Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 17 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 526/20

Uzasadnienie

K. J.-K., A.J.-C., K. J., M. J. i S. J. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 marca 2020 r. w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych. Sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Gd 526/20. Skargę na tę samą decyzję wniosła też D. J.-T., sprawa z jej skargi została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Gd 572/20. Postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowił sprawy te połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić pod sygnaturą akt II SA/Gd 526/20.

Zaskarżona decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w związku z otrzymanym pismem S. J. w sprawie prowadzenia robót budowlanych w lokalu nr [..] przy ul. [..] w S. dokonał kontroli w dniu 31 marca 2016r., podczas której w obecności inwestora robót D. J.-T.i H.K. ustalono, że w lokalu wykonane zostały roboty budowlane polegające na:

1. - wymianie płyt gipsowo-kartonowych na płyty ognioochronne na ścianach wewnętrznych,
2. - zamontowaniu sufitu podwieszonego z płyt ogniochronnych, z wypełnieniem wełną mineralną;
3. - usunięciu starych płyt pilśniowych z podłogi i zamontowaniu płyt OSB, w jednym pokoju ułożono deski podłogowe,
4. - wymianie okien na okna drewniane,
5. - wymianie instalacji elektrycznej oraz instalacji wodno-kanalizacyjnej w kuchni i łazience (według oświadczenia inwestora D. J. – T. przebieg instalacji wod-kan. pozostał bez zmian);
6. - wymianie płyt gipsowo - kartonowych w kuchni i łazience na płyty ogniochronne i przeciwwilgociowe;

Stwierdzono też, że w pomieszczeniu kuchennym istnieje otwór w ścianie zewnętrznej o wymiarach 165 cm x 250 cm. W otworze tym zamontowane zostały drzwi balkonowe dwuskrzydłowe z PCV. Inwestor poinformował, że z uwagi na zły stan nadproża wykonane zostało wzmocnienie nadproża otworu belkami drewnianymi. Wzmocnienie to wykonano na podstawie oceny technicznej dostarczonej do organu I instancji 23 marca 2016 r.

Z ww. opinii technicznej wynika, że ze względu na zły stan techniczny ściany parteru w obrębie okna w kuchni polegający na złym stanie słupka (łączony na wysokości z lekką korozją biologiczną) oraz nadproża drewnianego nad oknem dokonano wzmocnienia tego elementu konstrukcji. Wzmocnienie polegało na dostawieniu do istniejącej konstrukcji w tym obrębie dwóch dodatkowych drewnianych słupów o przekroju 140 x 160 mm z dodatkową belką nadprożową drewnianą o przekroju 140 x 160 mm (...). Autor opinii technicznej stwierdził, że konstrukcja jest bezpieczna dla użytkowania budynku.

Podczas kontroli właścicielka lokalu mieszkalnego nr [..] oświadczyła, że układ ścian wewnętrznych w tym lokalu nie uległ zmianie.

Natomiast w pomieszczeniu piwnicznym przynależnym do lokalu nr [..] organ I instancji stwierdził wykonanie robót budowlanych polegających na:

1. - ułożeniu nowych tynków na wszystkich ścianach piwnicznych i dodatkowo na niektórych ścianach położono płyty ogniochronne i przeciwwilgociowe.
2. - ułożeniu w pomieszczeniu piwnicznym usytuowanym od frontu budynku warstwy wyrównującej na posadzce. W pozostałych pomieszczeniach usunięto "starą" wylewkę i wykonano "nowe" warstwy posadzkowe zgodnie z dokumentacją przedstawiającą przekrój przez warstwy posadzki oraz wykonano żebro przy ścianach fundamentowych 25 x 20 cm.

Z przedłożonej kopii opinii technicznej wykonanej przez inż. P. J. wynika, że przy wykonywaniu robót w części piwnic zastosowano wzmocnienia istniejących fundamentów poprzez wykonanie zabezpieczenia w postaci ścianki oporowej wzdłuż istniejących ścian ceglanych wykonywanej odcinkowo mającej za zadanie zabezpieczenie ewentualnego wypierania gruntu spod fundamentów ścian piwnic. Ponadto w miejsce później wybranej ziemi została wykonana nowa posadzka betonowa. Autor opinii stwierdził, że roboty wykonywane są w sposób prawidłowy i bezpieczny dla konstrukcji budynku i nie istnieje żadne zagrożenie bezpieczeństwa obiektu.

Według oświadczenia inwestora robót instalacja gazowa nie była przedmiotem remontu. Wymieniona została jedynie przez właścicieli lokalu nr [..] rura gazowa należąca do mieszkania nr [..] z uwagi na jej nieszczelność.

Organ I instancji stwierdził, że roboty budowlane wykonywane były do końca stycznia 2016r. i są zakończone (pozostało malowanie, montaż stolarki drzwiowej i armatury).

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że budynek przy ul. [..] w S. wpisany został do rejestru zabytków pod numerem [..] (nowy numer [..]) decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej jako WKZ) z 2 czerwca 1981 r. w ramach zespołu willowo-ogrodowego przy ulicy [..]. Inwestor robót D. J.-T. uzyskała decyzję WKZ z 1 marca 2016 r. o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych w lokalu nr [..] w zakresie wykonania remontu wnętrza, tj. usunięcia starych płyt gipsowo-kartonowych ze ścian i wymiany ich na ognioodporne, usunięcia starych płyt pilśniowych ze stropów i wymiany ich na ognioodporne, usunięcia z podłóg płyt pilśniowych i wymiany ich na podłogi deskowe, wymiany wewnętrznej instalacji elektrycznej, wymiany stolarki okiennej drewnianej typu skrzynkowego na okna drewniane jednoramowe z szybą zespoloną z zachowaniem wymiarów, podziałów i szczeblin (szczebliny naklejane na zewnątrz okien) oraz frezowanego ślemienia i sposobu otwierania jak obecnie.

W toku postępowania wskazano na naruszenie głównej konstrukcji nośnej budynku z uwagi na wycięcie belki nośnej usytuowanej uprzednio pomiędzy oknami w ścianie szkieletowej elewacji północnej i wyburzenie fragmentu muru fundamentowego wraz z belkami podwalinowymi. W opinii rzeczoznawcy budowlanego w specjalności architektonicznej P. K. wskazano też na naruszenie posadowienia budynku, zmianę elementów konstrukcyjnych, przebudowę instalacji gazowej, usunięcie dwóch osobnych okien i wstawienie scalonych podwójnych drzwi balkonowych z jednoczesnym usunięciem słupa drewnianej konstrukcji domu.

W piśmie z 4 kwietnia 2016 r. pełnomocnik współwłaścicieli budynku wskazał między innymi, że piwnice zostały pogłębione i odkopane zostały ściany fundamentowe, zabudowano pion głównej rury gazowej, wymieniono w stropie pod kuchnią belkę stropową, zastosowano piankę poliuretanową bezpośrednio na drewniane stropy w piwnicach i na murowane ściany piwnic, usunięto warstwy stropowe od dołu wraz z usunięciem polepy. Zwrócono uwagę, że zastosowanej pianki nie można aplikować na styku z konstrukcją drewnianą z uwagi na niebezpieczeństwo pożarowe. W piśmie z 13 kwietnia 2016 r. pełnomocnik współwłaścicieli budynku poinformował, że właścicielka lokalu nr [..] wprowadziła stalowe rury kwasoodporne w przewody kominowe budynku, zakwestionowano prawidłowość wykonanych robót.

Po dokonaniu analizy dostarczonej ekspertyzy technicznej i całości zebranego materiału dowodowego PINB decyzją z 15 grudnia 2016 r. orzekł o braku podstaw do nałożenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w odniesieniu do robót budowlanych związanych z przebudową lokalu mieszkalnego nr [..] i w przedmiocie wykonanych robót budowlanych w pomieszczeniach piwnicznych przynależnych do tego lokalu, wykonanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

WINB decyzją z 20 lutego 2017 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ wskazał, że budynek przy ulicy [..] w S. wpisany jest do rejestru zabytków, zatem wszelkie roboty budowlane wymagały zgody WKZ, który decyzją z 1 marca 2016 r. udzielił pozwolenia na prace budowlane w mieszkaniu nr [.] w zakresie wykonania remontu wnętrza, tj. usunięcia starych płyt gipsowo-kartonowych ze ścian i wymiany ich na ognioodporne, usunięcia z podłóg płyt pilśniowych i wymiany na podłogi deskowe, wymiany wewnętrznej instalacji elektrycznej, wymiany stolarki okiennej drewnianej typu skrzynkowego na okna drewniane, jednoramowe z szybą zespoloną z zachowaniem wymiarów, podziału szczeblin oraz frezowanego ślemienia i sposobu otwierania jak obecnie.

Z powyższego wynika, że decyzja WKZ z 1 marca 2016 r. dotyczyła pozwolenia na wykonanie robót budowlanych wewnątrz lokalu mieszkalnego nr [..], nie obejmowała piwnic, stropów, fundamentów ingerujących w budynek zabytkowy. W ocenie organu odwoławczego decyzja WKZ nie jest tożsama ze zgodą organu architektoniczno-budowanego. Wykonanie robót wewnątrz lokalu nr [..] i robót poza lokalem ingerujących w części wspólne budynku stanowi przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane i stosownie do art. 29 ust. 4 pkt 1 wymagało oprócz zgody WKZ również pozwolenia na budowę właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Tymczasem wszystkie powyższe roboty budowlane w obiekcie wpisanym do rejestru zabytków zostały wykonane bez pozwolenia na budowę organu architektoniczno-budowlanego i bez stosownej dokumentacji technicznej.

Zdaniem organu odwoławczego samo ustalenie, że roboty budowlane (przebudowa i remont) zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę, nie stanowi wystarczającej podstawy do wydania decyzji nakazowej na podstawie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Niemniej, z uwagi na to, że przedmiotowy budynek (działka) stanowi współwłasność, a roboty budowlane dotyczące wzmocnienia stropów, ścian konstrukcyjnych, fundamentów, wykonanie otworu drzwiowego w ścianie zewnętrznej od strony zaplecza budynku w miejscu otworów okiennych, montaż wkładu kominowego) naruszają części wspólne budynku, to przed wydaniem decyzji w trybie przepisów art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane należało zbadać, czy inwestor posiadał (posiada) prawo do dysponowania nieruchomością w stopniu umożliwiającym wykonanie przedmiotowych robót.

Takie czynności organ I instancji przeprowadził i na podstawie wyciągu z księgi wieczystej stwierdził, że inwestor jest właścicielem lokalu mieszkalnego nr [..] i pomieszczeń piwnicznych w których wykonane zostały roboty budowlane. Jednakże mając na uwadze, że dokument ten nie świadczy o prawie do wykonywania robót ingerujących w części wspólne budynku pismem z 1 września 2016r. zobowiązał inwestora D. J.-T. do przedłożenia zgody współwłaścicieli budynku na wykonanie robót budowlanych ingerujących w konstrukcję ściany zewnętrznej tylnej budynku mieszkania nr [..] (w miejscu wykonanego wzmocnienia otworu okiennego), wykonanie wzmocnienia fundamentów budynku (wykonanie zbrojonego wieńca o wymiarach 25 x 20 cm przy istniejących fundamentach), wymianie fragmentu rury gazowej należącej do mieszkania nr [..] przebiegającej przez piwnicę i łazienkę mieszkania nr [.]., montaż rur kwasoodpornych w przewodach kominowych przynależnych do lokalu nr [..].

Z akt sprawy wynika, że zobowiązana D. J.- T. czyniła starania by uzyskać taką zgodę, jednakże jej nie uzyskała. Organ I instancji uznał jednak, że mimo braku zgody współwłaścicieli budynku na wykonanie robót w częściach wspólnych budynku nie można nakazać rozbiórki wykonanych robót, ponieważ mogłoby to spowodować zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi i budynku. WINB stwierdził, że kwestia posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w stopniu umożliwiającym wykonanie przedmiotowych robót budowlanych nie została prawidłowo oceniona przez organ I instancji.

Organ odwoławczy nakazał organowi I instancji dokonanie ustaleń odnośnie posiadania przez inwestorów uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postaci zgody pozostałych członków wspólnoty na wykonanie prac, natomiast w przypadku braku zgody podjąć rozstrzygnięcie w oparciu o przepis art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane po sprawdzeniu, że istnieją ku temu przesłanki.

Organ I instancji powinien dokonać również analizy stanowiska, pism i złożonych dokumentów złożonych przez pełnomocnika współwłaścicieli przedmiotowego budynku stosownie do jego oświadczenia z 10 lutego 2017 r., zgodnie z którym mają one charakter opinii zawodowej sporządzonej przez uprawnionego architekta członka Izby Architektów i stanowią kontrekspertyzę wobec opinii wykonanych na zlecenie D. J.-T.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpoznając skargę D. J.-T.na powyższą decyzję wyrokiem z 12 lipca 2017 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 229/17 oddalił ją uznając, że decyzja nie narusza prawa. Zdaniem WSA, skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie, inwestora obciąża obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w tzw. postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego. Różnica, jaka w tym zakresie występuje, polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 ustawy, wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, wskazujących na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych.

Niespełnienie tego wymogu skutkuje, w myśl art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane a contario, odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem naprawczym, zastosowaniem sankcji określonych w art. 51 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy.

Pominięcie powyższej kwestii w ustaleniach organu I instancji stanowi więc naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Należy mieć bowiem na uwadze, że wykonane przez D. J.-T. samowolne roboty budowlane oprócz tego, że dotyczyły stanowiących jej własność mieszkania nr [..] oraz pomieszczeń piwnicznych przynależnych temu mieszkaniu, ingerowały także w części wspólne budynku, to jest w konstrukcję ściany zewnętrznej tylnej budynku mieszkania nr [..], fundamentów budynku (wykonanie zbrojonego wieńca o wymiarach 25 x 20 cm przy istniejących fundamentach), rury gazowej należącej do mieszkania nr [..] przebiegającej przez piwnicę i łazienkę mieszkania nr [..], przewodów kominowych przynależnych do lokalu nr [.](montaż rur kwasoodpornych). W przypadku prowadzenia robót budowlanych ingerujących w części wspólne budynku, jako współwłaścicielka budynku powinna wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a sposób wykazania tego prawa zależny jest od tego, czy podjęte czynności mieszczą się w pojęciu zwykłego zarządu czy też przekraczają zwykły zarząd nieruchomością.

Sąd podzielił także stanowisko organu odwoławczego, że złożone w trakcie postępowania odwoławczego oświadczenie pełnomocnika pozostałych współwłaścicieli budynku, że jego stanowisko, pisma i złożone dokumenty w toku postępowania które podpisał - mają charakter opinii zawodowej sporządzonej przez uprawnionego architekta członka Izby Architektów i stanowią kontrekspertyzę wobec opinii wykonanych na zlecenie skarżącej, wymaga stosownych ustaleń organu I instancji. Zatem organ I instancji winien szczegółowo ocenić uwagi zgłaszane przez pełnomocnika pozostałych współwłaścicieli budynku, a w przypadku uznania, że stanowią one kontrekspertyzę wobec opinii przedkładanych przez skarżącą, organ powinien rozważyć konieczność powołania niezależnego biegłego.

PINB postanowieniem z dnia 6 lutego 2018 r. zawiesił postępowanie w sprawie, gdyż jej rozpatrzenie i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd Rejonowy.

Organ powziął następnie informację, że Sąd Okręgowy oddalił postanowieniem z 28 maja 2019 r. apelację D. J.-T. od postanowienia Sądu Rejonowego z 29 października 2018 r. oddalającego jej wniosek o rozstrzygnięcie w przedmiocie czynności przekraczających zakres zarządu rzeczy wspólnej, to jest przeprowadzenie wymienionych robót ingerujących w części wspólne w przedmiotowym budynku.

Po podjęciu postępowania D. J.-T. złożyła do PINB oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, że:

1. - podczas remontu mieszkania nie pogłębiała piwnicy od strony lasu,
2. - wykonany żelbetowy wieniec obwodowy nie jest w żaden sposób zakotwiczony w istniejących fundamentach ani z nimi połączony, nie narusza też konstrukcji posadowienia budynku,
3. - nie zlecała, nie wykonywała i nie finansowała wymiany rury gazowej należącej do pp. J., przechodzącej przez jej mieszkanie i piwnicę.
4. - w kwestii zamontowanych wkładów kwasoodpornych przedłożyła kopie opinii kominiarskich z 21 stycznia 2019 r. dla lokali nr [.], z których wynika, że przewody kominowe są drożne, ciąg kominowy dobry, ogólny stan przewodów kominowych dobry, podłączenia do przewodów kominowych prawidłowe, pomieszczenia wentylowane, przewody kominowe oczyszczone.
5. - odnośnie do otworu okiennego złożone zostało oświadczenie, że pp. J. byli poinformowani o zamiarze zbudowania oranżerii przylegającej do jej okna kuchennego (północna strona elewacji) przed rozpoczęciem remontu, a K. J.-K.nie miała żadnych zastrzeżeń odnośnie co do tych planów.

PINB decyzją z 17 stycznia 2020 r. nakazał D.J.-T. przywrócenie poprzedniego stanu otworu okiennego mieszkania nr [.] zlokalizowanego w ścianie tylnej - północnej budynku przy ul. [..] poprzez usunięcie stolarki drzwiowej PCV o wymiarach ok. 165 cm x 250 cm, wymurowanie murku podokiennego do linii sąsiedniego okna w tej ścianie, wbudowanie słupka drewnianego w środku istniejącego otworu okiennego oraz zamontowanie drewnianej stolarki okiennej w 2 egzemplarzach, jak uprzednio istniejąca.

Organ uznał, że roboty budowlane zostały wykonane w obrębie lokalu nr [.] oraz pomieszczeń piwnicznych przynależnych do tego mieszkania, do których inwestorka posiada tytuł prawny. Zrealizowane roboty budowlane nie ograniczyły możliwości korzystania z części wspólnych przez poszczególnych współwłaścicieli. Ponadto poza ingerencją w ścianę zewnętrzną budynku roboty związane z remontem i przebudową nie ingerowały w części wspólne, a większość prac, w szczególności prace naprawcze, przyczyniły się do poprawy stanu technicznego tej części budynku. Z przedłożonych w toku postępowania dokumentów, m.in. złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenia, wynika, że pomieszczenia piwniczne nie zostały pogłębione, a wieniec żelbetowy nie jest połączony z istniejącymi fundamentami budynku. Skoro wieniec nie ingeruje w elementy wspólne budynku, jego wykonanie nie wymaga zgody pozostałych współwłaścicieli.

Organ odnosząc się do pisma pełnomocnik współwłaścicieli z 20 listopada 2019 r. poinformował, że: sprawa prowadzona jest w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego w związku z wykonywaniem robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę; prawidłowość, rzetelność, zgodność z prawdą składanych oświadczeń pod rygorem odpowiedzialności karnej może badać Prokuratura, a orzeczenia techniczne, opinie, ekspertyzy w toku postępowania składane są przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje zawodowe; w toku niniejszego postępowania organ nadzoru budowlanego nie ma podstaw, by żądać dokumentów wyszczególnionych w art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego; w ocenie organu nadzoru budowlanego przedłożone w toku postępowania dokumenty są wystarczające w celu wydania rozstrzygnięcia w sprawie i nie zachodzi potrzeba powoływania biegłego.

WINB odwołania K. J.-K., A. J.-C., K. J., M. J. i S. J. oraz D. J.-T., decyzją z 13 marca 2020 r. utrzymał w mocy decyzję PINB z 17 stycznia 2020 r. Organ uznał, że wykonane roboty dotyczące części wspólnej budynku odnoszą się do powiększonego otworu okiennego w tylnej - północnej ścianie budynku w pomieszczeniu kuchennym i wstawieniu stolarki drzwiowej PCV o wymiarach ok. 165 cm x 250 cm. Prace te wymagały przed ich wykonaniem uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli. Pozostałe roboty budowlane zostały wykonane w obrębie lokalu nr [.] oraz pomieszczeń piwnicznych przynależnych do tego mieszkania, do których inwestorka posiada tytuł prawny, jak i pozwolenie WKZ. Zrealizowane roboty budowlane nie ograniczyły możliwości korzystania z części wspólnych przez poszczególnych współwłaścicieli i poza ingerencją w ścianę zewnętrzną budynku roboty związane z remontem i przebudową nie ingerowały w części wspólne.

Z przedłożonych dokumentów wynika, że pomieszczenia piwniczne nie zostały pogłębione, a wieniec żelbetowy nie jest połączony z istniejącymi fundamentami budynku, więc nie ingeruje w elementy wspólne budynku.

K. J.-K., A. J.-C., K. J., M. J. i S. J w skardze do sądu na decyzję WINB z 13 marca 2020 r. wnieśli o jej uchylenie i zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. i zaniechanie oceny zgodności z prawem decyzji organu I instancji i utrzymanie w mocy decyzji tego organu. Zarzucili też naruszenie art. 104 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 138 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji, która nie obejmowała całości sprawy, gdyż dotyczyła tylko części samowolnie wykonanych robót budowlanych, choć nie była decyzją częściową, oraz naruszenie art. 84 § 1 w zw. z art. 138 k.p.a. przez akceptację niepowołania biegłego pomimo takiej obiektywnej potrzeby wbrew wcześniejszym wytycznym.

W uzasadnieniu zarzucono organowi pominięcie wskazań zawartych w wyroku WSA z 12 lipca 2017 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 229/17, dotyczących nakazania organowi ocenę uwag zgłaszanych przez pełnomocnika skarżących oraz uzyskania zgody współwłaścicieli na prace ingerujące w współwłasność. Ocena WSA i wskazania nie dotyczyły zdaniem skarżących wyłącznie konstrukcji ściany zewnętrznej tylnej budynku mieszkania nr [.] związanej z oknami, ale i m.in. fundamentów budynku, rury gazowej należącej do mieszkania nr [.] przebiegającej przez piwnicę i łazienkę mieszkania nr [..], przewodów kominowych przynależnych do lokalu nr [.] (montaż rur kwasoodpornych). Ocena organu, że poza ingerencją w ścianę zewnętrzną budynku roboty związane z remontem i przebudową nie ingerowały w części wspólne, jest niezgodna z wytycznymi WSA. Niezgodnie z nimi organ nie powołał też niezależnego biegłego.

Zarzucono również organowi, że nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, ponieważ nie przeprowadził analizy "Opinii technicznej", z której wynika jasno, że zakres samowoli budowlanej narusza konstrukcję domu, jego fundamenty. W ocenie skarżących organ powinien był stosownie do art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazać natychmiastowe przywrócenie stanu pierwotnego i rozbiórkę przebudowanej samowolnie części obiektu budowlanego, która powstała bez wymaganego pozwolenia na budowę.

D. J. – T. naruszyła przepisy prawa miejscowego, ponieważ nie miała zgody WKZ na prowadzenie robót w obiekcie zabytkowym. Interwencyjna kontrola konserwatorska odbyła się dopiero 21 marca 2016 r. i nie objęła całego zakresu wykonanych robót, pomijając te dotyczące piwnic i stropów, co wynika z protokołu, a wydana przez Konserwatora decyzja z 1 marca 2016 r. dotyczyła wyłącznie remontu parteru, a nie przebudowy budynku w lokalu nr [.], nie objęła zgodą wybicia otworu drzwiowego w elewacji północnej i innych przeróbek w budynku zabytkowym. Decyzja WKZ została wydana post factum, na podstawie przedstawionych fotografii i bez wizji lokalnej, a sama w sobie nie zastępuje pozwolenia na budowę, które inwestorka powinna była uzyskać z wydziału architektury urzędu miejskiego.

Organ I instancji nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, dając wiarę nieprawdziwym oświadczeniom, nieprawdziwej i niepełnej ekspertyzie technicznej, nie ocenił zatem całokształtu materiału dowodowego wnoszonego przez skarżących, co skutkowało wydaniem wadliwej decyzji. Nie wyjaśnił przyczyn pominięcia i odmówienia tym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej. Pominął racje strony skarżącej w całości, przy tym wskazując, że nie przedstawiła ona kontrekspertyzy. Organ kontrolujący nie umożliwił stronie skarżącej uczestnictwa w oględzinach lokalu nr [.], czym naruszył art. 10 k.p.a., nie zapewniając czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, jak też sprawowania nadzoru nad częściami wspólnymi nieruchomości i faktycznym zakresem wykonanych robót. Został naruszony art. 8 § 1 k.p.a. przez brak bezstronności i równego traktowania stron, co sprzyjało inwestorowi w wykonaniu samowoli.

A. D., który wykonał ekspertyzę na zlecenie inwestorki, nie ma uprawnień do wykonywania ekspertyz technicznych dotyczących zabytkowych budynków. Wskazano też na to, że organy nie wzięły pod uwagę orzeczeń sądów cywilnych.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o ich oddalenie wskazując, że wszystkie roboty budowlane w obiekcie wpisanym do rejestru zabytków zostały wykonane bez pozwolenia na budowę organu architektoniczno-budowlanego. Organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy wziął pod uwagę przedłożoną ekspertyzę techniczną oraz pozwolenie WKZ, którego załącznikiem był projekt budowlany i stwierdził, że roboty budowlane (objęte pozwoleniem konserwatora) zostały wykonane prawidłowo oraz zgodnie z przepisami i warunkami technicznymi. Inwestor wykonując roboty budowlane bez uzyskania pozwolenia na budowę popełnił samowolę budowlaną, zatem działania organu podjęte w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane są zasadne.

D. J.-T.w skardze wniosła o uchylenie decyzji WINB oraz decyzji PINB. Organowi zarzuciła naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i dokładnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o błędne i niewystarczające dla wyjaśnienia sprawy ustalenia faktyczne i prawne, co doprowadziło do błędnych ustaleń w zakresie braku posiadania przez skarżącą prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czego skutkiem było utrzymanie w mocy decyzji PINB z 17 stycznia 2020 r. i nakazanie skarżącej przywrócenie poprzedniego stanu otworu okiennego mieszkania nr [.] zlokalizowanego w ścianie tylnej - północnej budynku przy ul. [.] oraz naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego: a) błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że organy nadzoru budowlanego w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego mają obowiązek badania w postępowaniu naprawczym legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy ustawodawca nie przyznał organom nadzoru budowlanego takiej kompetencji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, b) niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na stronę obowiązku mającego na celu doprowadzenie wykonanych przez nią robót do stanu zgodnego z prawem, podczas gdy nie było podstaw do nałożenia takiego obowiązku.

Jak twierdzi skarżąca w uzasadnieniu, współwłaściciele budynku wyrazili ustną zgodę na przedstawiony plan prac, który uwzględniał m.in. przebudowę otworu okiennego zlokalizowanego w ścianie tylnej - północnej budynku oraz wybudowanie oranżerii. Po nabyciu lokalu przez skarżąca pod koniec stycznia 2016 r. rozpoczęła ustalone ze współwłaścicielami budynku prace budowlane. Dopiero w roku 2019 r. współwłaściciele oświadczyli, że nie wyrażają zgody "na zastąpienie usuniętych dwóch okien na elewacji północnej drzwiami balkonowymi w lokalu nr [.]". Wyrażona uprzednio zgoda stanowi oświadczenie woli, które podlega regułom odnoszącym się do składania oświadczeń woli, określonym w art. 60 i nast. k.c., co oznacza, że może ona być wyrażona także w sposób dorozumiany. Stosownie do przepisu art. 60 k.c. wola osoby dokonującej czynności prawnej może być wyrażona przez każde zachowanie się tej osoby, które ujawnia jej wolę w sposób dostateczny.

Nawet gdyby uznać, że współwłaściciele budynku nie wyrazili ustnej zgody na dokonanie przebudowy otworu okiennego, to nie sprzeciwiali się tej przebudowie. Zachowanie współwłaścicieli budynku nie dawało podstaw do uznania, że nie wyrażają zgody na wykonywane roboty budowlane. "Cofnięcie" zgody przez współwłaścicieli budynku powinno więc zostać uznane przez organ za bezskuteczne, tymczasem pominął on wyżej wskazane okoliczności, a także istnienie pomiędzy stronami sporu sąsiedzkiego, który ma wpływ na podejmowane przez współwłaścicieli decyzje. Organ pierwszej instancji pominął stan zarówno otworu okiennego, jak i samych okiennic przed rozpoczęciem prac naprawczych przez skarżącą. Otwór okienny przed naprawą nie tylko negatywnie wpływał na odbiór estetyczny budynku, ale także uniemożliwiał korzystanie z lokalu mieszkalnego nr [.] zgodnie z jego przeznaczeniem. Przywrócenie go do stanu poprzedniego doprowadziłoby do zdecydowanego pogorszenia stanu technicznego budynku i skutkowałoby powstaniem stanu zagrożenia bezpieczeństwa użytkowania budynku.

Przeprowadzone prace budowlane wpłynęły korzystnie na interes współwłaścicieli budynku, gdyż wpłynęły na wzrost wartości należącej do nich nieruchomości. Sytuacje, w których zachodzi konieczność wydania jednej z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, należy uznać za wyjątkowe. Roboty budowlane wykonywane lub już wykonane (zakończone) musiałyby spowodować tak poważne naruszenie przepisów prawa budowlanego lub innych przepisów prawa administracyjnego materialnego, że nie byłoby możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Organ zaniechał dokonania wszechstronnego i dokładnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, co stanowi naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącej organ prowadząc postępowanie naprawcze w trybie art. 51 Prawa budowlanego nie powinien badać, czy skarżąca ma prawo do dysponowania nieruchomością, a cofnięcie zgody na wykonanie przebudowy przez współwłaścicieli nie stanowi przesłanki do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy

W odpowiedzi na tę skargę również wniesiono o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

Skargi należało oddalić.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, zaś kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują bowiem oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na mocy art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola sądowa obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, przy czym, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, oraz wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

W niniejszej sprawie sąd rozpatrywał skargi na decyzję WINB, którą utrzymano w mocy decyzję PINB nakazującą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r., przywrócenie poprzedniego stanu otworu okiennego mieszkania nr [.] zlokalizowanego w ścianie tylnej - północnej budynku przy ul[.] poprzez usunięcie stolarki drzwiowej PCV o wymiarach ok. 165 cm x 250 cm, wymurowanie murka podokiennego do linii istniejącego sąsiedniego okna w przedmiotowej ścianie, wbudowanie słupka drewnianego w środku istniejącego otworu okiennego oraz zamontowanie drewnianej stolarki okiennej szt. 2 (jak uprzednio istniejąca).

Podstawą prawną wydanych w sprawie decyzji były przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego, które przewidują, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1. 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub
2. 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub
3. 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub
4. 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.

Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo, 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

W niniejszej sprawie kontroli organów nadzoru budowlanego poddano roboty w lokalu nr [.] usytuowanym na parterze budynku przy ul. [.] w S. polegające na:

1. - wymianie płyt gipsowo-kartonowych na płyty ognioochronne na ścianach wewnętrznych,
2. - zamontowaniu sufitu podwieszonego z płyt ogniochronnych, z wypełnieniem wełną mineralną;
3. - usunięciu starych płyt pilśniowych z podłogi i zamontowaniu płyt OSB, w jednym pokoju ułożono deski podłogowe,
4. - wymianie okien na okna drewniane,
5. - wymianie instalacji elektrycznej oraz instalacji wodno-kanalizacyjnej w kuchni i łazience
6. - wymianie płyt gipsowo - kartonowych w kuchni i łazience na płyty ogniochronne i przeciwwilgociowe,
7. - powiększeniu otworu okiennego kuchni do wymiarów 165 cm x 250 cm i zamontowaniu drzwi balkonowych dwuskrzydłowych z PCV oraz wzmocnieniu nadproża ww. otworu belkami drewnianymi.

Ponadto w pomieszczeniu piwnicznym przynależnym do lokalu nr [.] przeprowadzono roboty polegające na:

1. - ułożeniu nowych tynków na wszystkich ścianach piwnicznych i dodatkowo na niektórych ścianach położono płyty ogniochronne i przeciwwilgociowe.
2. - ułożeniu w pomieszczeniu piwnicznym usytuowanym od frontu budynku, warstwy wyrównującej na posadzce, a w pozostałych pomieszczeniach usunięciu starej wylewki i wykonania nowych warstw posadzkowych oraz żebra (ścianki oporowej) przy ścianach fundamentowych o wymiarach 25x20cm, mającego za zadanie zabezpieczenie ewentualnego wypierania gruntu spod fundamentów ścian piwnic.

W niniejszej sprawie kluczowe dla wydania orzeczenia w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego było ustalenie, czy na wykonanie ww. robót w zakresie, w jakim przekraczają zakres zwykłego zarządu przysługującego inwestorce, jako współwłaścicielce budynku, posiadała ona zgodę pozostałych współwłaścicieli. Organy nadzoru budowlanego orzekały w warunkach związania prawomocnym wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 12 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 229/17, w którym wskazano, że kwestia czy działania inwestora stanowiły czynności przekraczające zwykły zarząd, czy też nie, w postępowaniu, zaś do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli.

Zatem w wypadku prowadzenia robót budowlanych ingerujących w części wspólne budynku inwestorka jako współwłaścicielka budynku winna wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a sposób wykazania tego prawa zależny jest od tego, czy podjęte czynności mieszczą się w pojęciu zwykłego zarządu czy też przekraczają zwykły zarząd nieruchomością.

Według sądu nie budzi wątpliwości, choć odmienne stanowisko prezentuje skarżąca D. J.T., że w toku procedury naprawczej z art. 50-51 Prawa budowlanego organy nadzoru mają obowiązek zbadania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie ma bowiem podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. m.in. wyroki NSA: z 3 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 755/11; z 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1900/12; z 29 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2023/19, dostępne w CBOSA). Prawo takie jest bowiem podstawowym wymogiem, aby zrealizować daną inwestycję, zatem również w procesie legalizacji dokonanej samowoli wymóg ten musi być spełniony. W przeciwnym wypadku mogłoby dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co inwestora realizującego samowolę wykonawczą stawiałoby w sytuacji korzystniejszej, niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa.

W konsekwencji, w ponownie prowadzonym postępowaniu organy były zobowiązane do ustalenia charakteru spornych robót i w razie uznania, że ich wykonanie przekracza zakres zwykłego zarządu, do wezwania inwestora o wykazanie przysługującego mu prawa do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowalne. W ocenie sądu obowiązkom tym orzekające organy sprostały.

W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego wynika, że zwrot "prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane" oznacza tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczonego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Natomiast współwłasność nie jest odrębnym rodzajem prawa rzeczowego i stanowi jedynie odmianę prawa własności, w definicji legalnej nie wymieniono współwłasności. Do dysponowania nieruchomością stanowiącą współwłasność na cele budowlane szczególne znaczenie ma więc sposób uregulowania sfery stosunków wewnętrznych współwłaścicieli - zarządu rzeczą wspólną.

Zasady zarządu rzeczą wspólną mogą zostać uregulowane przez współwłaścicieli, w przypadku natomiast braku takiej regulacji, o sposobie zarządu rzeczą wspólną decydują przepisy Kodeksu cywilnego (zob. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 428/12, dostępny w CBOSA). Jak stanowi art. 199 Kodeksu cywilnego, do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Przy czym, na mocy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 1994 r. nr 85 poz. 388 ze zm.), jeżeli lokali wyodrębnionych, wraz z lokalami niewyodrębnionymi, jest więcej niż siedem (w dacie wykonywania robót; od dnia 1 stycznia 2020 r. więcej niż trzy), właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu (art. 20 ww. ustawy).

W przeciwnym wypadku, gdy liczba takich lokali nie jest większa niż siedem (w dacie wykonywania robót; od dnia 1 stycznia 2020 r. nie więcej niż trzy), zastosowanie mają wskazane przepisy Kodeksu cywilnego.

Wprawdzie ustawodawca nie definiuje, jakie czynności stanowią przekroczenie zwykłego zarządu, a art. 22 ustawy o własności lokali zawiera wyłącznie przykładowy katalog takich czynności (zob. wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 21 maja 2015 r., sygn. akt I ACa 68/15, LEX nr 1734652; Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 6 grudnia 2012 r., sygn. akt VI ACa 780/12, LEX nr 1286692), lecz w orzecznictwie przyjmuje się, że budowa obiektu budowlanego, przebudowa obiektu budowlanego na nieruchomości, objętej współwłasnością w częściach ułamkowych, wykracza poza zakres zwykłego zarządu i należy do kategorii rozporządzania rzeczą wspólną, na co wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli (zob. wyrok WSA w Krakowie z 20 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 118/08, dostępny w CBOSA). Kluczowe znaczenie w tym zakresie ma więc przedmiot przeprowadzonych robót.

W związku z tym, jeżeli postępowanie administracyjne w procesie budowlanym, a także odpowiednio w postępowaniu naprawczym, będzie dotyczyło wyłącznie części odrębnej własności lokalu to zgoda właścicieli pozostałych lokali nie będzie wymagana, a właściciel takiego lokalu będzie legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością w rozumieniu art. 3 pkt 11. W przeciwnym wypadku, jeżeli roboty ingerują w części wspólne budynku, konieczna jest zgoda pozostałych współwłaścicieli, zaś jej brak jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i przesądza bądź o odmowie wydania pozwolenia na budowę bądź o braku możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej.

Przy czym wyjaśnienia wymaga kwestia, jakie elementy/pomieszczenia budynku objętego wspólnością stanowią części wspólne. Zgodnie z ustawą o własności lokali nieruchomość wspólna to część budynku lub grunt, które nie służą do wyłącznego użytku właścicieli mieszkań lub pomieszczeń. Próbując odkodować ww. pojęcie w orzecznictwie przyjmuje się zatem, że częściami wspólnymi nieruchomości będą m.in. dach, ściany zewnętrzne, ściany nośne, fundamenty, piwnice, strychy, kominy, pralnie, suszarnie klatki schodowe, przewody, korytarze, bramy, windy, a także instalacje centralnego ogrzewania, instalacje wodne, kanalizacyjne czy elektryczne.

Kwestią sporną mogą być roboty związane z oknami wychodzącymi z danego lokalu mieszkalnego, stanowiącego odrębną własność. Co do zasady bowiem przyjmuje się, że okna lokalu mieszkalnego nie są częścią wspólną taką bowiem stanowią części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Odmienne przyjęcie oznaczałoby też, że obowiązki utrzymania okien mieszkania nie spoczywają na jego właścicielu, a na wspólnocie, co nie jest zasadne (zob. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 486/10, dostępny w CBOSA).

Należy jednak odróżnić sytuację, w której właściciel wyodrębnionego lokalu dokonuje wymiany stolarki okiennej lub przeprowadza inne roboty w obrębie okna od sytuacji, gdy takie roboty wykraczają poza ramy okna i elementy ściany niezbędne do jego osadzenia, ingerując w ścianę zewnętrzną budynku. Chodzi tu w szczególności o powiększenie otworu okiennego w ten sposób, że stał się on otworem drzwiowym. W tym wypadku nie można mówić o robotach dotyczących wyłącznie wyodrębnionego lokalu mieszkalnego, ale o robotach wkraczających w części wspólne budynku, gdyż zmianie ulega wygląd ścian zewnętrznych oraz ich powierzchnia, co również może przekładać się na bezpieczeństwo budynku ze względu na utratę fragmentu konstrukcji. W tym wypadku również tego rodzaju roboty powiększające otwór okienny i zmieniające jego funkcję należy uznać za roboty dotyczące części wspólnych budynku i przekraczające zwykły zarząd tymi częściami. Taki charakter, zdaniem sądu, mają przedmiotowe roboty w lokalu nr [.] dotyczące otworu okiennego w pomieszczeniu kuchni.

Jak wynika z akt sprawy, w ramach prac zmianie uległa stolarka okienna z oryginalnej drewnianej na wykonaną z PCV. Ponadto dotychczasowy otwór okienny powiększono do wymiarów 165 cm x 250 cm, w konsekwencji czego wstawione zostały drzwi dwuskrzydłowe. W ocenie sądu prac tych nie można uznać za roboty prowadzone wyłącznie w lokalu nr [.], do którego inwestorka posiadała tytuł prawny, bowiem w ich wyniku doszło do znacznej ingerencji w ścianę zewnętrzną budynku i konstrukcję tej ściany, co pozwala na ich kwalifikację jako roboty przekraczające zwykły zarząd, a więc i wymagające zgody pozostałych współwłaścicieli budynku. Przeprowadzenie tego typu prac przekraczało niewątpliwie początkowo zakładane wzmocnienie nadproża, przy czym okoliczności sprawy wskazują, że faktycznym celem inwestorki było uzyskanie wyjścia do ogrodu, a nie poprawa stanu budynku.

Ponadto takie poszerzenie otworu okiennego nie może pozostawać obojętne konstrukcji budynku, w szczególności, że w ich trakcie usunięto słup w konstrukcji ściany, co może również wpływać na bezpieczeństwo, zatem tym bardziej ich wykonanie powinno być poprzedzone stosowną zgodą pozostałych współwłaścicieli. Odnosząc się do pozostałych robót, zdaniem sądu, trzeba zgodzić się ze stanowiskiem, że inne roboty wykonane w lokalu mieszkalnym nr [.] nie wymagały uzyskania zgody współwłaścicieli budynku, gdyż były wykonywane w ramach przysługujących inwestorce praw własnościowych do tego lokalu, jak również zostały one objęte decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 1 marca 2016 r.

Z okoliczności sprawy wynikało także, że inwestorka przeprowadziła prace w piwnicy przynależnej do jej mieszkania, przy czym dotyczyły one m.in. wykonania zbrojnego wieńca przy fundamentach i w ocenie sądu również te prace nie wymagały uzyskania zgody pozostałych współwłaścicieli. Wprawdzie prace te wykonywane były przy fundamentach, lecz nie ingerowały w nie bezpośrednio. Z przedłożonych do akt rysunków stanu posadzki piwnicy przed i po wykonaniu prac wynika, że wieniec ów nie powstał w ten sposób, że usunięto istniejącą warstwę ściany fundamentowej na gruncie i w jej miejsce wstawiono wieniec, a przeciwnie – wieniec ten ma raczej charakter murku oporowego przed ścianą, wzmacniając ją przed kruszeniem się W tej sytuacji nie sposób mówić o ingerencji w fundamenty budynku i ścianę fundamentową, która stanowiłaby przekroczenie zakresu zwykłego zarządu.

W ramach prowadzonych prac wymieniono także fragment rury gazowej należącej do mieszkania nr [.], a przebiegającej przez piwnicę i łazienkę mieszkania nr [.] i zamontowano kwasoodporne rury w przewodach kominowych przynależnych do mieszkania nr [.]. Jak już wskazano część wspólną stanowią również instalacje, w tym gazowa, które służą do dostarczania określonego medium zarówno do poszczególnych mieszkań, jak i części wspólnych, a więc stanowią jeden system. Również przewody kominowe, choć znajdują się w mieszkaniach, nie są wyłączną własnością lokatorów, lecz częścią wspólną (por. m.in. wyrok NSA z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2547/17, dostępny w CBOSA).

Mając to na uwadze, zdaniem sądu, prowadząc ponownie postępowanie prawidłowo PINB wezwał inwestorkę do przedłożenia zgody pozostałych współwłaścicieli na przebudowę nieruchomości wspólnej w zakresie ingerencji w konstrukcję ściany zewnętrznej, tylnej budynku mieszkania nr [.] (w miejscu wykonanego powiększenia otworu okiennego), wymiany fragmentu rury gazowej należącej do mieszkania nr [.] i montażu rur kwasoodpornych przewodach kominowych mieszkania nr [.]. Zgoda ta miała także dotyczyć wzmocnienia fundamentów budynku (zbrojny wieniec), lecz jak już wyjaśniono, ze względu na charakter tych prac w rzeczywistości nie było konieczne uzyskanie takiej zgody w tym zakresie. Niemniej nie jest sporne, że zgoda ta nie została w ogóle inwestorce udzielona, co potwierdzają nie tylko zgromadzone w aktach oświadczenia współwłaścicieli, jak i orzeczenie Sądu Okręgowego z dnia 28 maja 2019 r., sygn. akt [.] oddalające apelację w sprawie zgody na dokonanie czynności przekraczający zakres zarządu rzeczy wspólnej dotyczące ww. robót.

Wprawdzie wniosek inwestorki o taką zgodę został oddalony z tego względu, że dotyczył on czynności już wykonanych, jednakże niezależnie od tego sąd powszechny podjął próbę oceny dokonanych czynności pod katem kryteriów, o których mowa w art. 199 Kodeksu cywilnego i doszedł do wniosku, że nie zostały one spełnione, względnie stwierdzenie ich istnienia lub nie obecnie nie jest możliwe z uwagi na zakres dokonanych zmian oraz brak dostatecznych dowodów.

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów zawartych w skardze D.J.-T. dotyczących nieuwzględnienia, że przed nabyciem lokalu uzyskała ustną zgodę pozostałych współwłaścicieli m.in. na powiększenie otworu okiennego w pomieszczeniu kuchni sąd ocenia je jako niezasadne. Kwestia zgody na dokonanie czynności przekraczających zwykły zarząd została już przesądzona negatywnie w orzeczeniu sądu powszechnego. Nadto orzekający w niniejszej sprawie sąd wojewódzki stoi na stanowisku, że zgoda taka, stanowiąca tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może być dorozumiana, w szczególności poprzez bierne zachowanie osób uprawnionych do jej wyrażenia. Nie jest też wystarczające powoływanie się na "ustną" zgodę, gdyż mimo konieczności złożenia w procesie budowlanym (lub legalizacyjnym) wyłącznie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może być wątpliwości, że prawo to musi przybrać konkretną postać możliwą do wykazania organowi budowlanemu lub nadzorczemu w razie wątpliwości. To zaś nie jest możliwe w wypadku ustnych oświadczeń woli.

W konsekwencji, należało stwierdzić, że brak stosownej zgody współwłaścicieli na przeprowadzenie prac związanych z powiększeniem otworu okiennego, wymianie fragmentu rury gazowej i montażu rury kwasoodpornej w przewodzie kominowym, stanowiło przeszkodę do legalizacji ww. robót i co do zasady uzasadniało ingerencję organów nadzoru budowlanego. Niemniej jednak, zdaniem sądu, fakt ten nie przesądzał o zasadności wydania nakazu przywrócenia stanu poprzedniego w odniesieniu do wszystkich tych elementów.

Trzeba zauważyć, że celem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jest osiągniecie takiego stanu faktycznego, jaki miał miejsce przed rozpoczęciem robót budowlanych, o których mowa w art. 50 ust. 1 ustawy i co do zasady cel taki nie budzi wątpliwości. Decyzja taka jest wydawana, gdy nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodności z prawem. Jednakże wątpliwości co do zastosowania ww. regulacji powstają w sytuacji, gdy roboty, które nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, oznaczającego w niniejszej sprawie legitymowanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w rzeczywistości spowodowały polepszenie bezpieczeństwa mieszkańców budynku, a więc tych współwłaścicieli, który nie wyrazili zgody na takie roboty. Takie zaś skutki, zdaniem sądu, wywołała wymiana rury gazowej zapewniając tym samym szczelność instalacji oraz zamontowanie rur kwasoodpornych w przewodzie kominowym.

Potwierdza to sporządzona w sprawie ekspertyza techniczna z lipca 2016 r., w której wskazano również, że roboty związane z tymi rurami przeprowadzono zgodnie z zasadami sztuki budowlanej. W takiej sytuacji zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w odniesieniu do ww. robót i przywrócenie stanu poprzedniego oznaczałoby zamontowanie starej, nieszczelnej rury gazowej oraz wymontowanie rur w przewodzie kominowym, które poprawiały bezpieczeństwo pożarowe budynku.

Nie sposób natomiast znać, że przywrócenie stanu poprzedniego okien będzie równie niekorzystne dla konstrukcji budynku. Oczywiste jest, że przywrócenie stanu poprzedniego stanowić będzie uciążliwość dla inwestorki, która dzięki tym robotom uzyskała osobne wyjście do ogrodu z mieszkania, lecz nie sposób uznać, że powiększenie otworu okiennego miało cel naprawczy, jak np. wymiana nieszczelnej rury gazowej. Przeciwnie, cel ten był stricte prywatny i oceny tej nie zmienia wskazanie w ocenie technicznej, że inwestorka wykonała wzmocnienie nadproża, albowiem do takiego wzmocnienia nie było konieczne powiększenie całego otworu okiennego i wykonanie zamiast okna drzwi dwuskrzydłowych.

Z tych względów, w ocenie sądu, prawidłowo w sprawie zastosowano decyzję z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wyłącznie w stosunku do otworu okiennego mieszkania nr [.] znajdującego się w ścianie tylnej - północnej budynku. Tym samym nie jest zasadny zarzut braku objęcia decyzją całości sprawy, bowiem PINB rozważył wszystkie roboty będące przedmiotem postępowania w kontekście art. 51 i w konsekwencji uznał, że nakaz z ust. 1 pkt 1 możliwy jest jedynie w stosunku do otworu okiennego w kuchni, zaś ze względu na charakter naprawczy pozostałych prac ingerujących w części wspólne budynku wydanie takiego orzeczenia nie jest celowe.

Wątpliwości sądu nie budzi także ocena organów dotycząca prawidłowości robót, co do których nie stwierdził nakazu doprowadzenia do stanu poprzedniego, przeprowadzona na podstawie ekspertyzy technicznej z lipca 2016 r. Dokumentacja ta została sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia i zawiera wszelkie istotne informacje, a przy tym jest spójna i logiczna. Niemniej jednak w razie odmiennego stanowiska pozostałych stron postępowania ustalenia wynikające z tej opinii mogłyby zostać podważone kontrekspertyzą. Takiego jednak dokumentu nie przedłożono w niniejszej sprawie i oceny tej nie zmienia fakt, że występujący w toku postępowania pełnomocnik skarżącej K. J.-K., A.J.-C., K. J., M. J. i S. J, H. K., składający obszerne uwagi ekspertyzy oraz w toku postępowania, jest inżynierem również posiadającym uprawnienia budowlane w specjalności architektoniczne do projektowania bez ograniczeń.

Należy bowiem zauważyć, że do tego, aby dany dokument uznać za ekspertyzę mogącą stanowić dowód w postępowaniu administracyjnym nie jest wystarczające sporządzenie jej przez uprawnioną osobę, lecz również zachowanie odpowiedniej formy umożliwiającej poddanie jej ocenie w kontekście istotnych dla konkretnej sprawy okoliczności.

Niezależnie od powyższego stwierdzić trzeba, że działania organów w niniejszej sprawie nie naruszają związania wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 12 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 229/17. W wyroku tym bowiem sąd wprawdzie zwrócił uwagę na konieczność powołania niezależnego biegłego, jednakże uwagi te dotyczyły sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego uzna pisma składane przez pełnomocnika skarżących za kontrekspertyzę. Skoro więc w niniejszej sprawie PINB, będąc organem wyspecjalizowanym i analizując ponownie zebraną dokumentację nie uznał pism pełnomocnika za opinię zawodową, nie zaistniała również potrzeba powołania niezależnego biegłego, który wyjaśniłby sprzeczne stanowiska stron i wątpliwości dotyczące istotnych dla sprawy okoliczności.

Z tych względów sąd uznał, że wydane decyzje odpowiadają prawu. W szczególności w ponownie prowadzonym postępowaniu zastosowano się do oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku sygn. akt II SA/Gd 229/17 i rozważyły kwestię posiadania przez inwestorkę zgody na przeprowadzenie robót przekraczających zakres zwykłego zarządu, zobowiązując ją do przedłożenia takiej zgody w określonym zakresie, a wobec jej braku dokonał analizy charakteru spornych robót i uznał, że zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jest zasadne wyłącznie w odniesieniu do powiększenia otworu okiennego w kuchni.

Przeprowadzone postępowanie, w ocenie sądu, nie narusza przy tym zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż organy zebrały i oceniły kompletny materiał dowodowy, w tym także stanowisko pełnomocnika skarżących (współwłaścicieli budynku). Natomiast zarzuty wniesionych skarg nie zdołały podważyć prawidłowości wydanych orzeczeń, w szczególności zarzuty inwestorki, że w sprawie nie była wymagana zgoda pozostałych współwłaścicieli wobec złożonego przez nich wcześniej ustnego oświadczenia akceptującego roboty, czy zarzuty skargi pozostałych współwłaścicieli w zakresie nierozpoznania całości sprawy i brak powołania biegłego, co zostało wyjaśnione w powyższych rozważaniach.

Mając to wszystko na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił obie skargi.

Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie bowiem z treścią art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) stanowi zaś, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii oraz niemożność przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały powiadomione. Ponadto, dopuszczalność rozpoznania przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie powołanego wyżej przepisu potwierdza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale składu 7 sędziów z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 (dostępna na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).