Uzasadnienie
Pani M. M. (dalej: Skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku (dalej: SKO, Kolegium) z 18 stycznia 2024 r., w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Zaskarżona decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Burmistrz Miasta Lęborka decyzją z 7 sierpnia 2023 r. odmówił Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką, B. K. uznając, że nie została spełniona przesłanka wskazana w art.17 ust 1b ustawy o pomocy społecznej.
SKO decyzją z 4 października 2023 r. uchyliło wyżej opisaną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, z zaleceniem pouczenia strony o możliwości zawieszenia wypłaty świadczenia rentowego oraz w przypadku zawieszenia wypłaty świadczenia rentowego i wyboru świadczenia pielęgnacyjnego, przedłożenia odpowiedniego dokumentu o zawieszeniu prawa do renty i o wstrzymaniu wypłaty świadczenia rentowego. Kolegium nie podzieliło poglądu organu pierwszej instancji odnośnie do niespełnienia przesłanki zawartej w art. 17 ust 1b ustawy o pomocy społecznej wyrażając pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji na podstawie tej części art. 17 ust. 1b ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r. w określonym w tym wyroku zakresie.
Burmistrz decyzją z 28 listopada 2023 r. ponownie odmówił Skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia.
W uzasadnieniu wskazał, że pozyskano zaświadczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Słupsku, zgodnie z którym skarżąca pobiera rentę rodzinną od 25 stycznia 2023 r. i renta ta nie występuje w zbiegu z innymi świadczeniami emerytalno-rentowymi. W dniu 22 listopada 2023 r. M. M. oświadczyła, że nie zrezygnuje z renty rodzinnej, ponieważ nie występuje ona w zbiegu z innymi świadczeniami emerytalno-rentowymi i nie pobiera innej emerytury lub renty. Burmistrz wskazał, że w dalszym ciągu nie została spełniona przesłanka konieczna do przyznania M. M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności B. K., a ustalony stopień jej niepełnosprawności datuje się od 23 marca 2011 r., a więc od 64. roku życia, przez co nie mieści się ona w przedziale wiekowym zakreślonym w art. 17 ust.1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.
SKO rozpoznając odwołanie Skarżącej, decyzją z 18 stycznia 2024 r. utrzymało decyzję organu I instancji w mocy.
Kolegium podkreśliło na wstępie, że przy wydawaniu po raz kolejny decyzji organ I instancji był związany stanowiskiem i wytycznymi Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku w kwestii interpretacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13.
Kolegium wskazało też, że Skarżąca do 31 stycznia 2023 r. była uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem (mąż zmarł), od 20 kwietnia 2023 r. do 25 maja 2023r. była zatrudniona, ma przyznaną rentę rodzinną od 25 stycznia 2023 r.
W ocenie Kolegium okoliczność, że Skarżąca pobiera rentę rodzinną, mimo iż renta rodzinna nie występuje w zbiegu z innymi świadczeniami emerytalno – rentowymi, stanowi przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji pobierania przez nią renty rodzinnej w istocie oznaczałoby wypłatę dwóch świadczeń jednocześnie. W związku z okolicznością pobierania renty rodzinnej zachodzi więc, zdaniem Kolegium, negatywna przesłanka do przyznania świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych.
We wniesionej do Sądu skardze na decyzję SKO, Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię polegającą na pominięciu jej celów i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna renty rodzinnej, która nie pozostaje w zbiegu z innymi świadczeniami emerytalno – rentownymi, stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Skarżąca domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji.
W ocenie Skarżącej, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi jedynie, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie uprawnionej do renty rodzinnej przyznanej w zbiegu z innym świadczeniem emerytalno-rentowym. Takie wyszczególnienie jest zabiegiem celowym, gdyż w definicji legalnej renty określonej w art. 3 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie została wymieniona renta rodzinna, zatem wprost z zestawienia tych przepisów wynika, że renta rodzinna z tytułu śmierci małżonka nieprzyznana w zbiegu z innym świadczeniem emerytalno-rentowym nie stanowi negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Zatem w przypadku spełnienia pozostałych przesłanek określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w całości od miesiąca złożenia wniosku, mimo pobieranej przez stronę Skarżącą renty rodzinnej, gdyż renta ta nie wchodzi w zakres przesłanki negatywnej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlega uwzględnieniu.
Przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zostały określone w art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm. – dalej jako "u.ś.r."). Jedną z przesłanek negatywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zapisaną w u.ś.r. jest okoliczność, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Przepis ten winien być jednakże interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18. roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności.
W konsekwencji, przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez wskazanej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Z tego powodu, rację ma Kolegium, że argument dotyczący faktu powstania niepełnosprawności podopiecznej w 64. roku życia, nie mógł stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Druga negatywną przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, będącą istotą sporu w niniejszym postępowaniu, jest okoliczność, gdy osoba sprawująca opiekę: ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, lub świadczenia pieniężnego przyznanego na zasadach określonych w ustawie z dnia 8 lutego 2023 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym członkom rodziny funkcjonariuszy lub żołnierzy zawodowych, których śmierć nastąpiła w związku ze służbą albo podjęciem poza służbą czynności ratowania życia lub zdrowia ludzkiego albo mienia (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a).
Zdaniem Sądu, dokonana przez organy obu instancji ocena, że w niniejszej sprawie istnieje wskazana powyżej okoliczność wykluczająca przyznanie Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, jest błędna.
Jak wynika ze znajdującego się aktach postępowania organu pierwszej instancji zaświadczenia nr 49/2023 z 8 listopada 2023 r., Skarżącej od 25 stycznia 2023 r. przysługuje renta rodzinna. Świadczenie to nie występuje w zbiegu z innymi świadczeniami emerytalno-rentowymi. Okoliczność ta nie była przez organy kwestionowana.
W orzecznictwie zasadnie wskazuje się (zob. Wyrok NSA z 24 listopada 2022 r., I OSK 207/22, dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl), że zgodnie z ustawą z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251), zawarte w tej ustawie pojęcie renty obejmuję rentę z tytułu niezdolności do pracy i rentę rodzinną (art. 4 pkt 10 ustawy). Zapisu, który utożsamiałby pojęcie renty i renty rodzinnej brak jest jednak w u.ś.r. Artykuł 17 ust. 1 pkt 5 lit. a u.ś.r., odwołuje się wyłącznie do pojęcia renty rodzinnej w zbiegu z innymi świadczeniami emerytalno-rentowymi. U.ś.r. w art. 3 pkt 5 definiując pojęcie renty odwołuje się do pojęcia rent z tytułu niezdolności do pracy, w tym rent szkoleniowych określonych w przepisach o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, nie przywołuje jednak pojęcia renty rodzinnej, o której mowa w ustawie. Oznacza to, że w świetle przepisów u.ś.r. nie można utożsamić renty rodzinnej i renty rodzinnej pobieranej w zbiegu z innym świadczeniem emerytalno-rentowym.
Stosownie do art. 65 ust. 1 ustawy o emeryturach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, renta rodzinna przysługuje uprawnionym członkom rodziny osoby, która w chwili śmierci miała ustalone prawo do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy lub spełniała warunki wymagane do uzyskania jednego z tych świadczeń. Osoby uprawnione do renty rodzinnej wymienia art. 67 ustawy, przy czym, co istotne, wszystkim osobom uprawnionym przysługuje jedna łączna renta rodzinna, która podlega podziałowi na zasadach określonych w art. 74 ustawy. W przypadku jednej osoby uprawnionej wysokość renty rodzinnej odpowiada wysokości 85% świadczenia, które przysługiwało zmarłemu, w przypadku dwóch osób uprawnionych - 90% zaś w przypadku trzech lub więcej 95%. Ustawa reguluje również zbieg prawa do przewidzianych w niej świadczeń. Zgodnie z art. 95 ust. 1 ustawy, w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.
Świadczenia przewidziane w ustawie to emerytura, renta z tytułu niezdolności do pracy, w tym renta szkoleniowa, renta rodzinna, dodatek pielęgnacyjny, dodatek do renty rodzinnej dla sieroty zupełnej i zasiłek pogrzebowy.
Innymi słowy, w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej z innym świadczeniem przewidzianym w ustawie, osoba uprawniona otrzymuje wyższe świadczenie lub świadczenie przez siebie wybrane.
W uzasadnieniu zmiany, jakim podlegał art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a u.ś.r. (zmiana weszła w życie 14 października 2011 r.) wskazano, że zamiarem ustawodawcy było wyłączenie możliwości jednoczesnego podbierania renty rodzinnej, ale przyznanej w zbiegu z innym świadczeniem wymienionym w ustawie.
Z przepisów ustawy o emeryturach i rentach z FUS wynika, że przesłanką do nabycia renty rodzinnej nie są okoliczności związane z nabyciem uprawnień emerytalno-rentowych osobiście przez daną osobą. Jak wskazuje się w doktrynie, renta rodzinna związana jest z ryzykiem utraty żywiciela, którym była osoba zmarła (por. R. Babińska-Górecka, M. Bartnicki (w:) Komentarz do ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (w:) Emerytury i renty z FUS. Emerytury pomostowe. Okresowe emerytury kapitałowe. Komentarz do trzech ustaw emerytalnych, wyd. I, red. K. Antonów, LEX/el. 2019, art. 65). Funkcją renty rodzinnej jest kompensata dochodów utraconych wskutek śmierci ubezpieczonego, uzyskiwanych przez niego i przeznaczanych na utrzymanie własne oraz rodziny (K. Kwapisz (w:) Ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Komentarz, Warszawa 2013, art. 65). Prawo do renty rodzinnej ma zatem charakter pochodny.
Nie jest skutkiem podlegania ubezpieczeniu społecznemu przez osobę uprawnioną. Jest skutkiem pozostawania w określonym przez ustawę związku pokrewieństwa lub powinowactwa z osobą uprawnioną do określonego świadczenia emerytalno-rentowego. Co istotne, przysługuje ono łącznie wszystkim osobom uprawnionym i nie jest również w pełnej kwocie świadczenia pobieranego przez osobę zmarłą.
W przypadku natomiast zbiegu prawa do renty rodzinnej z innym świadczeniem przyznawanym na podstawie przepisów ustawy o emeryturach i rentach z FUS, można mówić o nabyciu przez daną osobę uprawnienia do świadczenia, którego pobieranie mogłoby wykluczać pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego w świetle art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a u.ś.r. Przyznanie renty rodzinnej w zbiegu z innym świadczeniem przewidzianym w ustawie oznacza, że osoba ta podlegała ubezpieczeniom przewidzianym w ustawie i nabyła do jednego z nich prawo. W pewnych sytuacjach jej "własne" uprawnienie może być mniej korzystne niż renta rodzinna, co skutkować może wyborem renty rodzinnej. Nie wyłącza to jednak faktu, że osoba ta osobiście nabyła uprawnienia emerytalno-rentowe.
Zatem w innej sytuacji prawnej są osoby, którym przysługuje wyłącznie prawo do renty rodzinnej, w innej osoby, którym przysługuje prawo do renty rodzinnej przyznanej w zbiegu z innym świadczeniem przewidzianym w ustawie. Rzeczywiście, może okazać się, że w pewnych przypadkach, ekonomicznie w korzystniejszej sytuacji będą osoby pobierające wyłącznie rentę rodzinną i świadczenie pielęgnacyjne niż osoby, które pobierają rentę rodzinną w zbiegu z innym świadczeniem przewidzianym w ustawie i muszą dokonać wyboru, czy pobierać będą świadczenie przewidziane w ustawie czy też świadczenie pielęgnacyjne. Nie uzasadnia to jednak odstąpienia od literalnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy i wprowadzenia zasady, zgodnie z którą również w przypadku pobierania renty rodzinnej bez zbiegu do innego świadczenia konieczne jest dokonanie wyboru świadczenia.
W konsekwencji, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela wyrażone w judykaturze stanowisko, że przyznanie renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka bez zbiegu z innym świadczeniem emerytalno-rentowym nie jest przeszkodą do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Innymi słowy, w rozumieniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przesłanką wydania przez organ decyzji o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalenie łącznie dwóch przesłanek. Po pierwsze, że osoba ubiegająca się oświadczenie pielęgnacyjne ma ustalone prawo do renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka.
Po drugie, że prawo to zostało przyznane wnioskodawcy w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego (zob.: wyroki WSA w: Bydgoszczy z 2 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 15/19, z 13 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 429/21, z 31 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 1078/22 Rzeszowie z 10 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1283/21, z 16 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1307/21, z 8 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 820/22, Lublinie z 10 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 599/22, z 1 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 20/22, z 16 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 791/21, Gliwicach z 4 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1172/22, Poznaniu z 30 czerwca 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 160/22, Krakowie z 22 czerwca 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 107/22, Łodzi z 24 maja 2023 r., sygn. akt. II SA/Łd 339/23, - na orzeczenia.nsa.gov.pl) jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyroki z: 30 września 2022 r. sygn. akt I OSK 2318/21, 24 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 207/22, 24 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 835/22 - dostępne jak wyżej).
Odnosząc powyższe rozważania do realiów przedmiotowej sprawy, uznać należy, że organy obu instancji błędnie zinterpretowały art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., nie dostrzegając różnicy pomiędzy ustaleniem renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka bez zbiegu z innym świadczeniem emerytalno-rentowym i ustaleniem renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego. W konsekwencji organy wadliwie przyjęły, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła przesłanka negatywna z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935)., orzekł jak w sentencji wyroku.
Rozpoznając sprawę ponownie, organy stosowanie do art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględnią oceną prawną i wskazania co do dalszego postępowania wynikające z uzasadnienia wyroku, co oznacza konieczność dokonania prawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.
Sprawę rozpoznano w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ wnioskowała o to Skarżąca, a organ administracji nie oponował.