Uzasadnienie
J. M. (dalej: inwestor, skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 25 listopada 2021 r. nr [...], którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z dnia 6 sierpnia 2018 r. nr [...] i nakazano inwestorowi rozbiórkę budynku pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 4,50m x 7,00m + taras o wymiarach 2,35m x 7,00m + 2,15m x 6,85m, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym K., gmina K. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim (dalej: PINB, organ I instancji) po wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zabudowy zlokalizowanej na terenie działki nr [...] położonej w obr. K., gmina K., ustalił, że skarżący wybudował w 1998 r. bez wymaganego pozwolenia obiekt budowlany pełniący funkcję rekreacji indywidualnej nietrwale związany z gruntem o konstrukcji drewnianej o wymiarach 4,50m x 7,00m + taras o wymiarach 2,35m x 7,00m + 2,15m x 6,85m.
Postanowieniem z dnia 14 lipca 2008 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz. 1332 ze zm.) wstrzymał roboty budowlane przy budowie obiektu budowlanego i nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia w terminie do 31 stycznia 2009 r. następujących dokumentów:
ostatecznej decyzji Wójta Gminy K. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. obiektu budowlanego, 4 egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowego obiektu budowlanego wraz z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, wykonanego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, wpisanego na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego (zaświadczenie), do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust 3 pkt 2, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W dniu 14 marca 2018r. organ I instancji stwierdził, że obiekt objęty niniejszym postępowaniem zlokalizowany na działce nr [...] w K. nie został rozebrany.
Zawiadomieniem z dnia 15 marca 2018r. poinformowano skarżącego, że upłynął termin przedstawienia powyższych dokumentów i pouczono, że istnieje możliwość zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji w przedmiotowej sprawie w nieprzekraczalnym terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego zawiadomienia.
Następnie, decyzją z dnia 6 sierpnia 2018 r. organ I instancji nakazał skarżącemu rozbiórkę obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 4,50m x 7,00m + taras o wymiarach 2,35m x 7,00m + 2,15m x 6,85m w K. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie informując, że wystąpił do Wójta Gminy K. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...].
Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: organ odwoławczy), rozpoznając odwołanie skarżącego, nie podzielił stanowiska organu pierwszej instancji, że przedmiotowy obiekt jest nietrwale powiązany z gruntem. Wskazał, że zgodnie z aktualną linią orzeczniczą o sposobie powiązania obiektu z gruntem świadczy fakt jego trwałości, zaś przedmiotowy obiekt istnieje od 1998r. i przez ten czas skutecznie opierał się wpływom czynników zewnętrznych mogących zniszczyć jego konstrukcję, co świadczy że jest na tyle trwały, że nie ma znaczenia rodzaj zakotwienia fundamentów w gruncie i głębokość ich posadowienia.
Odnosząc się do kwestii powierzchni zabudowy organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowy budynek składa się z bryły głównej budynku oraz przylegającego do niego bezpośrednio tarasu, na który wychodzi się z tego budynku - zatem taras ten stanowi z budynkiem całość funkcjonalno-użytkową. Taras przylegający do obiektu, jako trwale konstrukcyjnie z tym obiektem związany powinien być wliczony do powierzchni jego zabudowy. Zatem w rozpatrywanym przypadku powierzchnia zabudowy budynku rekreacji indywidualnej wraz z tarasem wynosi 31,5m2 + 16,45m2 + 14,72 m2, co po zsumowaniu daje powierzchnię zabudowy ok. 62,68m2, tj. większą niż 35m2.
Mając na uwadze fakt, że działka posiada powierzchnię 1100m2, zarówno w chwili budowy jak i obecnie budowa przedmiotowego budynku wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiada, co uzasadniało zainicjowanie przez organ nadzoru budowlanego procedury legalizacyjnej. Nieprzedłożenie w ustalonym terminie określonych w postanowieniu wstrzymującym dokumentów zobligowało zaś do wydania nakazu rozbiórki. Dlatego podjęte przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie oceniono jako zasadne, ale z uwagi na uznanie przez organ odwoławczy, że przedmiotowy obiekt jest trwale związany z gruntem, czyli jest budynkiem, podjęto w trybie odwoławczym decyzję reformatoryjną.
Odnosząc się do argumentów odwołania organ odwoławczy wskazał, że Wójt Gminy K., po rozpatrzeniu wniosku J. M. z dnia 29 sierpnia 2018r., decyzją nr [...] z dnia 4 lutego 2019r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej w celu legalizacji istniejącego budynku na działce nr [...] w obrębie K. gmina K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17 czerwca 2019 r., [...], utrzymało w mocy ww. decyzję Wójta Gminy K.. Odmowa ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego budynku pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej przesądza, że brak jest możliwości jego legalizacji.
J. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77-81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021r., poz. 735), dalej "k.p.a." poprzez naruszenie zasad zaufania obywateli do organów państwa, przekonywania i dochodzenia prawdy obiektywnej oraz poprzez niewyjaśnienie całokształtu okoliczności sprawy i zaniechanie prawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na odmowie wydania warunków zabudowy przez Urząd Gminy w K., na którą powołuje się Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy na działce nr [...] w obrębie K. gmina K. była argumentowana brakiem drogi koniecznej. Tymczasem w Sądzie Rejonowym znajduje się wniosek o ustalenie drogi koniecznej dla ww. nieruchomości. Ustanowienie tej drogi pozwoli na wydanie warunków zabudowy dla ww. nieruchomości. Będzie to podstawowa część procesu legalizacji zabudowy działki nr [...]. Powyższa decyzja powinna zatem zostać zwrócona do ponownego rozpatrzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Dalej skarżący zarzucił, że uznanie przez Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że przedmiotowy obiekt stanowi budynek trwale z gruntem związany stanowi zmianę, która nie została skarżącemu wcześniej przedstawiona a całkowicie zmienia warunki zabudowy i przeznaczenia przedmiotowego obiektu. Odwołanie złożone do Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczyło tylko i wyłącznie odwołania od nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu ze względu na fakt złożenia do Wójta Gminy K. wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...]. Nie było żadnych podstaw do zmiany postępowania odwoławczego dotyczącego posadowienia obiektu.
Skarżący wskazał, że nie zostało przeprowadzone żadne postępowanie, wizja lokalna. Skarżący nie został poinformowany o żadnym nowym postępowaniu odnośnie obiektu. Jeżeli następuje tak znacząca zmiana w konstrukcji obiektu, to powinno się to odbyć w toku nowego postępowania. Ponadto przedmiotowy obiekt od momentu powstania do dnia dzisiejszego nie wpisuje się w definicję, którą posługuje się Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Przez te wszystkie lata nie oparł się działaniom czynników zewnętrznych. Konstrukcja obiektu była wymieniana po przejściu huraganu w 2017 r., ponadto obiekt został przesunięty ze swojego pierwotnego miejsca pod wpływem czynników atmosferycznych. Jest on posadowiony w innym miejscu niż pierwotnie. Zatem wg skarżącego, przedmiotowy obiekt nie jest trwale związany z gruntem.
Jeśli chodzi o powierzchnię obiektu, to została ona nieprawidłowo określona. Taras, na który powołuje się organ został zniszczony przez czynniki atmosferyczne. Pozostałość tarasu nie jest na stałe powiązana z obiektem, przez co nie można jej wliczać do powierzchni obiektu. Także powierzchnia obiektu jest mniejsza niż 62,68 m2. Jest zatem jeden obiekt na 500m2 o powierzchni zabudowy do 35 m2.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Na rozprawie w dniu 15 września 2022 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty skargi, ponadto wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia art. 139 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są zasadne.
Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) z dnia 25 listopada 2021 r., którą organ ten uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB) z dnia 6 sierpnia 2018 r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, i nakazał skarżącemu, na tej samej podstawie prawnej, rozbiórkę budynku, a nie obiektu budowlanego, jak wskazał organ I instancji.
W tym miejscu należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wypowiadał się już w podobnych pod względem faktycznym i prawnym sprawach, m.in. w wyrokach z dnia 15 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 15/22 i 9 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 429/21, uchylając zaskarżone decyzje. Zaprezentowaną w tych orzeczeniach ocenę prawną Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni aprobuje i przyjmuje za własną.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), bowiem zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy (tj. 19 września 2020 r.), stosuje się przepisy w brzmieniu dotychczasowym.
Obie decyzje organów nadzoru budowlanego zostały wydane w oparciu o tę samą podstawę prawną, tj. art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, jednakże inaczej został określony przedmiot nakładanego decyzjami obowiązku rozbiórki – w I instancji był to obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, zaś w II instancji był to budynek pełniący funkcję rekreacji indywidualnej.
Odnosząc się do powyższego należy wskazać, że art. 48 Prawa budowlanego dotyczy tzw. procedury legalizacyjnej, a więc sytuacji, gdy mamy do czynienia z samowolą budowlaną, tj. istnieniem obiektu będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Jeżeli budowa, o której mowa w art. 48 ustawy, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (art. 48 ust. 2 zdanie pierwsze), a w postanowieniu tym m.in. nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (art. 48 ust. 3 ustawy). Postawa inwestora i zastosowanie się przez niego do nałożonych obowiązków bądź też ich niewykonanie mogą odpowiednio prowadzić do zalegalizowania przez organ samowoli (sanacji sprzecznego z prawem stanu faktycznego) poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych lub zatwierdzenie projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona (art. 48 ust. 5 w zw. z art. 49 ust. 4 pkt 1 i 2) bądź do orzeczenia rozbiórki (art. 48 ust. 4).
Z powyższego wynika więc, że kluczowe dla wdrożenia ww. trybu legalizacji jest dokonanie prawidłowej kwalifikacji kontrolowanej zabudowy, gdyż to pozwala stwierdzić, czy dla jej realizacji konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia w określonych wypadkach i czy inwestor formalności tych dopełnił czy też nie oraz czy możliwa jest ewentualna legalizacja wykonanej zabudowy. W niniejszej sprawie każdy z orzekających organów przyjął inną kwalifikację obiektu, lecz zastosował ten sam tryb działania legalizacyjnego – organ I instancji uznał zabudowę za obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, który wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast organ odwoławczy uznał, że jest to budynek rekreacji indywidualnej i jego wymiary uzasadniały uzyskanie pozwolenia na budowę. W obu przypadkach zarazem organy dokonały swoich ocen w oparciu o ten sam materiał dowodowy, który zresztą okazał się niewystarczający, o czym będzie mowa niżej.
Tymczasem zależnie od dokonanych ustaleń i przyjętej kwalifikacji, rozważenia wymagało zastosowanie dwóch różnych przepisów regulujących kwestie zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Mianowicie, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowanego, w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, pozwolenia na budowę nie wymagała budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki.
Natomiast pkt 12 tego przepisu zwalniał z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Realizacja ww. zabudowy wymagała, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego tylko dokonania zgłoszenia.
Oznacza to, że kwalifikacja obiektu jako obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej wiąże się z ewentualnym zastosowaniem art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane. W tej sytuacji organ powinien dokonać analizy nie tyle powierzchni zabudowy obiektu, lecz czasu jego istnienia na nieruchomości, gdyż to od tego zależało, czy jego budowa wymagała zgłoszenia (jeżeli istnieje na działce mniej niż 180 dni), czy też nie podlegała zwolnieniu i konieczne było uzyskanie pozwolenia (jeżeli czas istnienia zabudowy przekracza 180 dni).
Natomiast kwestia powierzchni zabudowy nie ma znaczenia w sytuacji, gdy przedmiotowy obiekt nie jest budynkiem z powodu braku trwałego związania z gruntem. Z kolei kwalifikacja obiektu jako budynku trwale związanego z gruntem wiąże się z ewentualnym zastosowaniem art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, którego treść odwołuje się do powierzchni zabudowy.
Mając to na uwadze trzeba stwierdzić, że warunkiem zainicjowania postępowania legalizacyjnego jest stan faktyczny konkretnej sprawy, z którego wynika, że inwestor pomimo obowiązku nie dokonał zgłoszenia bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. W tej sytuacji najistotniejszą kwestią jest kwalifikacja prawnobudowlana samowolnej zabudowy i ocena jej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. Wskazać przy tym trzeba, że sankcjonowanie samowoli budowlanej musi być adekwatne do jej rodzaju i czasu jej powstania. Ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej dokonania, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 782/06, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki są dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że sama okoliczność, czy dany obiekt stanowi samowolę budowlaną podlega ocenie według przepisów z daty jego budowy (realizacji), natomiast możliwość legalizacji oceniana jest na datę wydawania decyzji w procedurze sanacyjnej (zob. np. wyroki NSA: z dnia 29 września 2018 r. sygn. akt II OSK 109/18, z dnia 23 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1879/17, z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1974/10).
W sprawie, której przedmiotem jest ocena legalności zabudowy, istotne jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, albowiem pozwala to na dokonanie adekwatnej kwalifikacji prawnobudowlanej zabudowy, a następnie oceny, czy jej realizacja wymagała wcześniejszego zgłoszenia czy pozwolenia na budowę, czy też mamy do czynienia z zabudową niepodlegającą reglamentacji Prawa budowlanego.
Wreszcie, prawidłowe ustalenia faktyczne determinują tryb i warunki legalizacji oraz wpływają na uwarunkowania ewentualnej rozbiórki, kształtując już na tym etapie sytuację prawną inwestora. W toku postępowania wyjaśniającego konieczne jest zatem szczegółowe scharakteryzowanie obiektu objętego działaniami kontrolnymi, w tym dokładne określenie jego usytuowania na nieruchomości, wskazanie jego parametrów oraz szczegółów konstrukcyjnych mających wpływ na kwalifikację jako określonego rodzaju obiektu budowlanego, tj. budynku, budowli, obiektu malej architektury bądź tymczasowego obiektu budowlanego.
Ze względu na charakter rozbiórki jako sankcji prawnej pociągającej za sobą najbardziej dotkliwe dla inwestora skutki faktyczne, jej zastosowanie wymaga wszechstronnych i niewątpliwych ustaleń oraz oceny stanu faktycznego z uwzględnieniem wszystkich kontekstów prawnych niezbędnych do tego, aby inwestor, który z własnej winy znalazł się w sytuacji odbiegającej od wzorca normatywnego, mógł rzeczywiście skorzystać z dobrodziejstwa legalizacji oferowanej przez prawo, a nie wskutek wieloaspektowości tego procesu, napotykał tylko na bariery w realizacji swojego uprawnienia. To organy nadzoru budowlanego kształtują postępowanie legalizacyjne, w toku którego również i inne uprawnione organy podejmują działania jurysdykcyjne niezbędne dla skutecznej legalizacji (warunki zabudowy, decyzja środowiskowa) i winny postrzegać je w całokształcie okoliczności sprawy. W takich sytuacjach organy administracji powinny ze starannością realizować obowiązki wynikające z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Stosownie zaś do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).
Weryfikacja zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do wniosku, że powyższym zadaniom postępowanie przeprowadzone przez organ odwoławczy nie sprostało, czego efektem było przedwczesne orzeczenie rozbiórki przedmiotowego obiektu. Decyzja ta nie poddaje się weryfikacji na skutek niepełnych ustaleń co do tego, jak faktycznie wygląda obiekt będący przedmiotem postępowania, co stanowi o istotnym naruszeniu art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Tymczasem kwalifikacja zabudowy, jak wskazano powyżej, jest pierwszoplanowym zadaniem organów nadzoru budowlanego w toku postępowania rozbiórkowego.
W aktach sprawy znajdują się dwa protokoły oględzin. W protokole z dnia 19 czerwca 2001 r. odnotowano ujawnienie obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej nietrwale związanej z gruntem, postawionego na elementach betonowych. Z kolei w protokole z dnia 8 maja 2006 r. mowa jest o obiekcie budowlanym o konstrukcji drewnianej pełniącym funkcje rekreacji indywidualnej o wymiarach 4,50mx7,00m plus tara 2,3mx7m i 2,15mx6,85m, nietrwale związanym z gruntem. Zgodnie z adnotacją w tym protokole, podczas oględzin wykonano fotografie, nie ma ich jednak w aktach sprawy. Są to jedyne dowody znajdujące się w aktach dotyczące wyglądu obiektu.
W ocenie Sądu, taki opis obiektu, będącego przedmiotem postępowania, jest niewystarczający i nie wyjaśnia wątpliwości co do tego, czy mamy do czynienia z budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, jak twierdzi organ odwoławczy, czy też z obiektem nietrwale związanym z gruntem, jak to uznał organ I instancji i jak twierdzi strona skarżąca.
Wskazać należy, że charakteryzowanie się przez sporną zabudowę cechą braku trwałego związania z gruntem było niesporne przez cały tok postępowania począwszy od jego wszczęcia w 2001 r. Dopiero Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia 25 listopada 2021 r. cechę tę zanegował, uznając sporną zabudowę za budynek trwale związany z gruntem. Stanowisko to jednak oparte zostało na błędnej wykładni art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w myśl której o trwałym związaniu przedmiotowego obiektu z gruntem świadczy fakt, że istnieje on od 1998 r. i przez ten czas skutecznie opierał się wpływom czynników zewnętrznych mogących zniszczyć jego konstrukcję i że w związku z tym nie ma znaczenia rodzaj zakotwiczenia jego fundamentów w gruncie i głębokość ich posadowienia.
Zgodnie z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, którego brzmienie na przestrzeni lat nie uległo zmianie, przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z definicji legalnej pojęcia budynku wyraźnie wynika, że zasadniczymi jego determinantami są: ściany, dach i fundamenty, których istnienie w efekcie prowadzi do trwałego związania z gruntem obiektu. Związanie z gruntem jest więc konsekwencją zastosowania fundamentów, nie zaś cechą samą w sobie. Najbardziej powszechnym sposobem trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem jest zagłębienie go w ziemi poprzez wykonanie fundamentów (tak NSA w wyroku z dnia 26 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2344/19). Utożsamianie zatem związania z gruntem wyłącznie z jego fizyczną trwałością, będącą skutkiem odporności na czynniki atmosferyczne, prowadzi do wadliwej wykładni pojęcia budynku i w konsekwencji do błędnej kwalifikacji obiektu.
Prawo budowlane nie zawiera definicji fundamentu, nie odsyła również do żadnego innego aktu ustawowego określającego definicję fundamentu. Dlatego też, w celu przesądzenia czy mamy do czynienia z fundamentem, należy określić podstawową cechę lub cechy charakteryzujące fundament, w oparciu o zakres semantyczny tego pojęcia, jaki ma ono w języku potocznym. Zgodnie z encyklopedyczną definicją przez pojęcie "fundamentów" należy rozumieć "osadzoną w gruncie dolną część budowli lub podstawę konstrukcji (np. maszyny)", rodzaje fundamentów mogą być różne np. "stopowe - pod słupy, ławowe - pod ściany, płytowe - pod całe obiekty, na gruntach o niedostatecznej nośności fundamenty opiera się na palach, studniach, kesonach" (Encyklopedia Popularna PWN, Warszawa 1982, s.223).
W świetle powyższej definicji fundamentem będzie "osadzona w ziemi dolna część budynku". Dolna płaszczyzna fundamentu musi znajdować się pod powierzchnią ziemi, zaś przeniesienie fundamentu w inne miejsce musi wymagać prac ziemnych. Fundament jest elementem konstrukcyjnym budynku, który zapewnia jego stabilność i trwałość (istotą budynku jest m.in. to, że niezmiennie znajduje się w tym samym miejscu) i przenosi ciężar budynku na grunt.
O ile kwestia ustalenia, czy dany obiekt posiada przegrody budowlane i dach co do zasady nie budzi wątpliwości, o tyle kwestia trwałego związania z gruntem była przedmiotem licznych wypowiedzi orzecznictwa sądów administracyjnych formułowanych na potrzeby oceny robót budowlanych polegających na wykonaniu innych obiektów budowlanych niż budynki, w tym urządzeń reklamowych (zob. wyroki NSA: z dnia 11 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 323/11, z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1005/10). Na tym tle w orzecznictwie przyjmuje się, że cecha "trwałego związania z gruntem" oznacza posadowienie obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Stanowisko judykatury wypracowane w odniesieniu do urządzeń reklamowych, ze względu na ich charakter, nie może być automatycznie recypowane do innego rodzaju obiektów, w tym do budynków, które posiadając obligatoryjnie fundamenty, z ich istoty są trwale związane z gruntem.
Trwałe związanie z gruntem budynków jest cechą immanentnie związaną z posiadaniem fundamentów. Tymczasem urządzenia, o których mowa wyżej, dla związania z gruntem nie potrzebują fundamentów. Organ nie dostrzegł, że w świetle art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego sama cecha trwałego związania obiektu z gruntem nie determinuje kwalifikacji obiektu jako budynku. Jednym bowiem z elementów współkształtujących budynek są fundamenty, za pomocą których osiąga się owo związanie. Istnieć musi więc taka konstrukcja, która będzie spełniać rolę fundamentu i dopiero jego obecność pozwala na osiągnięcie trwałości związania z gruntem, a co za tym idzie pozwala na kwalifikację zabudowy jako budynku – przy spełnieniu pozostałych ustawowych wymogów, tj. wydzielenia go z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i posiadania dachu.
W związku z tym, kwalifikację dokonaną przez organ odwoławczy uznać należy za dokonaną bez oparcia w prawidłowo zebranym materiale dowodowym, w szczególności – odzwierciedlającym istotne elementy obiektu budowlanego umożliwiające dokonanie prawidłowej kwalifikacji, takie jak sposób powiązania z gruntem.
Przyjęcie zatem przez Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że przedmiotowy obiekt stanowi budynek pełniący funkcję rekreacji indywidualnej wymaga uzupełnienia materiału dowodowego przynajmniej o dowód z oględzin tego obiektu wraz z załączoną dokumentacją fotograficzną. Ponieważ w przypadku budynku rekreacji indywidualnej od jego powierzchni zależy to, czy dla jego budowy konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane), dowód taki pozwoliłby również na ustalenie aktualnej powierzchni zabudowy, w związku z twierdzeniami skarżącego, że obiekt nie posiada już tarasu.
Konkludując powyższe rozważania, z uwagi na brak jednoznacznych ustaleń dotyczących istotnych cech obiektu budowlanego we wskazanym przez Sąd zakresie, przedwcześnie organ odwoławczy uznał, że realizacja spornej zabudowy wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem nie zostało to poprzedzone prawidłową kwalifikacją wykonanych robót. Stwierdzone przez Sąd uchybienia wskazują na naruszenie przez organ odwoławczy prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego i w konsekwencji przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. o istotnym dla wyniku sprawy charakterze, albowiem brak ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i niekompletny materiał dowodowy uniemożliwiał dokonanie prawidłowej kwalifikacji spornej zabudowy. To zaś, jak wskazano, było kluczowe dla stwierdzenia samowoli, a następnie trybu usunięcia jej skutków.
Należy bowiem zauważyć, że postępowanie legalizacyjne stanowi zorganizowaną, spójną całość, której poszczególne elementy są niezbędne do osiągnięcia zamierzonego w legalizacji skutku, a mianowicie przywrócenia zaburzonego samowolą stanu zgodności z prawem. Prawidłowa kwalifikacja obiektu, determinująca ocenę wymogów Prawa budowlanego, przekłada się również na uwarunkowania ewentualnej rozbiórki. Decyduje bowiem o stosowaniu środków egzekucyjnych w razie braku dobrowolnego spełnienia obowiązku rozbiórki. Powyższe oznacza, że prawidłowa kwalifikacja prawnobudowlana samowolnie wykonanego obiektu ma zasadnicze znaczenie dla samego procesu legalizacji, jak i dla dalszych jego losów w razie zakończenia procesu legalizacji rozbiórką. Wobec tego dostrzeżone przez Sąd naruszenia proceduralne i materialnoprawne miały wpływ na wynik sprawy.
Za nietrafny natomiast Sąd uznał zarzut naruszenia art. 139 k.p.a., podzielając w całości argumentację tutejszego Sądu przedstawioną na tym tle w wyroku z dnia 9 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 429/21. Zgodnie z powołanym przepisem, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Do wydania decyzji na niekorzyść strony po myśli art. 139 k.p.a. dochodzi wówczas, gdy sytuacja materialnoprawna strony, ujmowana obiektywnie, ulegnie pogorszeniu i stanie się mniej korzystna w wyniku wydania decyzji przez organ odwoławczy. Podstawy dokonania ustaleń w tym zakresie nie stanowi jednak żądanie odwołania, lecz obiektywna sytuacja prawna strony ukształtowana decyzją odwoławczą (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2018 r., II GSK 2918/17). Mówiąc inaczej, gdy w wyniku porównania decyzji organu odwoławczego oraz decyzji organu I instancji zostanie stwierdzone zostanie, że w decyzji organu odwoławczego uległ zmniejszeniu zakres praw tej strony lub zakres jej obowiązków uległ powiększeniu.
Przy czym w doktrynie wskazuje się, że pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się i naruszenie art. 139 k.p.a. może nastąpić wówczas, gdy orzeczenie organu odwoławczego pogarsza sytuację prawną odwołującego w zakresie tego samego stosunku prawnego (tej samej podstawy orzekania), który został ukształtowany decyzją organu I instancji. O tym, czy pogorszenie takie nastąpi, przesądza więc zestawienie osnowy (rozstrzygnięcia) decyzji organu pierwszej instancji z projektowanym rozstrzygnięciem organu odwoławczego (m.in. wyrok NSA z 22 stycznia 2020 r., II OSK 3487/18).
Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy zauważyć należy, że z zestawienia rozstrzygnięć obu organów wynika, że orzeczono o rozbiórce obiektu budowlanego. W obu przypadkach zatem do strony odwołującej skierowano ten sam rodzajowo obowiązek, który jest tożsamy co do treści i oparty na tej samej podstawie prawnej. Skoro ocenę pogorszenia sytuacji strony odwołującej w rozumieniu art. 139 k.p.a. należy odnosić do sytuacji ukształtowanej normą prawną znajdującą zastosowanie w danej sprawie administracyjnej, to zmiana kwalifikacji obiektu budowlanego dokonana przez organ odwoławczy a nie skutkująca zmianą treści obowiązku, jak również trybu legalizacyjnego, nie narusza analizowanej zasady.
Nie mogły również zostać uwzględnione te zarzuty skargi, które dotyczyły kwestionowania decyzji Wójta Gminy K. z dnia 4 lutego 2019 r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Jak wynika z pisma Wójta Gminy K. z dnia 6 lipca 2021 r., decyzja ta stała się ostateczna z dniem 27 marca 2019 r. Sąd w niniejszej sprawie nie miał podstaw do badania zgodności z prawem tej decyzji, stąd też argumenty skarżącego, że toczy się postępowanie w sprawie ustanowienia drogi koniecznej, są bez znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Kluczowa w niniejszej sprawie jest bowiem okoliczność, że decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy jest decyzją ostateczną.
Końcowo Sąd wskazuje, że wniosek pełnomocnika skarżącego o odroczenie rozprawy w dniu 15 września 2022 r. został oddalony. Zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") odroczenie rozprawy może nastąpić tylko z ważnej przyczyny, a podane przez pełnomocnika powody do takich nie należały. Czas pomiędzy udzieleniem pełnomocnictwa (9 września 2022r.) a terminem rozprawy (15 września 2022r.) był wystarczający do zapoznania się przez pełnomocnika z aktami sprawy niemającej charakteru skomplikowanego.
Sąd uznał zatem, że nie zaistniał ważny powód do odroczenia rozprawy a pełnomocnik mógł - przy zachowaniu należytej staranności wymaganej od profesjonalnego prawnika - przygotować się do rozprawy. Pełnomocnik zresztą stawił się na rozprawę i mimo braku zapoznania się z aktami należycie reprezentował swojego mocodawcę, a w sprawie zapadł wyrok uwzględniający skargę.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym wyroku.
Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą uwzględnić ocenę wyrażoną przez Sąd w niniejszym wyroku, która wprost wynika z treści uzasadnienia. W szczególności konieczna będzie prawidłowa kwalifikacja obiektu budowlanego, poprzedzona ustaleniami, czy jest to budynek, a więc m.in., czy posiada fundamenty czy też nie - a więc stanowi obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem. W tym celu konieczne jest uzupełnienie postępowania dowodowego poprzez przeprowadzenie oględzin. Prawidłowa kwalifikacja obiektu wyznaczy z kolei właściwą podstawę prawną legalizacji i jej tryb.
O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz skarżącego zwrot kwoty 500 zł, na którą składa się wpis od skargi. Zasądzona kwota obejmowała jedynie wpis należny od skargi, nie obejmowała natomiast wynagrodzenia pełnomocnika, który występując na rozprawie w dniu 15 września 2022 r. nie dysponował prawidłowo uwierzytelnionym pełnomocnictwem i został tymczasowo dopuszczony do udziału w postępowaniu i zobowiązany do dostarczenia pełnomocnictwa procesowego do działania w imieniu skarżącego w terminie 3 dni pod rygorem pominięcia czynności dokonanych z jego udziałem. Brak prawidłowego umocowania i jedynie warunkowe dopuszczenie pełnomocnika do działania w imieniu skarżącego na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku uniemożliwiały zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów związanych z udziałem pełnomocnika w tej sprawie.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).