Uzasadnienie
A. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 26 lipca 2022 r., nr SKO Gd/3279/22, którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ostaszewie z dnia 2 grudnia 2021 r., nr GOPS.8252.27.2021, wydaną z upoważnienia Wójta Gminy Ostaszewo, o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
A. S. złożyła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ostaszewie wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką D. S. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że matka skarżącej, D. S. (ur. 7 listopada 1969 r.) pierwotnie legitymowała się orzeczeniem Lekarza Rzeczoznawcy KRUS z 18 września 2019 r., w którym stwierdzono jej okresową niezdolność do samodzielnej egzystencji do września 2021 r. Orzeczeniem Lekarza Rzeczoznawcy KRUS z 25 grudnia 2021 r. stwierdzono zaś trwałą niezdolność D. S. do samodzielnej egzystencji, od 25 sierpnia 2021 r.
Podczas przeprowadzonego w dniu 29 października 2021 r. wywiadu środowiskowego ustalono, że wymagająca opieki D. S. ma troje dzieci, mieszka z mężem oraz dwoma synami. Skarżąca mieszka oddzielnie, posiada własną rodzinę i mieszka niedaleko od domu matki. Skarżąca ma czteroletniego syna, który uczęszcza do przedszkola, na ogół przebywa tam w godzinach od 8.00 do 13.00, jednak dziecko ma możliwość przebywania w przedszkolu od 7.00 do 16.30. Mąż niepełnosprawnej, Z. S. prowadzi gospodarstwo rolne, ale obecnie przebywa na zwolnieniu lekarskim z KRUS, choruje z przerwami od ok 3-4 lat. Mąż D. S. ma problemy z kręgosłupem, stawami, cierpi na nadciśnienie tętnicze.
Skarżąca sprawuje opiekę nad matką od 2017 r., do dnia 31 grudnia 2018 r. była zatrudniona w firmie T. Z dniem 1 maja 2020 r. utraciła prawo do zasiłku dla bezrobotnych, a od 1 kwietnia 2020 r. ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką.
D. S. choruje od 2004 r., miała wówczas problemy z nerkami, we wrześniu 2013 r. przeszła przeszczep prawej nerki. Z uwagi na guz znajdujący się w drugiej nerce, została ona usunięta. Matka skarżącej ma również oponiaka oczodołu, który powoduje u niej ślepotę lewego oka. D. S. przeszła radioterapię, choruje na nadciśnienie tętnicze, chorobę Gravesa-Basedowa (tarczyca została usunięta). Z powodu niedokrwistości zachodzi konieczność zastrzyków raz na dwa tygodnie, w styczniu 2021 r. przeszła koronawirusa, przyjmuje lekarstwa na osteoporozę, dyskopatię (masaże). Matka skarżącej z powodu występujących schorzeń wymaga regularnego leczenia w poradni nefrologicznej, onkologicznej, ginekologicznej, ortopedycznej, okulistycznej i urologicznej, często bywa hospitalizowana. Jak ustalił pracownik socjalny, stan zdrowia matki skarżącej jest bardzo poważny i niestabilny. Z powodu niepełnosprawności D. S. wymaga pomocy w codziennym funkcjonowaniu.
Skarżąca oświadczyła, że nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ponieważ opiekuje się niepełnosprawną matką. Opieka ta polega na robieniu zakupów, praniu, pomocy przy sprzątaniu domu, wspólnych wyjazdach do lekarzy i uczestniczeniu w wizytach lekarskich. Skarżąca realizuje recepty, opłaca rachunki, spędza wolny czas z matką, jeśli zachodzi taka potrzeba zawozi matkę do szpitala, nawet w porze nocnej. Skarżąca pomaga przygotowywać obiad lub niekiedy robi go sama, bądź gotuje u siebie w domu. Skarżąca odwiedza matkę codziennie, niekiedy jest tam cały dzień, a jak nie wymaga tego sytuacja, spędza u matki od 4 do 5 godzin.
Pracownik socjalny przeprowadzający wywiad stwierdził, że skarżąca sprawuje opiekę należycie i z wielką troską dba o zdrowie matki, która jest osobą bardzo schorowaną i wymaga pomocy.
W toku postępowania skarżąca przedłożyła kserokopię zaświadczenia lekarskiego z 18 listopada 2021 r., z którego wynika, że Z. S. z uwagi na stan zdrowia nie może sprawować opieki nad niepełnosprawną żoną.
W świetle tak zgromadzonego materiału dowodowego, decyzją z 2 grudnia 2021 r. odmówiono przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji za negatywną przesłankę przyznania wnioskowanego świadczenia uznał, w oparciu o treść art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, okoliczność, iż niepełnosprawność matki skarżącej powstała po ukończeniu przez nią 25. roku życia. Organ I instancji uznał ponadto, że przeszkodę w przyznaniu świadczenia, w świetle art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowi okoliczność pozostawania D. S. w związku małżeńskim ze Z. S., który nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Na skutek wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z 26 lipca 2022 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji w zakresie zaistnienia negatywnej przesłanki, wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium zgodziło się jednak, że w sprawie zachodzi negatywna przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy wskazał, że wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ ani Sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki.
W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że brak jest podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej jako córce osoby niepełnosprawnej, gdy ta pozostaje w związku małżeńskim z osobą nie posiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Kolegium wskazało także, że w trakcie prowadzonego postępowania skarżąca nie wyjaśniła, dlaczego jej ojciec nie może opiekować się matką, jakich konkretnie czynności w ramach tej opieki nie może wykonywać. Skarżąca wyjaśniła bowiem, iż Z. S. choruje na kręgosłup, stawy, nadciśnienie tętnicze. Tymczasem zaświadczenie lekarskie z 18 listopada 2021 r., w którym wskazano, iż Z. S. z uwagi na swój stan zdrowia nie może sprawować opieki nad żoną, zostało wystawione przez lekarza specjalistę nerwic i chorób psychicznych, a więc lekarza który nie specjalizuje się w dolegliwościach wskazywanych przez skarżącą.
Ponadto, w ocenie Kolegium, w przedmiotowej sprawie nie zachodzi również ścisły związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Jak wskazał organ odwoławczy, z akt sprawy nie wynika, ażeby matka skarżącej nie była w pewnym zakresie samodzielna, tj. nie mogła poruszać się po mieszkaniu, samodzielnie skorzystać z toalety, spożyć przygotowanych posiłków i przyjąć wydzielonych wcześniej leków. Zakres czynności wskazanych przez skarżącą w ramach opieki nad matką sprowadza się, zdaniem Kolegium, do robienia zakupów, prania, pomocy przy sprzątaniu domu, wykupywania recepty, zamawiania leków, opłacania rachunków, pomocy w przygotowaniu obiadów lub ich samodzielnemu ugotowaniu. Czynności te nie są zaś czynnościami stricte opiekuńczymi. Polegają one głównie na pomocy w codziennych czynnościach, zrobieniu zakupów, przygotowaniu posiłków, wykupieniu leków, wspólnych wyjazdach do lekarzy.
Nie są to jednak czynności, które zajmują skarżącej cały dzień, czy też muszą być wykonywane regularnie w niedużych odstępach czasowych. W ocenie Kolegium, są to zwykłe czynności związane z pomocą matce w prowadzeniu gospodarstwa domowego, które nie kolidują z podjęciem zatrudnienia. Większość z tych czynności skarżąca może wykonywać przed pracą, popołudniami albo w weekendy, przy okazji robienia zakupów dla siebie. Posiłki mogą być przygotowane z wyprzedzeniem na cały dzień, podobnie można wydzielić leki do dawkowania przez matkę w ciągu dnia.
Zdaniem Kolegium, zakres pomocy świadczonej przez skarżącą matce, a także jej rodzaj nie uniemożliwia skarżącej podjęcia zatrudnienia. Organ odwoławczy podkreślił także, że z D. S. zamieszkuje jej mąż i dorosły syn, którzy również mają wobec niej obowiązek alimentacyjny. Powinni zatem co najmniej wspomóc skarżącą w wykonywaniu typowych czynności domowych (sprzątanie, pranie, zakupy). W ocenie Kolegium, na niepodejmowanie przez skarżącą zatrudnienia może mieć również wpływ fakt, iż posiada własną rodzinę, z którą prowadzi odrębne gospodarstwo domowe i wychowuje 4-letniego syna.
W skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając:
- 1. naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji, poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez uznanie, że sam fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności eliminuje inne osoby bliskie w prawie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego podczas, gdy przepis ten nie eliminuje takich osób,
- 2. naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i niezasadne uznanie, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia,
- 3. naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji, tj. art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą.
W uzasadnieniu podniesiono, że sam fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności, nie eliminuje innych osób bliskich w prawie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego (por. WSA w Białymstoku z 26 listopada 2019 r., II SA/Bk 649/19). Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych rozumiany celowościowo umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i jego woli. Chodzi głównie o takie sytuacje, gdy obowiązany do sprawowania opieki współmałżonek ze względu na stan zdrowia czy wiek sam nie jest zdolny tej opieki wykonywać, a jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę.
Jak wynika natomiast z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, mąż osoby niepełnosprawnej nie jest w stanie opiekować się niepełnosprawną żoną w sposób wystarczający. W związku z powyższym, w ocenie skarżącej, sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim przez inną osobę niż małżonek, lecz obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym, w szczególności przez dziecko niepełnosprawnego małżonka, nie wyłącza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę. Przyznanie tegoż świadczenia możliwe jest także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a opiekę tą - niejako w zastępstwie małżonka - sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnianiu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje
Skarga podlega oddaleniu, albowiem Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są zgodne z prawem.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 26 lipca 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ostaszewie z 2 grudnia 2021 r., wydaną z upoważnienia Wójta Gminy Ostaszewo, o odmowie przyznania skarżącej na jej wniosek świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 615), zwanej dalej u.ś.r., a w szczególności art. 17 u.ś.r., w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu;
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka;
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej;
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Językowa, łączna wykładnia przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. prowadzi do wniosku, że osobom zobowiązanym do alimentacji w dalszej kolejności przysługuje uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki sprawowanej nad osobą niepełnosprawną pozostającą w związku małżeńskim dopiero wówczas, gdy współmałżonek osoby niepełnosprawnej też legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W rozpoznawanej sprawie wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożyła skarżąca A. S., która jest córką wymagającej opieki D. S., legitymującej się orzeczeniem Lekarza Rzeczoznawcy KRUS z 25 grudnia 2021 r., stwierdzającym jej trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji, normatywnie zrównanej ze znacznym stopniem niepełnosprawności (art. 3 pkt 21 lit. e u.ś.r.).
Niesporną okolicznością w sprawie jest fakt, że D. S. pozostaje w związku małżeńskim ze Z. S., który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Sąd orzekający w pełni aprobuje stanowisko organu odwoławczego i jego wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., w świetle której tylko posiadanie przez współmałżonka osoby niepełnosprawnej orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom zobowiązanym do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w dalszej kolejności – w niniejszej sprawie córce.
Na tle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwa poglądy co do interpretacji uregulowanej w nim negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Jeden z nich polegał na stosowaniu wykładni rozszerzającej w odniesieniu do przyczyn, które uzasadniają sprawowanie opieki przez innych krewnych osoby niepełnosprawnej pozostającej w związku małżeńskim, gdy jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W takiej sytuacji, sądy dopuszczały możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli, np. z uwagi na wiek lub stan zdrowia (zob. wyroki NSA: z 25 stycznia 2013 r., I OSK 1899/12; z 13 lutego 2013 r., I OSK 1526/12; z 20 września 2013 r., I OSK 46/13; z 6 listopada 2014 r., I OSK 251/14; z 13 listopada 2015 r., I OSK 1230/14; z 18 listopada 2015 r., I OSK 1200/14; z 25 stycznia 2021 r., I OSK 2103/20; z 14 lipca 2021 r., I OSK 394/21; z 10 grudnia 2021 r., I OSK 817/21, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl)
Drugi pogląd opierał się na założeniu, że skoro decyzja w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego jest decyzją związaną, to przy jednoznacznym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jedynym warunkiem umożliwiającym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą, która pozostaje w związku małżeńskim, jest posiadanie przez małżonka tej osoby, orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności (zob. wyroki NSA: z 23 stycznia 2020 r., I OSK 2462/19; z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 599/20; z 18 stycznia 2021 r., I OSK 2164/20; z 24 lutego 2021 r., I OSK 2422/20; z 14 października 2021 r., I OSK 627/21; z 23 lutego 2022 r., I OSK 1015/21; z 16 marca 2022 r., I OSK 1232/21; z 28 marca 2022 r., I OSK 1244/21; z 13 kwietnia 2022 r., I OSK 1285/21, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Rozbieżności te stanowiły podstawę wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie powyższej kwestii i ustalenie, czy przepis ten powinien podlegać ścisłej wykładni językowej czy też dopuszczalne jest zastosowanie wykładni celowościowej i odstąpienie od literalnego brzmienia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.
Ostatecznie kwestia ta została rozstrzygnięta uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22. W rozstrzygnięciu tej uchwały skład orzekający stwierdził, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).
W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że art. 17 ust. 1a u.ś.r. w pierwotnym brzmieniu (od 1 stycznia 2010 r.) zawierał przesłankę odnoszącą się do braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą tej opieki wymagającą. Dopiero z dniem 1 stycznia 2013 r. ustawodawca dokonał w tym zakresie zmiany i do przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. wprowadził przesłankę legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności.
Wobec tego, na gruncie przepisów u.ś.r. orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności rzutuje na możliwość sprawowania przez osoby, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., opieki nad inną osobą legitymującą się takim orzeczeniem lub orzeczeniem ze wskazaniem na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Zatem, ustawodawca zastąpił przesłankę braku możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki na przesłankę legitymowania się przez tę osobę orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. NSA stwierdził, że wyjściowo, działanie prawodawcy musi być potraktowane jako zamierzone i celowe, to jest nakierowane na osiągnięcie skutku wyrażającego się zmianą normy prawnej. Wskazano przy tym, że kryterium wprowadzone do art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie było przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego po zmianie brzmienia przepisów.
Skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego we wskazanej uchwale zaakceptował tezę, że wykładnia powyższych przepisów powinna mieć charakter kompleksowy, powinna być przeprowadzana z wykorzystaniem różnych dyrektyw, w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej z możliwości interpretacyjnych. Zatem, posłużenie się argumentami systemowymi, celowościowymi, czy funkcjonalnymi ma na celu usunięcie wątpliwości spowodowanych wieloznacznością czy nieostrością wyrażeń użytych w tekście prawnym. Jednak NSA podkreślił, że punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej. Zdaniem NSA, z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym, czy wieloznacznym.
Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Podano, że stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 573 ze zm.). Wskazano, że orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. NSA uznał zatem, że pod względem językowym przepis nie budzi wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu.
Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Zdaniem NSA, jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej. Zdaniem NSA, regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia.
W uzasadnieniu powyższej uchwały NSA wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Zatem, przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. NSA zaznaczył, że być może, w przypadku analizowanych regulacji dotyczących przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych, przyjęte aktualnie rozwiązanie regulujące kolejność dostępu poszczególnych osób do świadczenia, nie jest optymalne z punktu widzenia interesów świadczeniobiorców. NSA podkreślił jednak, że kwestią wymagającą rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów NSA nie jest znalezienie optymalnego rozwiązania normatywnego, ale rozstrzygnięcie, czy rozwiązanie ustalone w oparciu o brzmienie nadane ustawie przez prawodawcę jest względem standardów konstytucyjnych przeciwskuteczne, rażąco i w sposób oczywisty je naruszające.
Podkreślono, że rozbieżność w orzecznictwie i wątpliwości interpretacyjne nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami.
W ocenie NSA w wskazanej uchwale, wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza - w ocenie NSA - wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił bowiem katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.).
Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenia dla opiekunów zostały ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może każda osoba, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
W ocenie NSA, limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu.
Wskazano, że regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Taka regulacja nie jest też - zdaniem NSA - sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Wskazano, że sprawiedliwość społeczna oznacza nakaz równego traktowania podmiotów należących do takiej samej kategorii istotnej.
Wyróżnienie tej kategorii nastąpiło za pomocą kryterium sformalizowanego związanego z orzeczeniem o niepełnosprawności, które pozostaje w rzeczowym związku z celami świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest zatem kryterium przyjętym arbitralnie. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza - w ocenie NSA - w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.
W tym miejscu należy wyjaśnić, że ogólna moc wiążąca uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego może zostać podważona jedynie w trybie przewidzianym w art. 269 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Odpowiednie zastosowanie znajduje wtedy przepis art. 187 § 1 i 2 tej ustawy. Istota tej mocy ogólnie wiążącej uchwał sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować.
Tym samym alternatywą dla zastosowania się do uchwały przez rozpoznający skargę skład orzekający, jest uruchomienie procedury uregulowanej w art. 269 § 1 p.p.s.a., w celu przełamania wyrażonego w niej stanowiska. W rozpatrywanym przypadku procedura taka nie została zainicjowana. Rozpoznający niniejszą sprawę skład orzekający w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że z akt sprawy wynika, że mąż D. S. nie może być uznany za osobę zwolnioną z obowiązku alimentacyjnego, ponieważ nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, przez co nie jest niemożliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego. Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze, nie można uznać, że pozostawanie w związku małżeńskim osoby wymagającej opieki ze współmałżonkiem nie posiadającym orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie stoi na przeszkodzie w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego osobom zobowiązanym do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w dalszej kolejności - w niniejszym przypadku córce.
W świetle bowiem przywołanej uchwały NSA, w sytuacji pozostawania osoby podlegającej opiece w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie, która znajduje się w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, która nawet faktycznie – w miejsce tego współmałżonka – sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną, rezygnując tym samym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Zaznaczyć przy tym należy - na co wskazywano już w orzecznictwie - że opieka, o której mowa nie musi być sprawowana osobiście przez zobowiązanego małżonka - chodzi o zapewnienie opieki, co oznacza, że obowiązek ten może być realizowany np. poprzez zatrudnienie pielęgniarki, czy też zorganizowanie innej formy opieki dla osoby niepełnosprawnej (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2023 r., I OSK 377/22, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopóki zatem wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na matkę nie wykaże, iż jej ojciec (mąż D. S.) legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, samo powoływanie się na jego zły stan zdrowia, nawet udokumentowany zaświadczeniem lekarskim, nie stanowi wystarczającej podstawy do wyłączenia zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Wykładnia językowa przywołanego przepisu pozwala bowiem stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności do uzyskania świadczenia nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ, ani Sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki.
W okolicznościach niniejszej sprawy brak było zatem podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej jako córce z tytułu opieki nad niepełnosprawną matkę, gdy ta pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, organy zasadnie odmówiły wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, zaś podnoszone w skardze okoliczności nie mogły stanowić podstawy do uwzględnienia skargi.
Wystąpienie w sprawie negatywnej przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. stanowiło zasadniczą przyczynę odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Mając na uwadze wykazywany przez skarżącą stan zdrowia męża osoby niepełnosprawnej należy wskazać, że odmowa przyznania przedmiotowego świadczenia nie wyklucza ponownego wystąpienia przez skarżącą z wnioskiem o jego przyznanie, w przypadku, gdy jej ojciec (mąż D. S.) uzyska orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Uzyskanie takiego orzeczenia umożliwi ubieganie się przez skarżącą o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Sąd dostrzegł w stanowisku Kolegium nieprawidłowości, które co prawda nie miały wpływu na wynik sprawy, ale dla kompletności wywodu ustosunkowując się do zarzutów skargi wskazać należy, że w niniejszej sprawie ani fakt zamieszkiwania D. S. z synem czy posiadanie przez D. S., oprócz skarżącej, innych dzieci, ani posiadanie przez skarżącą własnej rodziny, w tym 4-letniego syna, nie mogło stanowić przeszkody w stwierdzeniu związku pomiędzy sprawowaniem przez skarżącą opieki nad matką a niepodejmowaniem przez zatrudnienia. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie określa kto spośród osób będących w tym samym stopniu pokrewieństwa względem osoby niepełnosprawnej winien sprawować opiekę nad nią i jakimi kryteriami należy się kierować przy wskazaniu takiej osoby. W takiej sytuacji rozstrzygnięcie tej kwestii należy pozostawić samej rodzinie. Wielość osób, które potencjalnie mogłyby sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną nie daje podstawy do podważania faktu sprawowania opieki przez osobę, która w sposób niejako zinstytucjonalizowany się jej podjęła, rezygnując bądź nie podejmując z tego powodu z aktywności zawodowej i ubiegając się o świadczenie z tego tytułu (zob. wyroki NSA: z 23 listopada 2021 r., I OSK 786/21; z 28 lipca 2022 r., I OSK 1867/21, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Również posiadanie własnej rodziny i zamieszkiwanie oddzielnie od podopiecznego nie przekreśla faktu, że świadczona pomoc wykazuje cechy stałości i długotrwatości wykluczającej możliwość podjęcia zatrudnienia, tym bardziej, w sytuacji, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, w której skarżąca wyjaśniła, że jej 4 – letni synek uczęszcza do przedszkola w godzinach od 8 do 13, a w razie potrzeby może w nim przebywać do 16:30. Powyższe potwierdza, że sprawowanie przez skarżącą opieki nad matką jest jedyną przyczyną niepodejmowania zatrudnienia.
Kolegium, zdaniem Sądu, nie podważyło ustaleń poczynionych w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego, w tym ujawnionych w wywiadzie środowiskowym, że podopieczna ze względu na stan zdrowia i ograniczenia wymaga kompleksowej pomocy i opieki a także stałej asysty drugiej osoby, którą zapewnia jej skarżąca. Z zakresu opieki Kolegium w sposób nieuprawniony wyłączyło zwykłe czynności życia codziennego, których podopieczna nie może samodzielnie wykonać ze względu na ograniczenia zdrowotne. Przy tym fakt, że podopieczna jest w stanie wykonywać pewne proste czynności samodzielnie, spożywać posiłki, czy poruszać się, nie może przesądzać, że zakres świadczonej opieki nie wymaga od opiekuna rezygnacji z pracy czy nie usprawiedliwia jej niepodejmowania.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a., oddalił skargę.
Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożyła skarżąca, a organ administracji publicznej w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.