Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 150/19

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 20 listopada 2009 r., wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290), powoływaną dalej także jako "ustawa", Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z rewitalizacją przestrzeni publicznej wraz z poprawą stanu bezpieczeństwa oraz nadaniem nowych funkcji obszarowi placu im. [..]. Inwestycja została zaprojektowana na terenie, dla którego obowiązywały ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..], zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia 26 listopada 1999 r., nr XIII/116/99.

Prokurator Apelacyjny w skardze na powyższą decyzję zarzucił jej naruszenie przepisów postępowania tj. art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), powoływanej dalej jako "k.p.a.", poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu, a w szczególności brak umożliwienia im - po zakończeniu postępowania wyjaśniającego, a przed wydaniem decyzji kończącej sprawę, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób sprzeczny z zawartymi w nim wymaganiami.

Uzasadniając skargę Prokurator zajął stanowisko, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest stworzenie stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Natomiast niedopuszczenie strony do udziału w tych czynnościach skutkuje naruszeniem prawa obligującym do wznowienia postępowania z powodu wypełnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (polegającej na niebraniu przez stronę bez własnej winy udziału w postępowaniu) - i to niezależnie od tego, czy miało to wpływ na treść decyzji. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa, zależy wyłącznie od jej woli, zaś rzeczą organu jest umożliwienie stronie skorzystania z tego uprawnienia. W niniejszej sprawie pozbawienie stron możliwości skorzystania z uprawnienia do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów było istotne, bowiem niektóre z nich w sposób aktywny uczestniczyły we wcześniejszym postępowaniu zakończonym odmową udzielenia pozwolenia, sprzeciwiając się zamierzeniom wnioskodawcy, które w ponownym postępowaniu organ zaakceptował.

Zdaniem skarżącego, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełniało wymagań przepisanych prawem, bowiem sprowadzało się jedynie do odnotowania faktu złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, wskazania numerów działek, na których została zaplanowana inwestycja, i potwierdzenia, że strony zostały powiadomione o wszczęciu tego postępowania. Uzasadnienie rozstrzygnięcia było tak lakoniczne, że w porównaniu z rozmiarami planowanej inwestycji w zasadzie niemożliwe jest stwierdzenie, iż przedstawiono w nim jakiekolwiek fakty opisujące stan sprawy lub, że wyjaśniono podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji, której treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy, skutkuje wadliwością stanowiącą podstawę do uchylenia decyzji z tego powodu, że nie poddaje się kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa.

Skarżący podkreślił, że w przedmiotowej sprawie konieczne było sporządzenie szczegółowego uzasadnienia podjętego przez organ rozstrzygnięcia z uwagi na okoliczność, że w zaskarżonej decyzji przyjęto stanowisko odmienne od tego, które zaprezentowano w decyzji z dnia 4 września 2009 r. Starosty o odmowie udzielenia Gminie pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji.

Prokurator wskazał również, że zaskarżona decyzja nie przewidywała przeprowadzenia prac związanych z budową parkingu podziemnego, który zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwalą nr XIII/116/99 Rady Miejskiej z dnia 26 listopada 1999 r., miał na tym terenie zostać w perspektywie zrealizowany. Nie można bowiem uznać, że zawarte w uzasadnieniu stwierdzenie: "projekt budowlany spełnia wymogi zawarte w art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane" stanowi o wypełnieniu przez organ obowiązku sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w ww. przepisie.

Powyższe okoliczności - zdaniem skarżącego - wskazują, że zaskarżona decyzja narusza ogólne zasady postępowania zawarte w przepisach art. 7- art. 11 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do podniesionych przez Prokuratora zarzutów, organ stwierdził, że umożliwił stronom czynny udział w postępowaniu, gdyż zawiadomił je o wszczęciu postępowania, jednakże żadna ze stron nie wniosła uwag i zastrzeżeń do projektowanej inwestycji. Nie ma zatem podstaw do uznania, że organ pozbawił strony możliwości udziału w postępowaniu, skoro zawiadomił je o jego najbardziej istotnej fazie. Organ wskazał, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. jest niezasadny również z tego powodu, że - jak wskazuje liczne orzecznictwo sądów administracyjnych - samo naruszenie przez organ ww. przepisu przejawiające się w braku umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, nie jest samodzielną przesłanką do uchylenia takiej decyzji, czy też wznowienia postępowania w sprawie. Aby wzruszyć decyzję, konieczne jest jeszcze wykazanie, że uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy i uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnej czynności.

Tymczasem skarżący nie wskazał na czym ten istotny wpływ na wynik sprawy miał polegać i jakiej konkretnie czynności, mającej wpływ na wynik sprawy, strona nie mogła dokonać w wyniku naruszenia przez organ przepisu art. 10 k.p.a. W konsekwencji, zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie niezawiadomienie stron o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego nie miało wpływu na jej wynik. Nie bez znaczenia jest przy tym okoliczność, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę organ podejmuje decyzję w oparciu o dokumenty zgromadzone w większości już w momencie wszczęcia postępowania, ponieważ są one składane przez wnioskodawcę razem z wnioskiem.

Starosta stwierdził, że zaplanowana inwestycja nie koliduje z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia, zatwierdzonego uchwałą nr XIII/116/99 Rady Miejskiej z dnia 26 listopada 1999 r., o budowie parkingu podziemnego, a co za tym idzie - spełnione zostały przesłanki do wydania pozwolenia na budowę określone w przepisie art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. W przedłożonym projekcie - w założeniach programowych - uwzględniono parking podziemny wraz z dojazdami poprzez zaznaczenie jego obrysu na projekcie zagospodarowania terenu, o czym świadczy okoliczność, że w opracowaniu żaden z zaprojektowanych elementów nie jest przewidziany do demontażu w przyszłości. Praktyka realizacji zamierzeń budowlanych pod powierzchnią wcześniej zagospodarowanych terenów jest coraz częściej stosowana zwłaszcza w dużych miastach, zatem przy zastosowaniu obecnie znanych technik wznoszenia obiektów budowlanych wykonanie parkingu podziemnego pod zrealizowaną, na podstawie zaskarżonego pozwolenia, nawierzchnią Placu, jest możliwe do wykonania.

Burmistrz Miasta przesłał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia uchwalonego uchwałą nr XIII/116/99 Rady Miejskiej z dnia 26 listopada 1999 r. Poinformował również, że zmiany tego planu miejscowego wynikające z uchwały nr XLV/314/02 Rady Miejskiej z dnia 17 lipca 2012 r. oraz uchwały Rady Miejskiej nr XXXIV/271/2009 z dnia 29 kwietnia 2009 r. obejmowały kwartały znajdujące się poza działkami objętymi inwestycją, dla których sporządził wypis i wyrys. Uczestnik postepowania poinformował także, że prawomocnym wyrokiem z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 12/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność uchwały planistycznej Rady Miejskiej nr XIII/116/99 z dnia 26 listopada 1999 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu sprawy w dniu 16 listopada 2016 r. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.

Sąd wskazał, że wydając pozwolenie na budowę organ - stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane (brzmienie przepisu obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji), winien zbadać zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ uznał przedłożony przez inwestora projekt budowlany za zgodny z normami uchwały Rady Miejskiej z dnia 26 listopada 1999 r., nr XIII/116/99, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia (Dz. Urz. Woj. z 2000 r. Nr 13, poz. 49). Uchwała ta została wyeliminowana z obrotu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - wyrokiem z dnia 30 października 2012 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 12/12, stwierdził bowiem jej nieważność, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - wyrokiem z dnia 2 września 2014 r., sygn. akt.

II OSK 237/13, oddalił skargę kasacyjną Rady Miejskiej od tego wyroku. Prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego stwierdzono zatem nieważność uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie której wydano zaskarżoną decyzję.

Sąd, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, że wyrok stwierdzający nieważność uchwały wywiera skutek prawny z mocą ex tunc, stwierdzenie nieważności uchwały jest aktem deklaratoryjnym, a zatem działającym z mocą wsteczną od daty jej wydania. Uchwała dotknięta wadami wymienionymi w treści art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu jest nieważna od początku, tj. od chwili jej podjęcia, a zatem Sąd - orzekając o jej nieważności, jedynie potwierdza to swoim rozstrzygnięciem. Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy wywołuje skutki od chwili podjęcia tej uchwały (ex tunc), zatem należy przyjąć taki stan prawny, jakby uchwała nigdy nie została podjęta.

Sąd wskazał, że orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność aktu prawa miejscowego rodzi określone skutki prawne. Stosownie do art. 147 § 2 p.p.s.a. rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały, której nieważność została stwierdzona przez Sąd, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest decyzją ani orzeczeniem, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., a żaden inny przepis nie wskazuje unieważnienia takiej uchwały jako podstawy do wznowienia postępowania (tak jak np. art. 145a k.p.a. przewiduje wznowienie postępowania w razie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z prawem przepisu stanowiącego podstawę decyzji).

Sąd uznał, że właściwym trybem określonym w postępowaniu administracyjnym, mogącym mieć zastosowanie w takiej sytuacji, jest stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który uznaje za nieważne decyzje wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną po zbadaniu projektu budowlanego z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który został wyeliminowany ze skutkiem ex tunc, a więc od chwili jego wydania, z obrotu prawnego, należy uznać za nieważną z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa. Wniosek taki jest uzasadniony treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, który stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego może zatem nastąpić wyłącznie po sprawdzeniu przez organ zgodności planowanej inwestycji z obowiązującym na danym terenie porządkiem planistycznym. Następuje to poprzez zbadanie zgodności inwestycji z przepisami planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji braku uchwały planistycznej.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. II OSK 729/17 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do rozpoznania sądowi I instancji.

Sąd ten wskazał, że stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wywołuje taki skutek jakby miejscowy plan nigdy nie funkcjonował w obrocie prawnym. Nie oznacza to jednak, że wszystkie decyzje, których przesłanką wydania jest zgodność z miejscowym planem, wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Wyeliminowanie z obrotu prawnego miejscowego planu poprzez stwierdzenie nieważności uchwały ustanawiającej ten plan nie może automatycznie skutkować uznaniem, że decyzje, których jedną z podstaw prawnych wydania był wymóg zgodności zawartego w nich rozstrzygnięcia z przepisami miejscowego planu, wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, a każdy przypadek powinien być oceniany indywidualnie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jeśli stwierdzono nieważność całości lub części miejscowego planu z tego powodu, że rada gminy wprowadzając do tego planu przepisy określające przeznaczenie nieruchomości i sposób jej zagospodarowania przekroczyła przysługujące jej tzw. władztwo planistyczne bądź też, że przepisy te są niezgodne z ustawą lub rozporządzeniem, to decyzję wydaną w oparciu o te przepisy miejscowego planu niewątpliwie należałoby uznać za wydaną z rażącym naruszeniem prawa.

Nie zasługuje bowiem na ochronę decyzja, którą organ ją wydający uznał za zgodną z wyżej opisanymi przepisami. Nie daje jednak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzenie nieważności całości lub części miejscowego planu z powodu zawarcia w nim przepisów, które nie były podstawą wydania decyzji np. stwierdzenie nieważności przepisów miejscowego planu, które nie dotyczą terenu, którego dotyczy decyzja o pozwoleniu na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie jak wynika z treści wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 12/12 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2014 r., sygn. akt. II OSK 237/13 przedłożony przez inwestora projekt budowlany uznano za zgodny z normami uchwały Rady Miejskiej z dnia 26 listopada 1999 r., nr XIII/116/99, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia, zaś stwierdzenie nieważności uchwały nastąpiło z powodu naruszenia procedury uchwalania tego planu. Powodem stwierdzenia nieważności ww. uchwały nie były zastrzeżenia do przepisów regulujących przeznaczenie i sposób zagospodarowania nieruchomości objętych planem, w oparciu o które organ administracji wydający pozwolenie na budowę stwierdził, że planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem.

W tej sytuacji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z tego powodu, że stwierdzona została nieważność uchwały Rady Miejskiej w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględni to. stanowisko. W wyroku wskazano, że uchylenie zaskarżonego wyroku do ponownego rozpoznania było uzasadnione z uwagi na konieczność dokonania oceny zarzutów podniesionych w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że stwierdzenie nieważności miejscowego planu uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, podstawą wydania której był ten plan, nie dokonywał bowiem oceny zarzutów podniesionych przez Prokuratora w skardze. Sąd wskazał jednocześnie, że zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. był wystarczający do uwzględnienia skarg kasacyjnych a tym samym odnoszenie się do pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów było niecelowe.

Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. II SA/Gd 53/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję

W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że sprawie było bezsporne, iż skarga została wniesiona w terminie przewidzianym w art. 53 § 3 p.p.s.a., zgodnie zaś z art. 52 § 1 p.p.s.a. prokurator nie musiał wyczerpywać środków zaskarżenia.

Sąd powołał się na związanie wytycznymi wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. II OSK 729/17 i wskazał, że wydając pozwolenie na budowę organ architektoniczno-budowlany, stosownie do treści art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane (brzmienie przepisu obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji), winien zbadać

1. 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
2. 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
3. 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
4. 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane). W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane).

Sąd wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż organ uznał przedłożony przez inwestora projekt budowlany za spełniający wymogi zawarte w art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Przyjąć zatem należy, że w ocenie organu przedmiotowy projekt budowlany m.in. zgodny jest z normami obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji uchwały Rady Miejskiej z dnia 26 listopada 1999 r., nr XIII/116/99, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia. Jest bezsporne, że uchwała ta została wyeliminowana z obrotu prawnego, przy czym - w świetle wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 12/12, jak wyjaśnił to NSA w wyroku w sprawie II OSK 729/17 - powodem stwierdzenia nieważności ww. uchwały nie były zastrzeżenia do przepisów regulujących przeznaczenie i sposób zagospodarowania nieruchomości objętych planem, w oparciu o które, organ administracji wydający pozwolenie na budowę stwierdził, że planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem.

Oceniając zaskarżoną decyzję według kryterium zgodności z przepisami prawa, Sąd uznał, że wydana została ona z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Słusznie bowiem wykazano w skardze, że niezwykle lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Z treści uzasadnienie jednocześnie wynika, że w istocie organ nie dokonał zbadania okoliczności wymienionych w art. 35 ust. 1 pkt 1-4 ustawy - Prawo budowlane, w tym co do zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, które mają istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiocie wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Sąd wskazał, że brak w zaskarżonej decyzji należytego uzasadnienia stanowiska organu w opisanym wyżej zakresie stanowi naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a., zgodnie z którym każda decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Organ administracyjny jest zobowiązany tą zasadą do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy.

Sąd stwierdził, że uzasadnienie prawne decyzji powinno polegać nie tylko na powołaniu przez organ artykułu czy też paragrafu przepisu prawa, ale także na dokonaniu umotywowanej oceny stanu faktycznego sprawy w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazaniu jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Natomiast uzasadnienie faktyczne decyzji - zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. - powinno zawierać przede wszystkim wskazanie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów, które organ uznał za udowodnione.

Sąd stwierdził, że analiza przepisów art. 35 ust. 1, 3 i 4 Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę projekt budowlany podlega sprawdzeniu przez organ administracji. Zakres sprawdzenia jest inny w odniesieniu do projektu zagospodarowania działki lub terenu, a inny w odniesieniu do projektu architektoniczno-budowlanego, który dotyczy bezpośrednio obiektu budowlanego. Projekt zagospodarowania działki lub terenu podlega pełnej weryfikacji - zarówno pod względem zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w braku miejscowego planu), a także wymaganiami ochrony środowiska, jak też z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a ponadto pod względem kompletności i wykonania przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego może zatem nastąpić wyłącznie po sprawdzeniu przez organ przede wszystkim zgodności planowanej inwestycji z obowiązującym na danym terenie porządkiem planistycznym.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji na dokonanie takiej analizy przez Starostę w ogóle nie wskazuje. Stwierdzenie, że projekt budowlany spełnia wymogi zawarte w art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, poprzedzone wskazaniem, że inwestycja projektowana jest na terenie, dla którego obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia, zatwierdzonego opisywaną wyżej uchwałą Rady Miejskiej z dnia 26 listopada 1999 r., nr XIII/116/99, nie pozwala na poznanie motywów podjętego rozstrzygnięcia. Stanowi to istotne naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane i uniemożliwia sądowi kontrolę zaskarżonej decyzji, skoro organ nie wyjaśnia jaką motywacją się kierował. W tym kontekście również zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przez Starostę w sposób istotny zasad wynikających z art. 7 i art. 11 k.p.a. Sąd uznał za zasadne.

Sąd stwierdził, że zarzut podniesiony też przez uczestnika K. S., wskazujący na oczywistą sprzeczność przedmiotowej inwestycji z wówczas obowiązującym planem miejscowym był przedwczesny, skoro organ właściwy dla wydania pozwolenia na budowę kwestii tej nie analizował i nie uzasadnił. Dla oceny wydanej decyzji Sąd musiałby samodzielnie, na podstawie dowodów zebranych w sprawie administracyjnej ocenić, czy wnioskowana inwestycja spełnia przesłanki z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zastępując w tym Starostę, co nie mieści się w sądowej kontroli legalności decyzji.

Odnosząc się zaś do twierdzeń Starosty zawartych w odpowiedzi na skargę, a uzupełniających uzasadnienie stanowiska o zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd Wojewódzki miał na względzie, że odpowiedź na skargę jest jedynie pismem procesowym, nie zastępuje decyzji i nie może uzupełnić tej decyzji o uzasadnienie faktyczne.

Sąd uznał za bezzasadny zarzut naruszenia przez Starostę przy wydawaniu zaskarżonej decyzji art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skarżący dopatruje się naruszenia ww. przepisu w braku umożliwienia stronom przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z akt administracyjnych wynika, że zaskarżona decyzja została doręczona wszystkim stronom postępowania. Przed wydaniem decyzji zawiadomieniem z dnia 15 października 2009 r. Starosta zawiadomił wszystkie strony postępowania, że w dniu 30 września 2009 r. zostało wszczęte na wniosek Gminy postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji ze wskazaniem zarówno terenu zasięgu inwestycji, jak i obszaru jej oddziaływania.

W zawiadomieniu wskazano na możliwość wnoszenia w sprawie uwag w zakreślonym terminie 7 dni. Sąd wskazał, że Starosta podjął czynności zapewniające stronom możliwość czynnego udziału w postępowaniu. Strony miały możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, wypowiedzenia się oraz zaskarżenia ww. decyzji. Jednocześnie z akt administracyjnych nie wynikało, aby w toku postępowania którakolwiek ze stron postępowania składała wnioski lub podnosiła zarzuty, których nieuwzględnienie skutkowałoby pozbawieniem ich możliwości czynnego udziału w postepowaniu.

Tym samym brak powiadomienia, o którym mowa w art. 10 § 1 k.p.a. narusza wprawdzie ten przepis postępowania, ale nie ma powodów do twierdzenia, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do stanowiska przedstawionego przez uczestnika postępowania w załączniku do protokołu rozprawy Sąd zaznaczył, że zarzuty dotyczące postępowania środowiskowego przedmiotowej inwestycji nie podlegają kontroli przez sąd wojewódzki, gdyż pozostają poza zakresem niniejszej sprawy administracyjnej.

Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ dokona oceny wniosku Gminy przy czym, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., organ zobowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania, zawarte zarówno w niniejszym uzasadnieniu, jak również w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 729/17, w szczególności, działając zgodnie z wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadą praworządności, organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną skutków stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej z dnia 26 listopada 1999 r., nr XIII/116/99 zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia.

Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. II OSK 2489/18 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z treści spornej decyzji wynika, jakimi przesłankami kierował się organ I instancji podejmując rozstrzygnięcie o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z rewitalizacją przestrzeni publicznej wraz z poprawą stanu bezpieczeństwa oraz nadaniem nowych funkcji obszarowi Placu [..] w B. W podstawie prawnej decyzji wymieniono przepisy art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy Prawo budowlane, w uzasadnieniu zaś wskazano, że Gmina, będąca inwestorem, jest właścicielem określonych numerycznie działek gruntowych, na których zaprojektowano inwestycję (z wyjątkiem jednej działki). Podano też, jaki plan obowiązuje na terenie objętym wnioskowaną inwestycją. Z treści decyzji wynika, że przedmiotem sprawdzenia był projekt budowlany obejmujący: (1) projekt zagospodarowania terenu, (2) projekt architektoniczno-budowlany, (3) projekt budowlany - drogi i place, (4) projekt budowlany - kanalizacja deszczowa, (5) projekt budowlany - elementy małej architektury, (7) system informacji wizualnej, (8) projekt budowlany - szata roślinna, (9) dokumentacja warunków gruntowo-wodnych.

W decyzji wymieniono również wszystkich projektantów z poszczególnych specjalności i stwierdzono jakie konkretnie uprawnienia posiadają; ponadto zawarto szczegółowe ustalenia co do obszaru oddziaływania obiektu.

Sąd wskazał, że zawarte w treści decyzji ustalenia oraz ocena co do zgodności projektu z wymogami art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego pozwalają przyjąć, że przed wydaniem decyzji organ sprawdził projekt budowlany w zakresie określonym tym przepisem. Z uzasadnienia decyzji jednoznacznie wynika, iż rozstrzygnięcie o pozwoleniu na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych podjęte zostało gdyż organ stwierdził, iż projekt budowlany spełnia wymogi zawarte w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd zaakcentował, że zgodnie z art. 35 Prawa budowlanego organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego sprawdza prawidłowość projektu według kryteriów w tym przepisie określonych, przy czym stosownie do art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust.

4. W uzasadnieniu decyzji odnotowano, iż strony biorące udział w postępowaniu nie wniosły uwag i zastrzeżeń do projektowanej inwestycji, niewątpliwie ta okoliczność sprawiła, że organ tak skrótowo przedstawił wyniki. Treść decyzji zawiera, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie niezbędne elementy wymienione w art. 107 § 1 k.p.a., pozwalające na jej merytoryczne zweryfikowanie pod względem zgodności z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarga Prokuratora dotyczy decyzji pierwszoinstancyjnej, a żadna z kilkudziesięciu stron postępowania nie wniosła skutecznie odwołania, co pozwoliłoby na rozpoznanie sprawy w obu instancjach. Wszystkim stronom zapewniono możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, zgłoszenia ewentualnych uwag lub wniosków, jak też zaskarżenia przedmiotowej decyzji. W takim stanie sprawy nie było przeszkód do przeprowadzenia przez Sąd Wojewódzki pełnej merytorycznej kontroli przedmiotowej decyzji.

W toku ponownego rozpoznania sprawy w załączniku do protokołu rozprawy z dnia 15 maja 2019 r. K. S. zarzucił, że

1. - obszar oznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "Śródmieścia [..]" symbolem 40 MUC ma w planie przeznaczenie mieszkalno – usługowe, w projekcie budowlanym - projekcie zagospodarowania terenu, zaproponowano pas drogowy pieszo jezdny - trakt [..], rozwiązanie to przyjęto na części terenu przewidzianej w planie miejscowym pod mieszkania i usługi;
2. - plan miejscowy dla obszaru wyznaczonego liniami regulacyjnymi oznaczonego symbolem 151 KX nie ustala i nie dopuszcza lokalizacji fontanny jaka została przewidziana w projekcie budowlanym, fontanna ta nie może być traktowana jak obiekt małej architektury z uwagi na parametry techniczne (225 m2 powierzchni zabudowy, podziemna kondygnacja, instalacje, urządzenia, oddziaływanie na otoczenie – emisje),
3. - rysunek Projektu zagospodarowania terenu nie zawiera obrysu parkingu podziemnego, pomimo że legenda projektu zagospodarowania zawiera oznaczenie parkingu podziemnego, a parking podziemny oraz tunele podziemne stanowiące dojazd od północy i południa do przedmiotowego parkingu są 1 przewidziane w miejscowym planie,
4. - brak jest w projekcie budowlanym ścieżek rowerowych, na str. 47 Projektu zagospodarowania terenu l mowa jest o niewydzielaniu ścieżek rowerowych, co jest niezgodne z ustaleniami planu dla obszaru oznaczonego w miejscowym planie symbolem 150 KX;
5. - brak jest na rysunku Projektu zagospodarowania terenu klauzuli o aktualności podkładu mapowego, potwierdzającej, że projekt zagospodarowania terenu został wykonany na mapie do celów projektowych pochodzącej z zasobów geodezyjno-kartograficznych Starosty (zgodnie z § 8 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r.)
6. - w projekcie budowlanym nie wskazano obszaru oddziaływania przedsięwzięcia inwestycji.

Ustosunkowując się do powyższych zarzutów organ wskazał, że

1. - zaprojektowany ciąg pieszo-jezdny nie wyklucza możliwości zabudowy kondygnacji przyziemia w wyznaczonych w planie liniach zabudowy, nadto plan zagospodarowania dla obszaru oznaczonego symbolem 40 M,UC nie wymaga, aby na całym terenie istniała wyłącznie zabudowa mieszkaniowo-usługowa, przewidziane są tereny niezabudowane o tymczasowym użytkowaniu jako parkingi, postój taksówek oraz zieleń rekreacyjna;
2. - organ wskazał, że przewidziana w projekcie budowlanym fontanna, wyposażona w program wodny oraz oświetlenie iluminacyjne, jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania, który dla obszaru oznaczonego symbolem 151 KX określił wymóg realizacji "wyrazistej kompozycji zieleni z użyciem elementów małej architektury, wody i oświetlenia" a postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela;
3. - organ wskazał, że rysunek projektu zagospodarowania terenu zawiera obrys parkingu podziemnego, na dokumencie "Rewitalizacja przestrzeni publicznej wraz z poprawą stanu bezpieczeństwa oraz nadaniem nowych funkcji obszarowi Placu im. [..]i ulicy [..] w B., projekt zagospodarowania plansza podstawowa 1:200" stanowiącym załącznik nr 1 do decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 20 listopada 2009 r. (str. 61 projektu), obrys parkingu podziemnego zaznaczony został czarną przerywaną linią, obrys umiejscowiony został we wschodniej części Placu [..] a projekt zagospodarowania uwzględnia także obrys wjazdu na parking od strony północnej oraz wyjazd od strony południowej;
4. - projekt budowlany przewiduje wytyczenie toru dla ruchu rowerowego zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, na stronie 47 projektu budowlanego wskazano, iż "projekt wyznacza ścieżki dla rowerów oraz pojazdów uprzywilejowanych w formie obszar poprzez zastosowanie indywidualnej wypukłej kostki w 20x20x6 w rozstawie maksymalnie co 2m (element "TOR" - rys. A6, podobnie jak indywidualna wklęsła kształtka dla systemu "SON")", na dokumencie "Rewitalizacja przestrzeni publicznej wraz z poprawą stanu bezpieczeństwa oraz nadaniem nowych funkcji obszarowi Placu [..] i ulicy [..] w B. Projekt zagospodarowania plansza podstawowa 1:200" wyznaczony w zabruku tor dla pojazdów uprzywilejowanych oraz rowerów uwidoczniony został czerwoną przerywaną linią wraz z piktogramami w postaci kwadracików;
5. - projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, co wynika z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, natomiast wymóg poświadczenia za zgodność z oryginałem przez projektanta kopii mapy do celów projektowych wprowadzony został w § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r. poz. 462 ze zm.), w niniejszej sprawie mapa do celów projektowych sporządzona na aktualnej kopii mapy zasadniczej pochodzącej z zasobu geodezyjno-kartograficznego dostarczona została do organu w odrębnym dokumencie;
6. - obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego pozwolenia na budowę przepisy prawa nie wymagały wskazywania zasięgu obszaru oddziaływania obiektu a § 13a określający zakres informacji o obszarze oddziaływania dodany został do rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego w dniu 22 września 2015 r.

W piśmie z dnia 29 maja 2019 r. uczestnik postępowania Gmina wskazała, że zarzuty zgłoszone przez K. S. są bezzasadne.

Projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym, w zakresie obszaru oznaczonego w planie zagospodarowania przestrzennego "Śródmieścia B." symbolem 40 M,UC i obszaru oznaczonego w planie zagospodarowania przestrzennego "Śródmieścia B." symbolem 150KX. Teren planu oznaczony jako obszar 40 M, UC (dla terenu pomiędzy ul. [..], ul. S., ul. [..] i Placem [..]) przewiduje funkcje mieszkaniowo- usługowego. Inwestor - Gmina B., w projekcie budowlanym zaproponował uporządkowaną, urządzoną przestrzeń pieszą z schodami niwelującymi różnice poziomu terenu, elementami zieleni miejskiej i zieleni typu reprezentacyjnego i elementami małej architektury. Zaprojektowany sposób zagospodarowania tej części obszaru podporządkowany został dominacie w postaci wieży kościelnej, poprzez jej ekspozycję. Projekt budowlany przewiduje powstanie ścieżek rowerowych wzdłuż ul. [..].

W rozwiązaniach projektowych zastosowano metodę polegającą na wyznaczeniu toru jazdy dla rowerów poprzez zastosowanie indywidualnej wypukłej kostki 20 x 20 x 6 w rozstawie maksymalnie co 2 m. Przy rozwiązaniach projektowych nie zastosowano najczęściej stosowanej metody polegającej na wyodrębnieniu ścieżki pod względem materiałowym i kolorystycznym ze względu na kolizję z przyjętą kompozycją posadzki rynku i przyległych ulic, która opiera się na wytyczeniu regularnej siatki podziału opartej na mierze lokacyjnej tzw. pręcie chełmińskim. Kompozycja polega na trzech rodzajach materiału: kostki brukowej wyznaczającej zarys siatki modułowej, wypełnionej kostką brukową ceramiczną w centralnej części rynku i kostki betonowej z wyprawą żwirową w pozostałej części. W projekcie inwestor dążył do równowagi pomiędzy walorami historycznymi przestrzeni publicznej a wymogami użytkowymi związanymi z wyznaczeniem ścieżek rowerowych. Zdaniem Gminy zaproponowany sposób zagospodarowania tej przestrzeni sprzyja zachowaniu wysokiej estetyki projektu zagospodarowania centralnego punktu miasta B., jaką stanowi Plac [..].

Inwestycja, której dotyczy pozwolenia na budowę został w całości zrealizowana.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje

Rozstrzygając sprawę po raz trzeci, po dwukrotnym uchyleniu wydanych w sprawie wyroków, Sąd orzekał w warunkach związania oceną prawną zawartą w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 729/17 oraz z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. II OSK 2489/18.

Warunki tego związania określa przepis art. 190 p.p.s.a. stanowiąc, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie oznacza, że sąd I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, nie może nie dostosować się do oceny prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W związku z powyższym, za już rozstrzygnięte należy uznać podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, poprzez niewyznaczanie stronom terminu na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań i sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób sprzeczny z zawartymi w nim wymaganiami, jak również podniesiony przez uczestnika zarzut dotyczący postępowania środowiskowego. Sąd ocenił zatem, że zarzuty te są niezasadne, podtrzymując w tym zakresie argumentację zawartą w wyroku z dnia 18 kwietnia 2018 r.

Zasadnicze znaczenie w sprawie miało rozstrzygnięcie, jaki wpływ na byt prawny decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, miało późniejsze stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sprawie przesądzono, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego, zgodnie z którym wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Nie jest to bowiem przyczyna nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a ocena ta wynika z wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r.

W wydanych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądził w jaki sposób Sąd winien uwzględnić przy ocenie prawidłowości decyzji fakt stwierdzenia nieważności uchwały planistycznej. Co do zasady, skoro sąd administracyjny stwierdzając nieważność uchwały planistycznej wyeliminował aktu prawa miejscowego z porządku prawnego ze skutkiem wstecznym, zastosowanie w sprawie znaleźć powinien art. 147 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydanych na podstawie uchwały lub aktu, których nieważność stwierdzono, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym lub postępowaniach szczególnych. Trybem takim mógłby być tryb wznowienia, jednak w unormowaniach art. 145 § 1 pkt 1 – 8, 145a i 145b k.p.a. brak jest normy prawnej, która mogłaby znaleźć zastosowanie do zaistniałego stanu faktycznego. Tryb taki nie został także przewidziany w przepisach Prawa budowalnego ani ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Do sytuacji takiej nie znajdzie również zastosowania norma art. 154 lub 155 k.p.a. bowiem decyzja o pozwoleniu na budowę jest decyzją nadającą uprawnienie, a uzależnienie zmiany decyzji od zgody osoby nabywającej uprawnienie praktycznie uniemożliwiłoby usuwanie takich decyzji z obrotu prawnego.

W niniejszej sprawie mamy jednak do czynienia z inną sytuacją, bowiem doszło do zaskarżenia decyzji o pozwoleniu na budowę skargą do sądu administracyjnego. Sąd kontroluje decyzję o pozwoleniu na budowę, mimo braku uchwały planistycznej oraz braku decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane (brzmienie przepisu obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji), organ winien zbadać zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego może zatem nastąpić wyłącznie po sprawdzeniu przez organ zgodności planowanej inwestycji z obowiązującym na danym terenie porządkiem planistycznym.

W niniejszej sprawie, zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., Sąd był zobligowany do zbadania zgodności z prawem wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo stwierdzenia nieważność planu zagospodarowania przestrzennego stanowiącego podstawę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W takiej sytuacji, możliwe jest przyjęcie koncepcji, że zbadanie tej zgodności mogłoby nastąpić poprzez badanie zgodności z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego (decyzją o warunkach zabudowy). Skutkowałoby to jednak koniecznością uchylenia wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę w celu zobowiązania inwestora do przedłożenia takiej decyzji.

Przyjęcie koncepcji badania prawidłowości wydanego pozwolenia na budowę przez sąd, skutkuje oceną zgodności inwestycji z ustaleniami uchwały planistycznej mimo stwierdzenia jej nieważności, bądź oceną zgodności inwestycji z szeroko rozumianym porządkiem prawnym obowiązującym na terenie, na którym ani nie obowiązuje plan miejscowy ani nie wydano dla niego decyzji potwierdzającej zgodność inwestycji z wymogami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (co sprowadza się do oceny, czy inwestycja nie narusza przepisów obowiązującego prawa).

Oceniając zgodność inwestycji z szeroko rozumianym porządkiem prawnym obowiązującym na terenie, na którym jest ona planowana, Sąd nie stwierdził by ustalenia projektu budowlanego naruszały przepisy obowiązującego prawa, zarówno ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i innych aktów prawnych.

Inwestycja miała na celu rewitalizację przestrzeni publicznej wraz z poprawą stanu bezpieczeństwa oraz nadanie nowych funkcji obszarowi Placu [...] i ulicy [...] w B. W projekcie przewidziano nawierzchnię, fontannę, małą architekturę, schody terenowe i układ komunikacyjny. Inwestycja dotyczy ważnej, centralnej - rynkowej części miasta, zagospodarowanej poprzednio głównie zielenią. Plac rynkowy zgodnie z zamierzeniem inwestora miał pełnić wraz z układem Placu [..] oraz przylegającymi ulicami [..] i [...] funkcje publicznych przestrzeni otartych o różnorodnym użytkowaniu – komunikacji pieszej, obsługowej i awaryjnej dla terenów usług oraz rekreacyjnej dla użytkowników śródmieścia B. Natomiast oceniając zgodność planowanej inwestycji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, który w związku ze stwierdzeniem jego nieważności, nie obowiązuje na tym terenie i w okresie późniejszym nie został zastąpiony innym planem miejscowym, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza ustaleń planistycznych.

Dokonując oceny w tym zakresie Sąd miał dodatkowo na względzie, że ocena zgodności projektu i decyzji z porządkiem planistycznym dokonywana jest w odniesieniu do postanowień nieważnego aktu prawnego, zatem wymogi w tym zakresie winny ulec liberalizacji.

Sąd uznał, że projekt inwestycji nie narusza ustaleń planistycznych dla jednostki oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "Śródmieścia B." symbolem 40 M,UC (przeznaczenie mieszkalno – usługowe). Jak wskazuje się w orzecznictwie infrastruktura towarzysząca w postaci ciągów komunikacyjnych, zieleni, małej architektury jest na obszarach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i usługową dopuszczalna (por. wyrok NSA z dnia 4 września 1998 r. sygn. IV SA 1535/97). Podkreślić także należy, że linia zabudowy na kwestionowanym terenie, jak wynika z oznaczenia graficznego, nie ma charakteru linii zabudowy obowiązującej lecz charakter linii zabudowy dopuszczalnej.

Za niezasadny uznać należało także zarzut sprzeczności z planem projektu budowlanego w zakresie fontanny. Podzielić należy stanowisko, że fontanna ta nie ma charakteru obiektu małej architektury z uwagi na swoje rozmiary. Zgodnie z art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego przez obiekty małej architektury należy rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności:

1. a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury,
2. b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej,
3. c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki.

Fontanna zaprojektowana na Placu [..] nie jest obiektem małej architektury, nie należy ona bowiem do obiektów niewielkich i pozostaje w znaczącej dysproporcji rozmiarowej do obiektów przykładowo wymienionych w cytowanej regulacji. W postanowieniach planistycznych dotyczących "wyrazistej kompozycji zieleni z użyciem elementów małej architektury, wody i oświetlenia" nie mieści się ona zatem w kategorii elementów małej architektury. Stanowi ona natomiast element wody, o jakim jest mowa w zapisie planu, plan ten, wskazując na element wody, nie przewiduje rozmiarów obiektu w tym zakresie. Gmina jako właściciel nieruchomości mogła zatem zaprojektować na tym terenie fontannę, który to obiekt wpisuje się w funkcję rekreacyjną tego terenu dla użytkowników śródmieścia B. Zarzuty uczestnika postępowania K. S. dotyczące emitowanego przez fontannę hałasu nie podlegają rozpoznaniu w niniejszym postępowaniu dotyczą one bowiem funkcjonowania fontanny po jej realizacji i inny zostać zgłoszone właściwemu organowi.

Sąd podzielił argumentację organu w kwestii parkingu podziemnego. Organ słusznie wskazuje, że postanowienia projektu nie wykluczają realizacji przewidzianego w planie parkingu podziemnego. Projekt dotyczy części naziemnej nieruchomości. Właściciel nieruchomości jakim jest Gmina, nie miał obowiązku realizacji postanowień planu, które nie dotyczyły terenu naziemnego, lecz podziemnej części nieruchomości, a wykonanie rewitalizacji terenu rynku nie wykluczało możliwości budowy w przyszłości parkingu. Rysunek Projektu zagospodarowania terenu nie musiał w tej sytuacji zawierać obrysu parkingu podziemnego, niemniej obrys parkingu podziemnego wykonano na dokumencie "Rewitalizacja przestrzeni publicznej wraz z poprawą stanu bezpieczeństwa oraz nadaniem nowych funkcji obszarowi Placu [..] i ulicy [...] w B., projekt zagospodarowania plansza podstawowa 1:200" stanowiącym załącznik nr 1 do decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 20 listopada 2009 r. (str. 61 projektu), obrys parkingu podziemnego zaznaczony został czarną przerywaną linią, obrys umiejscowiony został we wschodniej części Placu [...] a projekt zagospodarowania uwzględnia także obrys wjazdu na parking od strony północnej oraz wyjazd od strony południowej.

Za niezasadny Sąd uznał także zarzut, że brak jest w projekcie budowlanym ścieżek rowerowych, co jest niezgodne z ustaleniami planu dla obszaru oznaczonego w miejscowym planie symbolem 150 KX. Projekt budowlany przewiduje bowiem wytyczenie toru dla ruchu rowerowego, na stronie 47 projektu budowlanego wskazano, że "projekt wyznacza ścieżki dla rowerów oraz pojazdów uprzywilejowanych poprzez zastosowanie indywidualnej wypukłej kostki w 20x20x6 w rozstawie maksymalnie co 2m (element "TOR" - rys. A6, podobnie jak indywidualna wklęsła kształtka dla systemu "SON")", na dokumencie "Rewitalizacja przestrzeni publicznej wraz z poprawą stanu bezpieczeństwa oraz nadaniem nowych funkcji obszarowi Placu [...] i ulicy [...] w B. Projekt zagospodarowania plansza podstawowa 1:200" wyznaczony w zabruku tor dla pojazdów uprzywilejowanych oraz rowerów został uwidoczniony czerwoną przerywaną linią wraz z piktogramami w postaci kwadracików.

Projekt budowlany jaki zaskarżona decyzja nie naruszają zatem postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Uczestnik postępowania wskazywał, że brak jest na rysunku Projektu zagospodarowania terenu klauzuli o aktualności podkładu mapowego, potwierdzającej, że projekt zagospodarowania terenu został wykonany na mapie do celów projektowych pochodzącej z zasobów geodezyjno-kartograficznych Starosty zgodnie z § 8 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. Treść tego przepisu o brzmieniu "Projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z zastrzeżeniem § 10" nie wprowadzała takiego wymogu. Wymóg poświadczenia za zgodność z oryginałem przez projektanta kopii mapy do celów projektowych wprowadzony został w § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Nadto stwierdzić należy, że brak spełnienia takiego wymogu nie uzasadnia uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji gdy nie skutkuje to wadliwością projektu polegająca na jego sprzeczności z postanowieniami mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Ustosunkowując się do zarzutu braku w projekcie obszaru oddziaływania obiektu, wskazać należy, że przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego pozwolenia na budowę - przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2003 nr 120 poz. 1133 ze zm.) nie przewidywały obowiązku w tym zakresie. Wymóg taki został wprowadzony w 2015 r. w § 13a rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z 25 kwietnia 2012 r. Dodatkowo wskazać należy, że organ, zgodnie z nałożonym na niego obowiązkiem, w toku postępowania określił obszar oddziaływania inwestycji, co wynika z treści zaskarżonej decyzji, przy tym nieruchomość K. S. została uwzględniona w obszarze oddziaływana obiektu, ustalonym przez organ stosownie do definicji zawartej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Sąd działając z urzędu nie dopatrzył się innych naruszeń prawa w zaskarżonej decyzji. Zarzuty podniesione przez uczestnika postępowania K. S. zostały rozpoznane, mimo, że nie wykazał on naruszenia swojego interesu prawnego w zakresie szeregu zarzutów, bowiem sprawa była rozpoznawana na skutek skargi Prokuratora.

Biorąc od uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.