Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. (dalej: PINB) z dnia [...] września 2022 r. nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany zamienny budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr geod. [...] w H. przy ul. [...] i udzielającej L.F. (poprzednio L.A.) pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nakładającej na nią obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku gospodarczego.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.
PINB w H. po dokonaniu czynności kontrolnych dotyczących nieprawidłowości przy budowie budynku gospodarczego, wszczął postępowanie administracyjne w sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowy budynku gospodarczego na terenie działki ozn. nr geod. [...] położonej w H. przy ul. [...]. W wyniku kontroli przeprowadzonych przez ten organ dwukrotnie w dniach 31.05.2021 r. oraz 10.06.2021 r. ustalono, że na prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego inwestor – L.A. (obecnie strona zgodnie z decyzją USC powróciła do nazwiska F.), uzyskała w dniu [...].01.2020 r. decyzję nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, z lokalizacją bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi ozn. nr geod. [...], [...] i [...]. Z uwagi na zbliżenie do działek sąsiednich znalazły się one w obszarze oddziaływania obiektu.
Organ ustalił, że zabudowa taka jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru 1 H. – P. Powstały obiekt jest budynkiem parterowym, bez podpiwniczenia o konstrukcji drewnianej szkieletowej, ze ścianami obitymi płytą OSB. W dniu kontroli dokonanej przez PINB w H. w dn. 31.05.2021 r. realizowany budynek był na etapie wykonywania robót wykończeniowych (pozostało m.in. wykonanie ściany oddzielenia pożarowego, montaż stolarki okiennej i drzwiowej, dokończenie warstw podłogi i pokrycia dachu). Sprawdzono także dokumentację budowy (w tym dziennik budowy z wpisem uprawnionego geodety o wytyczeniu geodezyjnym obiektu oraz informacją o sporządzeniu planu BIOZ).
Ponadto stwierdzono, iż pomimo braku formalnego zakończenia budowy P.A. - obecny podczas czynności kontrolnych jako przedstawiciel inwestora, użytkuje przedmiotowy budynek na potrzeby prowadzonej działalności, trzymając w nim maszyny obrabiające drewno oraz materiały drewniane, nie stwierdzono natomiast obecności lakierów.
Z ustaleń pracowników organu I instancji wynikało, iż w trakcie inwestycji dokonano istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie wysokości budynku od strony południowej. Zgodnie z projektem budowlanym wysokość budynku od strony południowej powinna wynosić 5,05 m (wraz z ogniomurem 0,25m). Ogniomur nie został wykonany, wobec czego porównywalna wysokość projektowana wynosi 4,80m. Po dokonaniu pomiarów i obliczeń oraz konsultacji wyjaśniających błędy projektowe z projektantem, stwierdzono wysokość rzeczywistą budynku od strony południowej — 4,99m (bez ogniomuru), tj. zwiększenie wysokości budynku o 19 cm, co stanowi 4% wysokości.
W oparciu o art. 36a ust. 5 pkt 2b ustawy Prawo budowlane organ I instancji wskazał, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego stanowi m.in. odstąpienie w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących m.in. wysokości, długości lub szerokości w zakresie przekraczającym 2 %.
Z uwagi na stwierdzone odstępstwa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w H. postanowieniem z dnia [...].06.2021r. znak [...] na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu po nowelizacji z dn. 19.09.2020 r.), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego, wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno- budowlanym lub w przepisach.
Następnie decyzją z dn. [...].06.2021 r. organ I instancji nałożył na L.A. (obecnie L.F.) obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu architektoniczno - budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych polegających na budowie w/w budynku gospodarczego oraz obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na dostosowaniu do stanu zgodnego z prawem ścian zlokalizowanych przy granicach z dziatkami sąsiednimi do wymogów, jakie powinny spełniać ściany oddzielenia pożarowego w terminie do 31.08.2021r.
Po rozpatrzeniu odwołania N.S., PWINB decyzją z dnia [...].07.2021r. znak [...] utrzymał wydane rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy.
Na wniosek Inwestora podyktowany m.in. złym stanem zdrowia projektanta, PINB w H., dwukrotnie przedłużał termin na przedłożenie żądanej dokumentacji, celem sporządzenia projektu zamiennego uwzględniającego niezbędne wymogi w zakresie bezpieczeństwa pożarowego i doprowadzającymi obiekt do zgodności z pozostałymi przepisami warunków technicznych. Finalnie projekt zamienny architektoniczno - budowlany budowy budynku gospodarczego został przedłożony w organie I instancji w dn. 07.02.2022r.
Następnie PINB w H. decyzją z dnia [...].04.2022r. nr [...] na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane zatwierdził projekt zamienny budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr geod. [...] w H. i udzielił L.F. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Jednocześnie nałożono na L.F. obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku gospodarczego.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła N.S. zarzucając, iż zatwierdzony projekt zamienny zmierza do pozostawienia "status quo" budynku gospodarczego istniejącego przed datą 15.06.2021 r.
Organ II instancji po przeanalizowaniu zebranego materiału dowodowego wystąpił pismem z dn. 17.05.2022r. do Urzędu Miasta H. z prośbą o jednoznaczną wypowiedź organu planistycznego, czy w świetle regulacji planistycznych zabudowa działki o nr geod. [...] budynkiem gospodarczym pozostaje w zgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta H. obszar "H. P.", uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta H. z dn. [...].10.2006r. (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego nr [...] z dn. [...].12.2006r. poz. [...]). W odpowiedzi na powyższe, Burmistrz Miasta H. pismem z dn. 24.05.2022r. wyjaśnił, iż zgodnie z w/w uchwałą nr [...] Rady Miasta H. z dnia [...].10.2006r. działka o nr geod[...].2, obręb 0003 P., położona przy ul. [...] w H., znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem 1.16 MN — z podstawowym przeznaczeniem na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (rozumiany jako budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi).
W związku z tym należy uważać, iż możliwa jest budowa budynku gospodarczego na terenie działki ozn. nr geod [...], położonej w H. przy ul. [...] i pozostaje w zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta H. Obszar 1 "H. – P." (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego Nr [...], z dnia [...].12.2006r., poz[...].). W momencie uchwalania MPZP obszary oznaczone symbolem 1.16MN były już terenami zurbanizowanymi, dość intensywnie zabudowanymi. Z uwagi na charakter istniejącej zabudowy na tym terenie oraz położenie terenu ozn. symbolem 1.16.MN pomiędzy terenami oznaczonymi symbolami 1.12MN -1.20MN - można przyjąć, iż do w/w terenu mają zastosowanie wskazania dotyczące terenów przyległych oznaczonych symbolami 1.12MN — 1.20MN. W dniu 07.06.2022 r. PINB w H. dokonał na zlecenie organu II instancji dodatkowych pomiarów wysokości obiektu, sporządzając protokół z załącznikami w postaci szkiców.
Decyzją z dnia [...].06.2022r. nr [...] PWINB uchylił decyzję organu I - instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, uznając, iż opracowanie zamienne nie odzwierciedla stanu rzeczywistego i wymiarów zrealizowanego dotychczas obiektu budowlanego, jak również nie wskazuje jakie roboty pozostały do wykonania. Ponadto sporządzony projekt zamienny nie odpowiada przepisom rozporządzenia Ministra Rozwoju z dn. 11.09.2020r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Z tego względu postanowieniem z dn..06.2022r. PINB w H. zobowiązał inwestora – L.F. do usunięcia nieprawidłowości w dokumentach poprzez przedłożenie uzupełnionego projektu budowlanego zamiennego, w terminie do 30.08.2022r. Postanowienie to z uwagi na niewłaściwą podstawę prawną zostało uchylone przez organ II instancji, rozstrzygnięciem z dn. [...].07.2022r. znak [...]. Ostatecznie w dn. 23.08.2022r. został przedłożony poprawiony projekt budowlany zamienny.
Decyzją z dn. [...].09.2022r. nr [...] PINB w H. zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr geod. [...] w H. przy ul. [...] i udzielił L.F. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył na L.F. obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku gospodarczego. Z wydanym rozstrzygnięciem nie zgodziła się N.S., wnosząc odwołanie z dn. [...].10.2022r. Ponadto w dn. 03.11.2022r. N.S. przedłożyła do akt sprawy organu II instancji 3 załączniki w postaci zdjęć i wydruków z własnym komentarzem.
PWINB decyzją z dnia [...] listopada 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu swego stanowiska wskazał, że argumenty podnoszone w odwołaniu i przedłożonych załącznikach nie podważają zasadności ani legalności wydanego rozstrzygnięcia. Skarżąca przez cały czas prowadzenia postępowania legalizacyjnego, wbrew stwierdzonemu stanowi faktycznemu i prawnemu wskazującemu, iż mamy do czynienia z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, forsuje własne stanowisko, iż jest to samowola budowlana, a jedyną formą doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem jest jego rozbiórka. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić, tym bardziej, iż rozbiórka jest traktowana jako rozwiązanie ostateczne, a w analizowanym przypadku w opracowanym projekcie zamiennym wskazano jakie czynności i roboty budowlane należy wykonać, aby budynek gospodarczy spełniał wymagania wynikające z przepisów warunków technicznych, w tym przepisy przeciwpożarowe. Jak już wielokrotnie wskazywano, inwestor uzyskał w dn. [...].02.2020r. decyzję nr [...] Starosty H.b(ostateczną od dnia 23.03.2020 r.) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, z lokalizacją bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi nr geod. [...],[...] i [...].
Z uwagi na zbliżenie do działek sąsiednich znajdują się one w obszarze oddziaływania obiektu. Bezsprzecznie roboty budowlane prowadzone na podstawie w/w decyzji o pozwoleniu na budowę, wykroczyły w sposób istotny, poza zakres udzielonego pozwolenia, a z uwagi na fakt, iż inwestorka nie uzyskała zamiennej decyzji o pozwoleniu na budowę, wdrożono postępowanie naprawcze.
P. WINB w decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego wyjaśnił, iż w następstwie wykonywania robót budowlanych z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, decyzja o zatwierdzeniu projektu zamiennego i pozwoleniu na wznowienie robót zastępuje pozwolenie na budowę o jakim mowa w art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Powołując się na art. 49 ust. 1 p.b. organ nadzoru budowlanego wskazał, że zbadał kompletność i zgodność projektu budowlanego zamiennego i stwierdził jego prawidłowość. W opisie technicznym do przedłożonego projektu zamiennego wskazano, jak wygląda stan istniejący (sporządzono inwentaryzację poszczególnych elewacji, rzutów i przekrojów) oraz zakres robót pozostałych do wykonania. Zarzuty odwołania, iż projektowane rozwiązania są fikcją bowiem nie spełnią swojej roli, a także iż organ powiatowy skoncentrował się jedynie na stronie południowej budynku, organ II instancji uznał za gołosłowne i niezgodne ze stanem rzeczywistym.
Wszystkie przedłożone w trakcie trwającego postępowania stanowiska oraz oświadczenia stron i sąsiadów były przez organy analizowane, jednakże nie podważają one zastosowanej w sprawie kwalifikacji prawnej, ani słuszności wydanego rozstrzygnięcia. Potwierdzają one jedynie, iż PINB w H. zasadnie wstrzymał roboty budowlane polegające na budowie budynku gospodarczego prowadzone od czerwca 2020, z uwagi na niezgodność z warunkami pozwolenia na budowę. Brak jest podstaw do budowania murowanej ściany zachodniej od strony działki skarżącej nr [...], bowiem zgodnie z projektem wszystkie ściany budynku są szkieletowe, konstrukcji drewnianej, dostosowane przy tym do wymogów obowiązujących przepisów, także w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Proponowane rozwiązania w ocenie organu II instancji są prawidłowe i wystarczające, by zabezpieczyć przeciwpożarowe drewniane elementy konstrukcyjne budynku gospodarczego.
Rolę ogniomuru wys. 50 cm będzie również spełniać ściana murowana budynku sąsiedniego, styczna ze ścianą projektowaną. Analogicznie projektant przewidział szereg zaleceń odnośnie sposobu wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego od strony działki nr geod. [...]. Jeżeli chodzi o dach projektowanego budynku gospodarczego nie ma możliwości wyprowadzenia ogniomuru wys. 30cm ponad połać dachową, dlatego też zgodnie z § 235 ust. 3 zastosowano zatem wzdłuż ściany pas z materiału niepalnego o szer. 100 cm i klasie odporności ogniowej El 60m bezpośrednio pod pokryciem. Szczegółowo miejsca wykonania zalecanego pokrycia pokazano na załączonych do projektu rzutach i rysunkach.
W ocenie organu II instancji, zastosowanie rozwiązania wskazane przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane pozwoli na wyeliminowanie nieprawidłowości, jeśli chodzi o klasę bezpieczeństwa przeciwpożarowego ścian zewnętrznych i innych elementów budynku gospodarczego. Rozwiązania zaproponowane w przedłożonym projekcie zamiennym odpowiadają przepisom warunków technicznych, a budowę budynku gospodarczego uznano za zgodną z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Kwestia przedłużenia terminu wyznaczonego Inwestorowi na sporządzenie wymaganej dokumentacji, leżała w kompetencjach organu powiatowego. Przeświadczenie natomiast strony skarżącej, iż projektowany obiekt nie spełnia funkcji użytkowej ani estetycznej, jak też w żaden sposób nie komponuje się z otoczeniem, nie obliguje organu do uznania inwestycji za niezgodną z prawem, nie jest też wystarczającą przesłanką by w niniejszej sprawie nakazać rozbiórkę.
Końcowo organ odnosząc się do załączników przedłożonych do PWINB w dn. 03.11.2022r. przez N.S. wyjaśnił, iż w żaden sposób nie rzutują one na ocenę stanu faktycznego i prawnego. Załączony przez stronę skarżącą zrzut ekranu ze strony Dom Drewna D. - wskazuje, iż opis obiektu widniejącego na zdjęciu pochodzi z dn. 10.05.2020r. Podobnie zawartość pozostałych załączników - w tym wykaz nieodebranych połączeń i komunikacji telefonicznej między stronami, pozostaje poza meritum postępowania. Wielokrotnie skarżąca odnosi się również do poprzednich rozwiązań technicznych z pierwotnego projektu budowlanego (w tym technologii wykonania ścian zewnętrznych, rzutu więźby dachowej), czy wysokości obiektu, który z uwagi na stwierdzone istotne odstąpienia nie jest już wiążący, zaś pozostałe do wykonania roboty budowlane należy wykonać zgodnie z projektem zamiennym, a nie pierwotnym.
Mając na uwadze całokształt okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, organ II instancji stwierdził, iż brak jest przeciwskazań do zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego, z jednoczesnym zobowiązaniem do uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.
Skargę na powyższą decyzję PWINB złożyła od sądu administracyjnego N.S. Wskazała, że w dniu 1 maja 2020 r. wróciła do domu po dłuższej przerwie i zobaczyła na nieruchomości sąsiedniej wybudowany nowo obiekt przemysłowo – magazynowy, z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Niezgodne jej zdaniem są ponadto zapisy o rozpoczęciu robót budowlanych w czerwcu 2020 r. Podnosiła, że organ I instancji w dniu [...] kwietnia 2022 r. zatwierdził projekt zamienny nr I, a po uchyleniu decyzji przez organ II instancji, w dniu [...] września 2022 r. zatwierdził projekt zamienny nr II, ale nie przyniosło to żadnego efektu, bo budynek nadal pozostaje w pierwotnym stanie bez jakichkolwiek zmian, o których mowa w obu projektach.
Ponadto w budynku tym była prowadzona uciążliwa działalność gospodarcza (przerób drewna), z użyciem materiałów łatwopalnych, co jej zdaniem wskazuje, że jest to obiekt przemysłowo – magazynowy. Reasumując podkreśliła, że nadal utrzymuje się rozbieżność pomiędzy tym co jest w projektach, a rzeczywistym stanem budynku nie zmienionym od lutego 2020 r. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji. Dodatkowo w dniu 23 marca 2023 r. złożyła do akt sprawy pismo procesowe, w którym przedstawiła swoje stanowisko.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i potrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika z treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 t.j., zwanej dalej p.p.s.a.). Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej.
Mając na uwadze powyższe kryteria skarga okazała się niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie zawiera wad prawnych uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, a została wydana po wnikliwej i rzeczowej analizie akt sprawy, zaś zgromadzony materiał dowodowy nie wykazał istnienia okoliczności stanowiących przesłankę do zmiany zaskarżonej decyzji
Przedmiotem sporu jest prawidłowość decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr geod. [...] w H. przy ul. [...] i udzielającej L.F. (poprzednio L.A.) pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nakładającej na nią obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku gospodarczego. W tym zakresie organy obu instancji zasadnie ustaliły, że inwestor L.A. (obecnie L.F. uzyskała w dniu [...].02.2020r. decyzję nr [...] Starosty H. (ostateczną od dnia 23.03.2020 r.) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, z lokalizacją bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi ozn. nr geod. [...], [...] i [...]. Organy nadzoru budowlanego jednoznacznie potwierdziły, że roboty budowlane prowadzone były podstawie w/w decyzji o pozwoleniu na budowę i wykroczyły w sposób istotny, poza zakres udzielonego pozwolenia, a z uwagi na fakt, iż inwestorka nie uzyskała zamiennej decyzji o pozwoleniu na budowę, wdrożono postępowanie naprawcze.
Okoliczności te zdaniem Sądu w sposób jednoznaczny znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, zaś przedkładane przez skarżącą liczne dokumenty i zdjęcia, czy też zeznania świadków nie mają wpływu na legalność zaskarżonej decyzji. W tym zakresie należy wskazać, iż skarżąca konsekwentnie twierdzi, że wróciła do domu w maju 2020 r. po dłuższej nieobecności i zobaczyła rozpoczętą budowę. Podkreślić należy jednakże, że w maju 2020 r. inwestorka legitymowała się już ostateczną decyzją w przedmiocie pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku gospodarczego, a zatem miała prawo podjąć czynności zmierzające do realizacji tej inwestycji. Organ I instancji na podstawie dziennika budowy uznał, że roboty zostały rozpoczęte w czerwcu 2020 r. Wskazać jednakże należy, że rozbieżność w ustaleniu daty rozpoczęcia budowy nie ma znaczenia w sprawie, albowiem od 23 marca 2020 r. inwestora mogła rozpocząć budowę na podstawie pozwolenia z dnia [...] lutego 2020 r. Wskazać również należy, iż skarżąca już w tej dacie tj. maju 2020 r. mogła powiadomić stosowne organy nadzoru budowlanego o istniejących nieprawidłowościach na budowie, czego nie uczyniła.
Taka skarga wpłynęła do akt dopiero w dniu 14 maja 2021 r. co zapoczątkowało niniejsze postępowanie. Skarga dotyczyła m.in. umieszczenia danych na tablicy informacyjnej budowy, co w sposób jednoznaczny potwierdza, że budowa budynku gospodarczego w tej dacie nadal trwała. W związku z powyższym brak jest jakichkolwiek podstaw do kwestionowania stanowiska organów nadzoru budowlanego i uznania, że jest to samowola budowlana, w sytuacji kiedy zostało wydane pozwolenie na budowę. W związku z powyższym organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały procedurę naprawczą.
Zgodnie bowiem z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej "p.b."), w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:
- 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub
- 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub
- 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub
- 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.
W rozpatrywanym przypadku organ nadzoru budowlanego dostrzegł przesłankę wdrożenia trybu naprawczego określoną w art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b.
i wstrzymał inwestorce roboty budowalne przy budowie budynku gospodarczego, postanowieniem z dnia 15 czerwca 2021 r. (k. 37 akt admin.). Roboty budowlane wykonywane przez inwestorkę odbiegały bowiem w sposób istotny od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, co znalazło odzwierciedlenie w protokołach kontroli z dnia 31 maja 2021 r. oraz 10 czerwca 2021 r. Jak ustaliły organy nadzoru budowlanego doszło do zmiany podstawowych parametrów budynku gospodarczego. Zgodnie z projektem budowlanym wysokość budynku od strony południowej powinna wynosić 5,05m (wraz z ogniomurem 0.25m). Ogniomur nie został wykonany, wobec czego porównywalna wysokość projektowana wynosiła 4,80m. Po dokonaniu pomiarów i obliczeń oraz konsultacji wyjaśniających błędy projektowe z projektantem, stwierdzono wysokość rzeczywistą budynku od strony południowej — 4,99m (bez ogniomuru), tj. zwiększenie wysokości budynku o 19 cm, co stanowi o przekroczeniu o 4% wysokości.
Stosownie do treści art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b., przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
W analizowanej sprawie decyzja taka została wydana [...] czerwca 2020 r. i została utrzymana w mocy przez organ II instancji w dniu [...] lipca 2021 r. W toku postępowania termin przedłożenia projektu zamiennego był zmieniany. W tym zakresie należy podkreślić, iż organ I instancji dopuścił się drobnych uchybień w toku całego postępowania, ale błędy te zasadnie były korygowane przez organ II instancji. Ostatecznie inwestor wykonał nałożony na niego obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego dla przedmiotowej inwestycji w dniu 7 lutego 2022 r.
Decyzją z dnia [...].04.2022r. nr [...] organ I instancji na podstawie art. 51 ust. 4 p.b. zatwierdził projekt zamienny budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce, ale rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją organu II instancji z dnia 10 czerwca 2022 r. W uzasadnieniu wskazano na szereg uchybień projektu zamiennego w zakresie m. in. odzwierciedla stanu rzeczywistego i wymiarów zrealizowanego dotychczas obiektu budowlanego, jak również nie wskazania jakie roboty pozostały do wykonania, a także szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (w tym zakresie uprawniony projektant miał poprawić projekt).
Ostatecznie po usunięciu tych nieprawidłowości wydano zaskarżoną w sprawie decyzje organu I instancji z dnia 23 września 2022 r. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr geod. [...] w H. przy ul. [...] i udzielenia L.F. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożenia na nią obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku gospodarczego.
Skarżona aktualnie do sądu decyzja organu II instancji z dnia 14 listopada 2022 r. stanowi natomiast końcowy etap postępowania naprawczego uregulowanego w art. 50-51 p.b., w którym weryfikowano obowiązek sporządzenia i przedłożenia przez inwestorów zamiennego projektu budowlanego dla inwestycji realizowanej z istotnymi odstępstwami od pierwotnego projektu zatwierdzonego pozwoleniem na budowę.
W myśl art. 51 ust. 4 p.b., po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 4 p.b. kończy postępowanie naprawcze, wyrażając tym samym stanowisko organu o doprowadzeniu inwestycji do stanu zgodnego z prawem. W trakcie procedury zatwierdzającej projekt zamienny, zadaniem organu nadzoru budowlanego jest skontrolowanie zgodności przedłożonego projektu budowlanego przede wszystkim z ustaleniami miejscowego planu (co w sprawie zostało wyjaśnione i jest niekwestionowane przez strony), jak też z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi. W analizowanym przypadku organy nadzoru budowlanego trafnie oceniły, że inwestycja L.A. może być kontynuowana zgodnie z przedstawionym przez inwestorów projektem zamiennym. Sąd nie znajduje usprawiedliwionych podstaw do podważenia stanowiska organu nadzoru budowlanego w zakresie doprowadzenia tej inwestycji do stanu zgodnego z prawem.
Zauważenia wymaga, że w toku postępowania naprawczego z uwagi m.in. na podnoszone przez skarżącą wątpliwości, projekt zamienny przedmiotowej inwestycji został uzupełniony w zakresie m.in. zabezpieczeń przeciwpożarowych budynku od strony granicy z działką skarżącej. Należy podzielić stanowisko organów, że skarżąca konsekwentnie wymaga aby ściana zachodnia od strony jej działki była murowana, w sytuacji gdy budynek gospodarczy jest zrealizowany w zupełnie innej konstrukcji. Wszystkie ściany budynku są szkieletowe, konstrukcji drewnianej, dodatkowo ściana od działki nr [...] osłonięta jest blachą trapezową, zaś trzy pozostałe ściany od strony własnego podwórka obłożone od zewnątrz płytą OSB. Z uwagi na zastosowanie jako ścian zewnętrznych konstrukcji szkieletowych drewnianych i konieczność dostosowania ich do wymogów obowiązujących przepisów, projektant po dokonaniu uzgodnień z rzeczoznawca ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych szczegółowo wskazał w jaki sposób zapewnić poszczególnym ścianom odpowiednią szczelność i izolacyjność klasy odporności ogniowej El 60 (punkt 8 opisu technicznego - zawierający dane dotyczące warunków ochrony przeciwpożarowej, w tym sposób wykonania ścian oddzielenia przeciwpożarowego).
Zastosowanie zaprojektowanych rozwiązań, wskazanych szczegółowo przez organ II instancji, ma podnieść klasę odporności ogniowej drewnianych elementów do klasy REI 60. Proponowane rozwiązania w ocenie Sądu, prawidłowo zostały ocenione jako jest wystarczające by zabezpieczyć przeciwpożarowo drewniane elementy konstrukcyjne budynku gospodarczego. Jednocześnie ściana podłużna wykonana z pustaka ceramicznego szer. 25 cm budynku gospodarczego sąsiada (nr ewid. działki [...]) stanowi ścianę oddzielenia pożarowego REI 60 dla tego budynku i jest zabezpieczeniem przeciwogniowym dla ściany szkieletowej projektowanego budynku na pełnej powierzchni styku tych ścian (przekrój A-3). Rolę ogniomuru wys. 50cm w przypadku tej ściany spełniała ściana murowana budynku sąsiedniego, styczna ze ścianą projektowaną. Analogicznie projektant przewidział szereg zaleceń odnośnie sposobu wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego od strony działki nr geod. 1391. Jeżeli chodzi o dach projektowanego budynku gospodarczego nie było możliwości wyprowadzenia ogniomuru wys. 30cm ponad połać dachową, zgodnie z § 235 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zatem zastosowano wzdłuż ściany pas z materiału niepalnego o szer. 100 cm i klasie odporności ogniowej El 60m bezpośrednio pod pokryciem. Szczegółowo miejsca wykonania zalecanego przekrycia pokazano na załączonych do projektu rzutach i rysunkach.
Zatwierdzony projekt zamienny uwzględnia zatem zakres i charakter stwierdzonych odstępstw od pierwotnego projektu. Zawiera wszystkie elementy pozwalające na ocenę zasadniczych i spornych między stronami kwestii, w tym głównie, problemu zabezpieczeń przeciwpożarowych, wysokości budynku czy też ogniomuru. Nadto inwestycja jest zgodna z miejscowym planem.
Poza tym skarżąca, ani na etapie postępowania przed organami nadzoru budowlanego, ani też w skardze do Sądu nie wykazała, że przedmiotowa inwestycja zlokalizowana przy granicy z jej działką mogłaby powodować zagrożenia, o jakich mowa w art. 9 ust. 1 p.b. (tj. zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia). Kwestie zabezpieczenia przeciwpożarowego zostały przy tym zidentyfikowane i opisane w projekcie zamiennym, zaś ich ocena dokonana przez organy nadzoru budowlanego co do zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi nie budzi wątpliwości. To projektant, który posiada stosowne uprawnienia ponosi odpowiedzialność za przyjęte ustalenia.
Zdaniem Sądu, w sprawie niniejszej wielokrotnie N.S. odnosi się do poprzednich rozwiązań technicznych z pierwotnego projektu budowlanego (w tym technologii wykonania ścian zewnętrznych), czy wysokości obiektu, który z uwagi na stwierdzone istotne odstępstwa nie są już wiążące, zaś pozostałe do wykonania roboty budowlane należy wykonać zgodnie z projektem zamiennym, a nie pierwotnym. Skarżąca nawet w skardze podnosiła, że zostały wydane już dwa projekty budowlane zamienne, a obiekt budowlany od 2020 r. nadal jest w takim stanie. Przedłożone do sprawy zdjęcia często obrazują nieaktualny stan obiektu, który w zasadzie nie jest kwestionowany przez organy. Bezspornie bowiem potwierdzono, że budynek gospodarczy został wybudowany z istotnymi odstępstwami (w tym zakresie decyzją Wojewody Podlaskiego z dnia [...] sierpnia 2021 r. utrzymano w mocy decyzję Starosty H. z dnia [...] czerwca 2021 r. uchylającą w całości na podstawie art. 36 a ust. 2 p.b. decyzje z dnia [...] lutego 2020 r. zatwierdzającą pierwotny projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę).
W tym zakresie skarżąca również kwestionowała rozstrzygnięcie organu I instancji, co jedynie potwierdza niezrozumienia istoty sprawy. Z jednej strony skarżąca bowiem chce doprowadzić budynek gospodarczy do stanu zgodnego z prawem (choć satysfakcjonowała by ją rozbiórka), a z drugiej szereg podejmowanych czynności procesowych powoduje, że postępowanie przedłużania się w czasie. Przedłożone jako załącznik do skargi zdjęcia obrazują zatem nieaktualny stan obiektu i nie wnoszą nic nowego do sprawy. Nadto w toku postępowania nie kwestionowane było faktycznie użytkowanie tego budynku gospodarczego mimo niezakończenia budowy, co zostało potwierdzone w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 31 maja 2021 r. Jednakże w tym zakresie wstrzymano wykonywanie robót, a tym samym i możliwość użytkowania. W tym zakresie organ I instancji udzielił stosownych pouczeń.
W opisie technicznym do przedłożonego projektu zamiennego wskazano, jak wygląda stan istniejący (sporządzono inwentaryzację poszczególnych elewacji, rzutów i przekrojów) oraz zakres robót pozostałych do wykonania. Jak wynika z opisu mamy do czynienia z obiektem kategorii III - budynek gospodarczy, szkieletowy, o konstrukcji drewnianej, słupki o przekroju 15 x 5cm o rozstawie co 40cm. Ściana zachodnia od strony działki [...] osłonięta blachą trapezową. Trzy pozostałe ściany od strony własnej działki obłożone od zewnątrz płytą OSB. Brak wstawionej stolarki okiennej i drzwiowej. Dach w postaci krokwi o przekroju 7 x 18cm z przykryciem blachą trapezową. Wykonany podkład pod posadzki na podsypce z piasku. Argumenty podnoszone w skardze i przedłożonych załącznikach nie podważają zatem zasadności ani legalności wydanego rozstrzygnięcia. Akta sprawy nie wskazują aby doszło do budowy zupełnie nowego budynku o odmiennych rozwiązaniach i parametrach technicznych, natomiast jeśli inwestor będzie chciał go użytkować jako obiektu magazynowo – handlowy, będzie zobowiązany w tym zakresie uzyskać stosowne pozwolenia.
Podkreślić jeszcze raz należy, że organy nadzoru budowlanego stwierdziły istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego budynku gospodarczego i dopiero wydanie ostatecznej decyzji, może spowodować podjęcie przez inwestora robót budowlanych, które powinny doprowadzić budynek do stanu zgodnego z prawem. Takiego uprawnienia nie dawał przedłożony projekt zamienny tzw. przez skarżącą nr I, skoro decyzje w tym zakresie zostały uchylone. Podkreślić przy tym należy, że w ramach postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 50 p.b., organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do dokonywania kontroli samej decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie której realizowana jest inwestycja. W razie stwierdzenia, że roboty budowlane są wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach - rolą organów nadzoru budowlanego jest natomiast doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem w tym zakresie, co też w sprawie tej zostało uczynione.
Celem postępowania naprawczego, opartego na przepisach art. 50 i art. 51 p.b. jest doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przez co należy rozumieć stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa budowlanego. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane, w przypadkach wskazanych w art. 50 tej ustawy, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Nałożenie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego okoliczność wykonania robót z istotnymi odstępstwami, nakłada na organ nadzoru budowalnego w kolejnej fazie postępowania naprawczego sprawdzenie przedłożonego projektu zamiennego w zakresie objętym regulacją art. 35 ust. 1 p.b., mającą odpowiednie zastosowanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Wszystkie te obowiązki zostały w sprawie zrealizowane prawidłowo. Stanowiska w tym względzie nie mogły zmienić argumenty zaprezentowane w skardze.
Zdaniem Sądu, nie doszło więc do naruszenia art. 51 ust. 4 p.b oraz przepisów procesowych. Organy nie dokonały dowolnej, zbyt swobodnej bądź zawężającej interpretacji przepisów p.b. w okolicznościach sprawy, a zastosowanie w/w przepisu nie narusza prawa. Nie zostało również postępowanie administracyjne poprowadzone w sposób, który obiektywnie wskazuje na podważenie zaufania do organów władzy publicznej, zaś organ II instancji prawidłowo skorygował nieścisłości organu I instancji, które co należy podkreślić były liczne w przedmiotowej sprawie. Skarżąca miała możliwość aktywnie uczestniczyć w całym postępowaniu, składała liczne pisma procesowe, dokumenty oraz wnioski, które podlegały ocenie w toku instancyjnej kontroli. Postępowanie, zdaniem Sądu, było transparentne i wolne od sytuacji, w których strona skarżąca mogła nie wiedzieć, na jakim etapie to postępowanie się znajduje.
Natomiast fakt wydania orzeczeń odmiennych od woli strony skarżącej i zaprezentowanie oceny prawnej, z którą skarżący się nie zgadza, nie stanowi o naruszeniu art. 7 czy też 77 § 1 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia, w ocenie prawnej wyważono zarówno interes społeczny jak i słuszny interes właściciela (mając na uwadze reglamentację procesu budowlanego), a stanowiska organów wynikają z uzasadnień wydanych postanowień. Nie doszło więc również do naruszenia art. 80 czy art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie Sądu wykonanie przedmiotowej decyzji powinno w końcu doprowadzić do zgodności przedmiotowego obiektu z przepisami prawa, w tym warunkami technicznymi i przepisami przeciwpożarowymi.
Reasumując, Sąd stwierdził, że organy obu instancji dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz właściwie oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, nie znajdując przy tym podstaw do zakwestionowania projektu zamiennego, stosując się przy tym do zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Z tych wszystkich względów zarzuty skargi uznać należało za bezzasadne. Poza tym Sąd nie dostrzegł z urzędu wad postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.