Uzasadnienie
Starosta B. decyzją z dnia 15 marca 1999 r. (...) na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 4 oraz art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie państwu Małgorzacie i Markowi P. - na budowę budynku mieszkalno-usługowego /obiekt gastronomiczny/ na działce nr 819/19 w M przy ul. S gmina W. Decyzją nałożono na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu w trybie art. 57 Prawa budowlanego.
W uzasadnieniu organ podał, że decyzją uzasadnia złożenie przez inwestora projektu budowlanego z wymaganymi uzgodnieniami oraz prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 10 grudnia 1997 r. (...).
Odwołanie od powyższej decyzji złożył Wójt Gminy W. oraz właściciele działki sąsiadującej z działką inwestorów - państwo W. Wójt Gminy W. kwestionował przede wszystkim zgodność zamierzenia budowlanego z miejscowym obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego.
Podnosił, że teren na którym znajduje się działka przeznaczono na etapie jego opracowania na zaplecze wyciągów narciarskich, które zostały już zrealizowane przez Fabrykę Samochodów Małolitrażowych w B.-B. Zmiany w Fabryce spowodowały odstąpienie od realizacji całego przedsięwzięcia i obecnie wyciągi obsługiwane są przez osoby prywatne. W międzyczasie - w sposób niezrozumiały dla odwołującego się - powyższy teren został podzielony na działki o powierzchni od 600-700 m2, których nowi właściciele dążą do zabudowania domami mieszkalnymi i wypoczynkowymi. Gmina nie wyraża na to zgody i w związku z tym Wójt Gminy dwukrotnie decyzjami z dnia 6 sierpnia 1997 r. i 22 listopada 1997 r. odmówił wydania inwestorom decyzji o warunkach zabudowy.
Równocześnie Wójt stwierdził, że Gmina widzi możliwość realizacji na powyższym terenie lokalu gastronomicznego ale w ramach całego przedsięwzięcia. W tym bowiem terenie z uwagi na obsługę wyciągu potrzebny jest przede wszystkim parking, a dopiero w dalszej kolejności lokal gastronomiczny. Podniesiono także, że faktycznie inwestor pod nazwą "lokal gastronomiczny" ma zamiar zrealizować budynek mieszkalny oraz, że podobne działanie właścicieli sąsiednich działek przekreśli możliwość realizacji parkingu.
Państwo Wywiał w swoim odwołaniu wyrazili sprzeciw wobec powstania lokalu gastronomicznego na sąsiadującej z nimi działce z uwagi na zakłócenie przez taki lokal możliwości dotychczasowego korzystania z domku rekreacyjno-wypoczynkowego.
Wojewoda Ś. - po rozpoznaniu obu odwołań zaskarżoną decyzją z dnia 28 kwietnia 1999 r. na podstawie art. 138 par. 2 Kpa w zw. z art. 28, art. 32 i art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ odwoławczy zakwestionował zgodność zamierzenia budowlanego z planem zagospodarowania przestrzennego gminy W. Działka inwestorów nr 819/9 położona jest w jednostce strukturalnej C 16 KPUP - komunikacja, usługi gastronomiczne /projektowany parking dla obsługi wyciągów narciarskich, rezerwę terenu pod ewentualny obiekt gastronomiczny, który może być realizowany po wybudowaniu kanalizacji/. Z tekstu planu wynika, że winien być opracowany szczegółowy plan dla tej jednostki, uwzględniający wytyczne planu ogólnego, a obiekt gastronomiczny może zostać zrealizowany po wykonaniu kanalizacji obejmującej kompleksowe rozwiązanie gospodarki ściekowej dla całej jednostki.
Nadto zdaniem organu odwoławczego przedłożony projekt zagospodarowania nie spełnia przepisów zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie szczegółowego zakresu i form projektu budowlanego /M.P. 1995 nr 2 poz. 30/.
Zaskarżona decyzja nie posiada właściwego uzasadnienia i nie wykazuje zweryfikowania projektu budowlanego.
Powyższe okoliczności uzasadniają jej uchylenie celem uzupełnienia postępowania oraz uwzględnienia uwarunkowań wymienionych w art. 35 ustawy Prawo budowlane.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego państwo Małgorzata i Marek P. zarzucili organowi odwoławczemu rozpoznanie odwołania złożonego przez Wójta Gminy W., który nie posiada uprawnień strony w niniejszym postępowaniu /w tym zakresie powołali orzecznictwo NSA/ oraz naruszenie kompetencji SKO przez ponowną weryfikacje zamierzenia budowlanego z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Podkreślili, że decyzja o warunkach zabudowy jest prawomocna i stosownie do art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wiąże organy architektoniczno-budowlane. Zdaniem skarżących decyzja ostateczna jest wadliwa także z tego powodu, że organ kwestionując dokumentację projektową nazwał i nie określił stwierdzonych przez siebie braków czy błędów. Nie skorzystał także z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego to znaczy nie wezwał do uzupełnienia projektu. W konsekwencji skarżący domagali się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie podnosząc przede wszystkim, że inwestorzy mają zamiar wybudować budynek mieszkalny w którym funkcja gastronomiczna realizowana jest przez przybudówkę do wcześniej odrzuconego projektu budynku mieszkalnego. W obecnym projekcie program mieszkaniowy nie uległ zmianie.
W dodatkowym piśmie z dnia 30 lipca 1999 r. skarżący stwierdzili brak ustosunkowania się organu odwoławczego do przedstawionych zarzutów w skardze. Podnieśli także, że zakres ich zamierzeń inwestycyjnych pozostaje poza kompetencjami organów administracyjnych i jest chroniony art. 22 Konstytucji. Równocześnie skarżący wyjaśnili, że zamierzenia te uzależnione są od możliwości finansowych ich rodziny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem jej zarzuty są zasadne i znajduj, uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa. Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W rozpatrywanej sprawie - wydaje się, że wykładnia gramatyczna powyższego przepisu - doprowadziła organ administracji architektoniczno-budowlanej do powtórnej kontroli zgodności zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego z planem.
Z zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że organ stwierdził sprzeczność inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego /obiekt gastronomiczny/ z obowiązującym planem mimo, prawomocnej decyzji SKO z dnia 10 grudnia 1997 r. ustalające warunki zabudowy dla lokalu gastronomicznego z częścią mieszkalną i socjalną.
Już w tym miejscu należy podkreślić, że organ stwierdził sprzeczność inwestycji z planem, a nie wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania.
Taką praktykę należy uznać za niedopuszczalną. Oznacza ona bowiem przejęcie kompetencji gminy do decydowania o zgodności zamierzonej inwestycji z planem i co również ważne - orzekanie w sprawie już rozstrzygniętej.
Praktyki takiej nie usprawiedliwiają nawet rażące i nie budzące wątpliwości błędy decyzji o warunkach zabudowy. W takim przypadku organ architektoniczno-budowlany może i powinien zainicjować nadzwyczajny tryb wzruszenia wadliwej decyzji. Do czasu kiedy taka decyzja nie zostanie wzruszona jest nią bezwzględnie związany. W ramach art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. "a" Prawa budowlanego organ w sprawie o pozwolenie na budowę może jedynie ustalać czy pozostająca w obrocie decyzja o warunkach została wydana na podstawie w dalszym ciągu obowiązującego planu.
Gdyby bowiem doszło do zmiany planu w okresie ważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzja taka wygasa z mocy art. 35 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wymagając jednak, w myśl art. 48 pkt 2 tej ustawy, wydania przez wójta /burmistrza, prezydenta/ stosownej decyzji deklaratoryjnej.
Także pozostałe zarzuty skargi należy uznać za słuszne.
Istotnie z akt administracyjnych nie wynika czy Wójt Gminy W. w niniejszej sprawie posiada uprawnienia strony /art. 28 Kpa/. W orzecznictwie NSA w zasadzie nie budzi wątpliwości, że stroną w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę są właściciele /użytkownicy wieczyści/ działek sąsiadujących z działką inwestora.
Stan materiału dowodowego nie zezwala na ustalenia czy Gmina W. jest właścicielką którejś z działek przylegających do działki inwestora, nie mówiąc już o tym, że ustalenie powyższej okoliczności było obowiązkiem organu odwoławczego.
W przypadku gdyby okazało się, że Wójtowi Gminy W. nie przysługują uprawnienia strony postępowanie z jego odwołania powinno zostać umorzone na podstawie art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa. Do rozpoznania pozostałoby odwołanie sąsiadów inwestora - państwa Wywiał - do zarzutów których organ odwoławczy w ogóle w zaskarżonej decyzji się nie ustosunkował.
Także organ w uzasadnieniu decyzji tylko numerację artykułów /paragrafów, ustępów/ przepisów prawnych przyjętych za podstawę prawną, nie spełnia warunku przytoczenia przepisów prawa, o jakim mówi art. 107 par. 3 Kpa /wyrok NSA z dnia 10 lipca 1985 r., SA/Kr 579/85 - ONSA 1985 Nr 2 poz. 14/. Obowiązkiem organu administracyjnego jest bowiem jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wypływa także z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 Kpa oraz art. 11 Kpa /zasady udzielania informacji i zasada przekonywania/.
Niedopuszczalnym było także skoncentrowanie się przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę na opisie postępowania w sprawie z całkowitym pominięciem samych zarzutów skargi.
Niezależnie od powyższych uchybień Naczelny Sąd Administracyjny w ramach kontroli zaskarżonej decyzji z prawem i nie będąc związany granicami skargi /art. 21 i art. 51 ustawy o NSA/ stwierdził, że organy obu instancji zaniechały sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu /art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. "b"/.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 10 grudnia 1997 r. ustaliło warunki zabudowy dla lokalu gastronomicznego z częścią mieszkalną i socjalną. Nie budzi więc wątpliwości, że wiodącą funkcją projektowanego obiektu winna być funkcja gastronomiczna. W ocenie Sądu w tym kontekście organy winny dokonać oceny złożonej dokumentacji projektowej i jej wynik wszechstronnie przedstawić w uzasadnieniu decyzji.
Mając na uwadze powyższe NSA w oparciu o art. 22 ust. 1 pkt 1 i art. 2 pkt 1 i 3 ustawy o NSA z dnia 11 maja 1995 r. /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ uchylił zaskarżoną decyzję.
Sąd nie uwzględnił wniosku skarżących o stwierdzeniu nieważności tej decyzji bowiem w ocenie składu - wadliwość była następstwem niewłaściwej wykładni przepisów /w części stwierdzającej sprzeczność z planem/, a pozostałe nie miały charakteru rażących w rozumieniu art. 156 par. 1 Kpa.
O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto na podstawie art. 55 ust. 1 i 2 ustawy o NSA.