Uzasadnienie
Wnioskiem z 13 maja 2020 r. G. K. (dalej: "wnioskodawca" lub "skarżąca") wystąpiła do Starosty [...] o zwrot nieruchomości położonej w C. przy ul. [...], podając, że należąca do niej część działki, znajdującej się pod tym adresem została zajęta przez sąsiada. Pismem z dnia [...] r. Starosta [...] wniosek skarżącej przekazał Prezydentowi Miasta C. jako organowi właściwemu do spraw związanych ze zwrotem wywłaszczonych nieruchomości.
Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta C., działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, z późn. zm), dalej w skrócie k.p.a., w związku z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 z późn. zm.), dalej w skrócie "u.g.n.", wykonując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu nieruchomości, położonej w C. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 1, obręb [...].
W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ I instancji wskazał, że wezwał skarżącą do uzupełnienia złożonego przez nią wniosku poprzez dołączenie kserokopii decyzji lub poprzez podanie numeru decyzji, na podstawie którego doszło do wywłaszczenia prawa własności poprzedniego właściciela oraz poprzez wyjaśnienie żądania tj. sprecyzowanie, czy żądanie zwrotu dotyczy wywłaszczonej (lub nabytej) nieruchomości w trybie art. 136 lub art. 216 u.g.n. oraz wskazanie gdzie konkretnie jest położona wywłaszczona nieruchomość poprzez podanie aktualnego numeru wywłaszczonej (lub nabytej) działki, obrębu, w którym się znajduje albo poprzez wskazanie adresu nieruchomości. W odpowiedzi na to wezwanie skarżąca wskazała, że przedmiotem jej wniosku jest nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr 1, obręb [...] oraz wskazała, że nieruchomość ta została zajęta przez sąsiada.
W związku z tym organ uznał, że skarżąca nie wykazała, że objęta wnioskiem działka jest "nieruchomością wywłaszczoną", a jej żądanie jest roszczeniem cywilnoprawnym i nie może być przedmiotem decyzji administracyjnej.
Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła zażalenie. Jednak nie przyniosło ono zamierzonego skutku, gdyż zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie utrzymało w całości postanowienie organu I instancji.
W motywach podjętego rozstrzygnięcia Kolegium nakreśliło najpierw przebieg dotychczasowego postępowania, treść wydanego w sprawie postanowienia oraz istotę wniesionego od niego zażalenia. Dalej Kolegium przytoczyło i omówiło treść art. 61a § 1 k.p.a. i wynikające z niego przesłanki odmowy wszczęcia postępowania. Zaakcentowało przy tym, że możliwość załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej stanowi jeden z zasadniczych elementów wyznaczających zakres stosowania przepisów k.p.a. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że skarżąca wystąpiła do organu I instancji z wnioskiem o zwrot nieruchomości położonej przy ul. [...] w C., zajętej, jak wynika z wniosku, przez sąsiada zamieszkałego przy ul. [...].
W konsekwencji działania organu I instancji w zakresie przedstawionym przez skarżącą nie mogą zostać zakończone wydaniem decyzji administracyjnej, gdyż wskazana przez nią działka nie została wywłaszczona, lecz zdaniem skarżącej została zajęta przez sąsiada. Z tego powodu Kolegium uznało za konieczne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji.
W skardze na powyższą decyzję Kolegium skarżąca wyraziła przekonanie, że Sąd pomoże jej w rozwikłaniu zawiłej sprawy dotyczącej przedmiotowej nieruchomości. Z dokumentów spadkowych wynika, że w latach siedemdziesiątych zeszłego stulecia wielkość działki wynosiła 2100 m2. Natomiast w momencie przejęcia spadku, wielkość działki wynosiła 995 m2, przy czym różnica wynika ze złych, nierzetelnych pomiarów godety z Urzędu Miasta. Skarżąca uważa, że została pokrzywdzona przez Urząd Miasta i dlatego uważa, że jest to sprawa administracyjna. Skarżąca oczekuje wyjaśnienia nieprawidłowości, które powstały w latach siedemdziesiątych zeszłego wieku i zadośćuczynienia za utratę około 1000 m2, które wycenia na około 200.000 zł.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa.
Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia przeprowadzona w oparciu o normę zawartą w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm) dalej w skrócie: "p.p.s.a." wykazała, że odpowiada ono wymogom prawa.
Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Jak bowiem stanowi art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszonym, m.in. wówczas, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie przywołanych przepisów Sąd rozpoznał sprawę bez wyznaczania rozprawy.
Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 61a § 1 k.p.a., który został wprowadzony w dniu 11 kwietnia 2011 r., na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Przepis ten przewiduje zatem dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania.
Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania.
Druga natomiast występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy przepisy prawa materialnego nie dają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie, bądź postępowanie administracyjne już się toczy albo w tej samej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie, bądź doszło do upływu terminu określonego w ustawie i brak jest podstaw do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. np. B. Adamiak, Komentarz do art. 61a k.p.a. (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2019, s. 421 oraz R. Stankiewicz, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, s. 384). Zaakcentować przy tym należy, że aby organ mógł odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wystarczające jest ziszczenie się choćby jednej z przedstawionych powyżej przesłanek.
Jej zaistnienie uniemożliwia w ogóle procedowanie w sprawie i załatwienie wniosku w procesowej formie decyzji administracyjnej. Wynika to z użytego przez ustawodawcę kategorycznego sformułowania: "nie może być wszczęte". Wyrażenie to jednocześnie wskazuje, że określone w art. 61a § 1 k.p.a. przyczyny muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku, czyli być oczywiste, np. brak podstawy prawnej do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie, czy też występują okoliczności, które doprowadziłyby do wszczęcia postępowania wymagającego po jego zakończeniu wznowienia tego postępowania lub stwierdzenia nieważności wydanej w nim decyzji (por. wyroki NSA: z 30 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1385/11; z 5 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1609/13; z 17 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 553/15; postanowienie NSA z 22 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 1635/14). Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy.
Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1987/12; z 17 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1053/17; z 6 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 876/20).
W rozpoznawanej sprawie skarżąca domaga się zwrotu części nieruchomości. Podnosi, że jest właścicielem nieruchomości położonej w C. przy ul. [...], której obecna powierzchnia wynosi 1055 m2, a wcześniej działka ta miała powierzchnię 2100 m2. Brakuje zatem około 1000 m2, którą zajął i zagospodarował sąsiad. Według skarżącej różnica wynika ze złego pomiaru geodezyjnego przeprowadzonego w latach siedemdziesiątych zeszłego wieku, za co odpowiedzialność ponosi Miasto C. Z tych samych powodów sprawa, w ocenie skarżącej, ma charakter administracyjny, a z całokształtu pism skarżącej wynika oczekiwanie wydania decyzji administracyjnej i w ten sposób wyjaśnienia powstałych rozbieżności oraz doprowadzenia do zwrotu brakującej części nieruchomości oraz "zadośćuczynienia". Okoliczności, które doprowadziły do utraty części nieruchomości skarżąca określa mianem "wywłaszczenia".
Jednocześnie pomimo wezwania przez organ I instancji do sprecyzowania wniosku skarżąca nie wskazała, że występuje z żądaniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w trybie art. 136 lub art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie, t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.), dalej w skrócie jak dotychczas "u.g.n", ani też nie wskazała żadnej decyzji administracyjnej, na podstawie której miałoby dojść do wywłaszczenia lub nabycia własności przez Skarb Państwa.
W kontekście wniesionego przez skarżącą wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego zaakcentować należy, że podstawę prawną do dochodzenia na drodze postępowania administracyjnego zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, przejętych bądź nabytych przez Skarb Państwa stanowią przepisy u.g.n. zawarte w rozdziale 6 Działu III. W art. 216 u.g.n. określono przypadki, w których nastąpiło przejęcie bądź nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, nie w drodze decyzji o wywłaszczeniu wydanej na podstawie przepisów u.g.n., a co do których pomimo tego mają zastosowanie przepisy wymienionego rozdziału i działu, czyli przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Przepis ten - stanowiąc normę o charakterze szczególnym (lex specialis) nie podlega interpretacji rozszerzającej. Wyliczenie w nim ustaw i przepisów poszczególnych ustaw ma charakter wyczerpujący (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1602/09).
Niedopuszczalne jest, aby w drodze wykładni sądowej rozszerzać stosowanie instytucji zwrotu nieruchomości na nieruchomości, które nie zostały wywłaszczone, ani też nie zostały przejęte lub nabyte w trybie ustaw wymienionych w art. 216 u.g.n. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1698/13). Do dochodzenia zwrotu nieruchomości koniecznym jest ustalenie, że skarżącej przysługiwało prawo własności określonej części nieruchomości oraz okoliczność, że została ona tego prawa pozbawiona w drodze władczego działania organów administracji państwa poprzez wydanie stosownego aktu administracyjnego – decyzji administracyjnej (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: w Gdańsku z 18 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 858/11 i w Krakowie z 18 lipca 2019 r. sygn. II SA/Kr 610/19).
Ponadto zgodnie z art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137 u.g.n., chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Zaakcentować również należy, że pod pojęciem "nieruchomość wywłaszczona", należy rozumieć wyłącznie takie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia rozumianej sensu stricto, a więc na podstawie indywidualnej (w znaczeniu podmiotowym) i konkretnej (w sensie przedmiotowym) decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym, na podstawie obowiązujących wówczas przepisów ustaw, regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem. Nieruchomością wywłaszczoną będzie zatem każda nieruchomość, względem której wydano akt wywłaszczeniowy, niezależnie od tego kiedy to nastąpiło, czy na podstawie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy aktów prawnych ją poprzedzających.
Natomiast wyjątek od powyższej zasady znajduje się w art. 216 u.g.n., który wylicza akty prawne, na podstawie których dokonano przejęcia lub nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa albo gminy, i które również uważa się za wywłaszczenie, tj:
- - art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości;
- - ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach;
- - ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi;
- - art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach;
- - ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach;
- - art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli;
- - art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych;
- - ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Kluczowe znaczenie w sprawie ma to, czy wskazanej przez skarżącą części nieruchomości można przypisać status "nieruchomości wywłaszczonej" w rozumieniu przywołanych powyżej przepisów. W ocenie Sądu taką możliwość należy zdecydowanie wykluczyć. Z treść wniosku skarżącej, sprecyzowanego dodatkowo na wezwanie organu I instancji, jednoznacznie wynika, że sporna część nieruchomości została zajęta przez sąsiada. Tymczasem "nieruchomość wywłaszczona", to wyłącznie nieruchomość, w stosunku do której własność została nabyta przez Skarb Państwa lub określoną jednostkę samorządu terytorialnego, a na taką okoliczność skarżąca się nie powołuje. Wykluczone jest zatem, aby żądanie skarżącej mogło być przedmiotem rozpatrzenia w oparciu o normy prawa administracyjnego, a w konsekwencji wykluczone jest, aby w odniesieniu do żądania skarżącej możliwe było wydanie decyzji administracyjnej. Tej oceny nie zmienia również, to że zaistniały stan rzeczy i utratę części nieruchomości skarżąca łączy z nieprawidłowymi działaniami geodety podjętymi w latach siedemdziesiątych z ramienia Miasta C., gdyż również te zagadnienia nie stanowią materii podlegającej regulacji prawa administracyjnego i nie mogą być załatwiane w drodze decyzji administracyjnej.
Skoro zatem już z samego wniosku skarżącej wynikało, że postępowanie, którego przeprowadzenia domagała się skarżąca, na gruncie przepisów prawa administracyjnego toczyć się nie mogło, to zasadnie organ I instancji wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, a Kolegium po rozpatrzeniu zażalenia postanowienie to utrzymało w mocy.
W tym stanie rzeczy, zarzuty skargi nie mogły być uwzględnione, jak również z urzędu Sąd nie stwierdził naruszenia prawa zarówno materialnego, jak i procesowego, które w świetle przytoczonego powyżej art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. dawałoby podstawę do wzruszenia zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia Kolegium.
Biorąc powyższe pod uwagę należy przyjąć, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie i z tej przyczyny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu.