pozwolenia na budowę i nie był to silos stanowiący przedmiot niniejszego postępowania, to sam wpis w ewidencji gruntów i budynków, nie może zastąpić pozwolenia na budowę, a zatem stanowisko organów w tym zakresie jest prawidłowe. Powyższe stanowisko potwierdza również zgłoszenie nr [...] z dnia [...]03.2020r. dotyczące wykonania rozbiórki budynków magazynowych, m.in. budynku którego lokalizacja pokrywa się z obiektem budowlanym, będącym przedmiotem postępowania, co wyklucza aby, roboty budowlane objęte były pozwoleniem uzyskanym przez zgłoszeniem rozbiórki.
Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 28 k.p.a poprzez wydanie rozstrzygnięcia wobec niewłaściwego podmiotu tj. skarżącego, podczas gdy nieruchomość od wielu lat jest w wyłącznym posiadaniu M. Sp. z o. o., która aktualnie korzysta z nieruchomości w oparciu o stosunek najmu. W tym zakresie skarżący do skargi dołączył kserokopię tej umowy (k. 6-8).
W myśl art. 52 ust. 1 P.b. obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Ust. 2 tego przepisu dotyczy natomiast ponoszenia kosztów związanych z wykonaniem obowiązków.
Adresatem decyzji, według art. 52 P.b., może być inwestor, właściciel, zarządca obiektu budowlanego. Kolejność, w której w analizowanym przepisie wymieniono poszczególne osoby, ma znaczenie dla wyboru osoby zobowiązanej, ale nie jest to kryterium jedyne. W pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności jest inwestor, chyba że w okolicznościach sprawy podmiot ten w dacie orzekania już nie istnieje bądź nie ma tytułu do nieruchomości lub obiektu, który upoważniałby do wykonania czynności nakazanych decyzją. Taka sytuacja ma miejsce, gdy inwestor zbył nieruchomość, której dotyczy przedmiot postępowania, na rzecz innych osób (taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie). Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów jest więc także posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (por. wyroki NSA: z dnia 27 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 522/06; z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 158/07; z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 338/11).
Przyjęcie poglądu, że adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego może być wyłącznie inwestor, prowadziłoby do sytuacji, w których niemożliwa byłaby legalizacja samowoli budowlanej lub nakazanie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego w przypadku zbycia tego obiektu przez inwestora innej osobie (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 247/10). Nie ma zaś możliwości nałożenia obowiązku na inwestora, który utracił tytuł prawny do obiektu (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 522/06).
Jeżeli zatem inwestor (spółka w niniejszej sprawie) po dokonaniu samowoli budowlanej zbyła nieruchomość, to zgodnie z ustawową kolejnością określania podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków naruszeń prawa budowlanego, właściwe organy mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu aktualnego właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest obiekt budowlany (wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 249/17; wyrok NSA z dnia 26 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2446/17, CBOSA).
W niniejszej sprawie aktem notarialnym z dnia [...]09.2021r. Rep. A nr [...] spółka, która była inwestorem spornego silosu, zbyła działkę o nr geod. [...] K. S. Fakt, iż w dniu [...] września 2021 r. skarżący zawarł umowę najmu na przedmiotową nieruchomość (najemcą jest spółka M.) nie zmienia tego, że w pierwszej kolejności zobowiązanym z art. 52 P.b. po inwestorze jest właściciel nieruchomości.
Podkreślić przy tym należy, że kwestia podmiotu właściwego do umożliwienia legalizacji obiektu budowlanego (silosu), zlokalizowanego na działce o nr geod. [...], była badana przez organy nadzoru budowlanego na poprzednim etapie niniejszej sprawy, tj. podczas wydawania ostatecznego postanowienia z dnia [...]07.2022r. nr [...], w którym wskazano, że z uwagi, na to że spółka M. - będąca inwestorem przedmiotowej inwestycji utraciła własność nieruchomości, nie może zostać wydane w stosunku do niej postanowienie o wstrzymaniu robót. Stanowisko to zostało zaakceptowane przez spółkę mimo, że już w dacie jego wydawania zawarta była umowa najmu spornej nieruchomości z dnia [...] września 2021 r.
Stanowisko to zostało uwzględnione przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Dodatkowo w wystąpieniu z dnia [.]01.2022r., adresowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (zał. nr 52 akt organu I instancji), M. Sp. z o.o. stwierdziła, że nie jest stroną w sprawie nr [...]. Z kolei w skardze z niniejszej K. S. wskazuje, że zaskarżone postanowienie powinno być wydane wobec w/w spółki. Powyższe fakty potwierdzają, że te dwa podmioty właściciel i obecnie najemca (spółka która poprzednio była właścicielem i inwestorem) podejmują kroki uniemożliwiające wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i ewentualnej legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej właścicielowi nieruchomości, a więc osobie legitymującej się tytułem prawnym do tej nieruchomości. Okoliczności tych nie zmienia możliwość dokonywania robót budowalnych przez najemcę, która wynika z § 2 umowy najmu, bowiem skarżący (jak i również spółka) mieli pełną świadomość trwającego postępowania dotyczącego samowoli budowlanej.
Z tego względu należy uznać, że organy zasadnie jako adresata rozstrzygnięcia wskazały właściciela spornej działki i odstąpiły wskazywania inwestora jako podmiotu zobowiązanego do usunięcia skutków samowoli budowlanej. Przy czym skarżący nie był wskazywany jako inwestor, a jako właściciel, a zatem zarzuty w tym zakresie nie znajdują oparcia w uzasadnianiach zaskarżonych postanowień. To właściciel spornej działki powinien ponieść wszystkie konsekwencje związane z wykonaniem orzeczonego obowiązku. Należy bowiem zwrócić uwagę na treść art. 48 k.c., i art. 191 k.c. i uznać sporny silos za część składową gruntu (art. 48 k.c.). Zasadą jest, że budynki trwale związane z gruntem są częścią składową gruntu. Pojęcie "trwale związane" jest kwestią faktu - decyduje o nim struktura techniczna obiektu i jego przeznaczenie. Dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów.
Istotne jest, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję. Budowla konstrukcji żelbetonowej, jak ustalono w trakcie kontroli z dnia [...] kwietnia 2022 r. niewątpliwie wskazuje, że jest on trwale powiązany z gruntem. W konsekwencji należy stwierdzić, że o ile dany obiekt jest trwale związany z gruntem (w rozumieniu art. 48 k.c.), stanowi on część składową gruntu i jako taki nie może być (odrębnym) przedmiotem własności lub innego prawa rzeczowego. W efekcie, obiekt ten stanowi własność właściciela gruntu (zgodnie z art. 191 k.c. własność nieruchomości rozciąga się na rzecz ruchomą, która została połączona z nieruchomością w taki sposób, że stała się jej częścią składową), niezależnie od ewentualnych zawartych umów i ustaleń, które strony ze sobą poczyniły.
Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie podkreśla się przy tym, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., może być w zasadzie wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku (zob. wyrok NSA z 19 stycznia 1995 r., sygn. akt I SA 1326/93, CBOSA). Od pojmowanego w ten sposób interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej ale nie może jednak przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji.
Nawet bowiem przy założeniu, że również w toku postępowania administracyjnego spółka M. była już najemcą przedmiotowego nieruchomości (o czym nie poinformowała organy), to i tak brak jest normy prawnej, z której spółka – nie będąca obecnie, właścicielem ani zarządcą przedmiotowej nieruchomości, a w konsekwencji także adresatem obowiązków, o jakich mowa w art. 48 prawa budowlanego mogłaby skutecznie wywodzić ochronę swojego interesu w sprawie administracyjnej prowadzonej na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Art. 52 P.b. stanowi bowiem, że to inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48.
W orzecznictwie dotyczącym nakazu rozbiórki obiektu, do którego również stosuje się art. 52 P.b. wskazuje się, że najemca nie posiada uprawnień zarządcy obiektu budowlanego (zob. wyrok NSA z 3 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 245/10, LEX nr 992523). Interes najemcy obiektu budowlanego w stosunku, do którego toczy się postępowanie w przedmiocie nakazu rozbiórki, jeśli nie jest on jednocześnie inwestorem lub zarządcą tego obiektu, jest jedynie interesem faktycznym (zob. wyrok NSA z 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 837/05, CBOSA). W postanowieniu z dnia 20 grudnia 2012 r, sygn. akt II OZ 1137/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż przepisy prawa cywilnego dają najemcy szeroką ochronę w zakresie ochrony jego praw z tytułu najmu.
Nie można jednak z nich wywieść żadnych pozytywnych ani negatywnych przesłanek decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Władanie rzeczą na podstawie umowy najmu, jest posiadaniem zależnym, które jest podporządkowane właścicielowi jako posiadaczowi samoistnemu, bowiem posiadacz samoistny nie traci posiadania przez to, że oddaje drugiemu rzecz w posiadanie zależne (zob. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2024/14, wyrok NSA z 17.11.2020 r. sygn. akt II OSK 1325/18 (CBOSA).
W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że właścicielem nieruchomości - działki nr [...], na której usytuowany jest przedmiotowy obiekt jest skarżący i w związku z tym zasadnym było wstrzymanie budowy obiektu z art. 48 P.b., na właściciela gruntu, a nie na najemcę nieruchomości.
Dlatego orzekające w sprawie organy prawidłowo stwierdziły, że zachodzą przesłanki do zastosowania wobec skarżącego procedury określonej w art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b, wedle którego organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Stwierdzenie niedotrzymania obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę powoduje konieczność przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, według brzmienia przepisów P.b. z daty prowadzenia tego postępowania. Z uwagi na wszczęcie postępowania w sprawie niniejszej po 19 września 2020 r. (16 listopada 2021 r.), zastosowanie mają przepisy P.b. w brzmieniu po zmianie z tą datą następującej.
Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia był zatem art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3, 4 i 5 P.b.). Zgodnie z art. 48 ust. 1 P.b., organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę (pkt 1); w postanowieniu tym informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3); na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie (ust. 4); postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5).
Prawidłowo stosując powyższe przepisy organy nadzoru budowlanego wstrzymały prowadzenie robót budowlanych mimo zakończenia budowy oraz poinformowały skarżącego o możliwości złożenia wniosku o legalizację, co w przypadku wniesienia zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji jest możliwe w terminie 30 dni od dnia orzeczenia wydanego w drugiej instancji, czyli orzeczenia ostatecznego (art. 48a ust. 3 P.b.). Skarżący, zgodnie z art. 48 ust. 3 P.b., został również bez naruszenia prawa pouczony o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej oraz sposobie jej obliczenia (sposób ten przedstawiono w uzasadnieniu postanowienia PINB PG, które zostało utrzymane w mocy i zaakceptowane zaskarżonym postanowieniem). Zgodnie z art. 59f P.b., w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) (ust. 1); stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (ust. 2); kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy (ust. 3).
Organ I instancji wskazał również na możliwość pięćdziesięciokrotnego podwyższenia opłaty zgodnie z art. 49d P.b. Wyjaśnił więc sposób obliczenia opłaty. Poinformował również skarżącego o skutkach niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie tj. nakazie rozbiórki.
Zdaniem sądu, nie doszło więc do naruszenia art. 29 -31 P.b., a także art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. oraz przepisów procesowych o postępowaniu wyjaśniającym wskazanych w skardze. Organy nie dokonały dowolnej, zbyt swobodnej bądź zawężającej interpretacji przepisów P.b. w okolicznościach sprawy, a zastosowanie art. 28 ust. 1 P.b. nie narusza prawa. Nie zostało również postępowanie administracyjne poprowadzone w sposób, który obiektywnie wskazuje na podważenie zaufania do organów władzy publicznej. Skarżący miał możliwość aktywnie uczestniczyć w całym postępowaniu, współpracować z organem, czy też stawiać się na kontrole i udostępnić dokumenty, a w jakim zakresie z tego prawa skorzystał pozostało to jedynie wolą strony. Postępowanie, zdaniem sądu, było transparentne i wolne od sytuacji, w których strona skarżąca mogła nie wiedzieć, na jakim etapie to postępowanie się znajduje.
Natomiast fakt wydania orzeczeń odmiennych od woli strony skarżącej i zaprezentowanie oceny prawnej, z którą skarżący się nie zgadza, nie stanowi o naruszeniu art. 7 czy też 77 § 1 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia, w ocenie prawnej wyważono zarówno interes społeczny jak i słuszny interes właściciela (mając na uwadze reglamentację procesu budowlanego), a stanowiska organów wynikają z uzasadnień wydanych postanowień Nie doszło więc również do naruszenia art. 80 czy art. 107 § 3 K.p.a. Skarżący jest też wyłącznym użytkownikiem wieczystym nieruchomości (właścicielem), a zatem osobą, do której zaskarżone postanowienie mogło być kierowane na zasadzie art. 52 P.b.
Reasumując, Sąd stwierdził, że organy obu instancji dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz właściwie oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, nie znajdując przy tym podstaw do wskazanego przez skarżącego przyjęcia skutecznych wpisów w ewidencji gruntów i budynków, stosując się przy tym do zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Ponadto organy dokonały prawidłowej subsumcji stanu faktycznego pod powołane przepisy, a ustalenia oraz ocena organów znalazły wyraz w uzasadnieniach kontrolowanych postanowień, spełniających wymogi z art. 124 § 2 K.p.a. Z tych wszystkich względów zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego uznać należało za bezzasadne. Poza tym Sąd nie dostrzegł z urzędu wad postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy nastąpiło w postępowaniu uproszczonym, gdyż zaskarżone zostało postanowienie, na które służy zażalenie (art. 119 pkt 3 P.p.s.a.).