Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 10 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1319/20

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 17.03.2020 r, znak: [...], Prezydent Miasta T., na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4, 6, 11 i art. 87 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 z późn. zm.) w związku z art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 i art. 156 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), art. 60, art. 67 ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869 z późn. zm.), art. 47 ust. 1, art. 51 ust. 1 w zw. z art. 53 ustawy Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r., póz. 1325 z późn. zm.) oraz w związku z § 35 uchwały Rady Miejskiej w T. nr [...] z dnia 8.09.2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze miasta T. w rejonie ul. B. i C. "K." (Dz. Urz. Woj. M. z 2016 r., poz. 5402), orzekł o ustaleniu dla J.S. i T.S. na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej, jednorazowej opłaty w wysokości 17760,00 zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości położonej w T., oznaczonej jako działka numer [...] o pow. 1031 m2 obrębu [...], dla której w Sądzie Rejonowym w T. prowadzona była - w dniu zbycia - księga wieczysta nr [...], na skutek uchwalenia ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego oraz o zobowiązaniu J. i T.S. do wpłaty ustalonej jednorazowej opłaty na rzecz Gminy Miasta T. w terminie 14 dni począwszy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu organ podał, że umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia 18.05.2017 r. T.S. i J.S. sprzedali prawo własności nieruchomości, składającej się z niezabudowanej działki nr [...] o pow. 1031 m2 obrębu [...].

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że działka nr [...] obr. [...] powstała z podziału działki nr [...], dokonanego w 2017 r., a działka nr [...] powstała ze scalenia działek nr [...], [...], [...] obr. [...] (decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia 10.02.2017 r. znak: [...]). Na mocy obowiązującego do dnia 31.12.2003 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta T. z dnia 30.12.1991 r. w sprawie uchwalenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta T. (Dz. Urz. Woj. T. Nr [...] z dnia 31.01.1992 r., poz. 6 z późn. zm.) działka nr [...] obrębu [...] zlokalizowana była w terenie oznaczonym symbolem ll.RP.C.VI. W dniu 08.10.2016 r. wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru miasta T. w rejonie ul. B. i C. -"K.", który swymi ustaleniami objął ww. działkę i przeznaczył ją pod funkcję MN-13; tj. teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

W ww. uchwale w § 35 ustalona została stawka procentowa stanowiąca podstawę do naliczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu w wysokości 30% - dla terenów oznaczonych symbolami: MN, MN/U i U, oraz w wysokości 1% - dla pozostałych terenów. Dla działki [...] obrębu [...] nie zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy. Zbycie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w okresie 5 lat od dnia wejścia w życie w 2016 r. planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w T. nr [...] z dnia 8.09.2016 r., a zatem zasadnym było wszczęcie przez Prezydenta Miasta T. postępowania w sprawie zbadania, czy nie zachodzi konieczność ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Na potrzeby postępowania został sporządzony operat szacunkowy z dnia 19.12.2019 r., który został następnie podtrzymany przez biegłego w piśmie z dnia 16.07.2020 r. Organ stwierdził, że operat został prawidłowo sporządzony, zawiera wszystkie wymagane przez prawo elementy, jest spójny, logiczny, zupełny, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości, jest wiarygodny. Autor sporządzonej wyceny dokonał określenia wartości nieruchomości podejściem porównawczym, za pomocą metody porównywania parami oraz metody korygowania ceny średniej. Biegły dokonał analizy transakcji nieruchomości gruntowych niezabudowanych z terenu miasta T., będących przedmiotem prawa własności, o wiodącym przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (14 transakcji), nieruchomości niezabudowanych dla których brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy (14 transakcji) oraz nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych w mpzp pod rolę i zieleń (3 transakcje).

Następnie dokonał zestawienia bazy transakcji wraz z opisem i oceną cech rynkowych wszystkich nieruchomości przyjętych w procesie szacowania, jako nieruchomości porównywalne. Autor opracowania dokonał szczegółowego i obszernego opisu nieruchomości przyjętych do porównań wskazując położenie, stan prawny, wielkość, kształt, sąsiedztwo, możliwość zagospodarowania - przeznaczenie w mpzp, dostępność komunikacyjna, co w rezultacie umożliwia identyfikację działek i weryfikację posiadanych cech nieruchomości porównywalnych. W ocenie organu l stopnia, powyższe pozwala na stwierdzenie, że nieruchomości przyjęte do porównań spełniają wymogi art. 4 pkt. 16 u.g.n. Opis nieruchomości przyjętych do porównań jest precyzyjny, bez wątpienia można stwierdzić, że spośród kilkunastu transakcji sprzedaży porównywalnych nieruchomości, do porównania przyjęte zostały nieruchomości najbardziej podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny pod względem analizowanych cech mających wpływ na wartość.

W dniu wejścia w życie mpzp działka nr [...] obrębu [...] nie była jeszcze połączona i wydzielona, dlatego wartość rynkowa została określona dla działek nr [...], [...], [...] i przeliczona odpowiednio do powierzchni działki nr [...] (1031 m2), zgodnie z utrwalonym poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądowo-administracyjnym.

Rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym przez siebie operacie szacunkowym z dnia 19.12.2019 r. określił wartość nieruchomości:

1. 1) w nieobowiązującym planie na poziomie 16 372.00 zł. tj. 15.88 zł/m2, przy przyjęciu przeznaczenia nieruchomości w części pod tereny zabudowy jednorodzinnej (13%) oraz w części pod tereny upraw polowych (87%);
2. 2) wg faktycznego sposobu wykorzystania na kwotę 48 395.00. tj. 46,94 zł/m2, przyjmując przeznaczenie nieruchomości w większej części pod tereny użytkowane jako sad (ok. 99%) oraz w mniejszej części pod teren zabudowany budynkiem mieszkalnym i budynkiem gospodarczym;
3. 3) w obowiązującym planie miejscowym na kwotę 107 595.00. tj. 104.36 zł/m2, biorąc pod uwagę aktualne przeznaczenie nieruchomości w części pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (ok. 88%) oraz w części pod drogi publiczne -dojazdowe (ok. 12%).

Faktyczny sposób użytkowania nie pokrywa się z przeznaczeniem działki w nieobowiązującym mpzp z 1991 r., dlatego określono wartość dla obu stanów i, zgodnie art. 37 ust. 1 oraz art. 87 ustawy upzp do określenia wzrostu wartości nieruchomości przyjęto wyższą z dwóch oszacowanych wartości: dla faktycznego sposobu wykorzystania i wg przeznaczenia w nieobowiązującym mpzp. Wzrost wartości nieruchomości powstały w wyniku uchwalenia mpzp został oszacowany na kwotę 59 200,00, co przy zastosowaniu stawki opłaty planistycznej, określonej w § 35 uchwały Rady Miejskiej w T. nr [...] z 08.09.2016 r., wynoszącej 30 % dla terenów mieszkaniowych daje kwotę jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 17 760,00 zł.

Organ – odwołując się do orzecznictwa – zaznaczył, że doboru nieruchomości do porównania dokonuje rzeczoznawca, jako osoba posiadająca w tym zakresie wiadomości specjalne oraz stosowne i niezbędne uprawnienia, a także kwalifikacje, kierując się własnym uznaniem, wiedzą i przyjętymi standardami, z tym że ma obowiązek swój wybór odpowiednio uzasadnić. Organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność złożonego operatu, gdyż nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, a ocena prawidłowości operatu pod względem merytorycznym może być dokonywana jedynie z dużą ostrożnością. Wyjaśnienia zawarte w opinii rzeczoznawcy pozwalają w sposób jednoznaczny ocenić sposób szacowania nieruchomości i metodę dojścia do ustalonej wartości nieruchomości przed uchwaleniem i po uchwaleniu planu miejscowego.

W konkluzji organ stwierdził, że opłata planistyczna została ustalona na podstawie operatu szacunkowego z dnia 19.12.2019 r. sporządzonego przez biegłego, który - zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy upzp - określił wzrost wartości nieruchomości jako różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wartością przed jego uchwaleniem.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli T.S. i J.S., zarzucając naruszenie: art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a., art. 8 § 2 K.p.a., art.31 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego. Odwołujący wskazali na znaczące różnice w sporządzonych wycenach, dotyczących innych działek, które również były przedmiotem sprzedaży. Mianowicie, we wcześniej prowadzonych postępowaniach oraz w wydanych decyzjach opłaty ustalone zostały na poziomie kilkuset złotych, nie zaś kilkunastu tysięcy jak w niniejszej sprawie. Świadczy to o nierównym traktowaniu odwołujących i powinno skutkować uchyleniem wydanej w sprawie decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia 6.10.2020 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj.: Dz.U. z 2020 r., poz. 256), 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji w pierwszej kolejności przedstawił uregulowania prawne mające zastosowanie w sprawie, w świetle których podstawą do ustalenia jednorazowej opłaty jest spełnienie łącznie następujących przesłanek: uchwalenie bądź zmiana planu zagospodarowania przestrzennego, wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu wykazany stosownym operatem szacunkowym, zbycie nieruchomości przed upływem pięciu lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Do oszacowania wartości nieruchomości stosuje się procedurę zgodną z dyspozycją zawartą w art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wydane na podstawie tej ustawy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.).

Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego L.G. operat z dnia 19.12.2019 r. stał się podstawą dla wydania decyzji przez Prezydenta Miasta T.. Zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.

W ocenie organu II instancji, przyjęte do porównań działki są działkami podobnymi do działki wycenianej. Wartość działki nr [...] została ustalona przed i po dacie wejścia w życie wskazanego wyżej miejscowego planu. W pierwszym przypadku rzeczoznawca zastosował metodę porównywania parami (§ 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r.). Przy ustalaniu wartości działki nr [...] po uchwaleniu miejscowego planu zastosowano metodę korygowania ceny średniej (§ 4 ust. 4 rozporządzenia).

Przytaczając ustalone w operacie szacunkowym wartości nieruchomości w nieobowiązującym planie, wg faktycznego sposobu wykorzystania oraz w obowiązującym planie miejscowym Kolegium wskazało, że wzrost wartości nieruchomości powstały w wyniku uchwalenia mpzp został oszacowany na kwotę 59 200,00, co przy zastosowaniu stawki opłaty planistycznej, określonej w § 35 Uchwały Rady Miejskiej w T. nr [...] z 08.09.2016 r., wynoszącej 30 % dla terenów mieszkaniowych daje kwotę jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 17 760,00 zł.

Zdaniem Kolegium analiza treści operatu z dnia 19 grudnia 2019 r. nie budzi wątpliwości, gdyż zawiera on wszystkie wymagane przez prawo elementy. Operat jest spójny, logiczny, zupełny, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości, jest wiarygodny. Zawiera dokładny opis danych i parametrów, które posłużyły do końcowej wyceny wartości szacowanej nieruchomości przed uchwaleniem planu i po jego uchwaleniu.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium wskazało, że prawidłowo rzeczoznawca ustalił, iż przyjąć należy faktyczny sposób zagospodarowania szacowanej nieruchomości, nie zaś hipotetyczny, nie znajdujący oparcia w materiale dowodowym. Okoliczność, że być może dla działki będącej przedmiotem postępowania mogłyby zostać wydane warunki zabudowy nie ma znaczenia, skoro takich warunków nie uzyskano, a nawet się o nie starano. Brak jest dowodów na okoliczność, że działka nr [...] stanowić by mogła teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Wręcz przeciwnie. Poprzednio obowiązujący plan miejscowy kwalifikował tą działkę w 87 % jako teren upraw polowych. Tak więc nie ma tu miejsca przypadek w którym teren, poprzednio przeznaczony na cele budownictwa mieszkalnego jednorodzinnego, w okresie nieobowiązywania planu był wykorzystywany rolniczo, a następnie w planie miejscowym przeznaczony został ponownie pod budownictwo mieszkaniowe.

Teren działki nr [...], po raz pierwszy, został przeznaczony na cele budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego w aktualnie obowiązującym miejscowym planie. Wcześniej teren ten nie był przeznaczony na ten cel.

Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że na potrzeby ustalania renty planistycznej przyjęto wartość nieruchomości wg faktycznego sposobu wykorzystania. To spowodowało mniejszą różnicę pomiędzy wartością nieruchomości przed i po uchwaleniu planu.

Z kolei okoliczność, że w innych postępowaniach wysokość opłaty ustalona została na zdecydowanie niższym poziomie nie świadczy o wadliwości sporządzonego w sprawie operatu. W innych postępowaniach przyjęto, że szacowana nieruchomość - przed uchwaleniem planu - była przeznaczona "pod zabudowę", do czego w świetle zebranego materiału dowodowego brak było podstaw prawnych. Nieruchomość ta w zdecydowanie większej części była bowiem wyłączona z prawa zabudowy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli T.S. i J.S., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania.

Skarżący zarzucili naruszenie:

1. 1) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez przyjęcie błędnego założenia w przedmiocie faktycznego wykorzystywania nieruchomości w okresie tzw. "luki planistycznej" jako sad, podczas gdy w poprzednich, ostatecznych decyzjach Prezydenta Miasta T.: (1) z dnia 5.02.2018 r. nr [...], (2) z dnia 14.02.2018 r. nr [...] i (3) 5.02.2018 r. [...], dotyczących tej samej nieruchomości sprzed podziału, zgodnie z ustaleniami innego rzeczoznawcy, nieruchomość ta była przeznaczona jako tereny pod zabudowę, a co powoduje, że wejście w życie m.p.z.p. tylko w nieznaczny sposób spowodowało wzrost wartości nieruchomości, z zaznaczeniem, iż organy nie przedstawiły dowodów uzasadniających, że nieruchomość była przeznaczona pod sad,
2. 2) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez brak zrealizowania wniosku dowodowego stron z dnia 30.09.2019 r. w przedmiocie przeprowadzenia dowodu z ww. decyzji Prezydenta Miasta T. oraz w związku z brakiem przeprowadzenia dowodów z operatów znajdujących się w aktach postępowań zakończonych wydaniem ww. decyzji Prezydenta Miasta T., co doprowadziło do pominięcia okoliczności, iż faktyczne wykorzystanie nieruchomości powinno zostać określone jako "zagospodarowane pod zabudowę", a niejako wykorzystywane pod sad, co doprowadziło do zaniżenia wartości nieruchomości przed dniem wejścia w życie m.p.z.p.,
3. 3) art. 31 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotem wyceny powinna być nieruchomość w takim kształcie, w jakim została zbyta, a więc z uwzględnieniem podziału nieruchomości dokonanego przez strony, podczas gdy prawidłowo przedmiotem wyceny powinna była zostać objęta nieruchomość w takim kształcie, w jakim istniała w chwili wejścia w życie planu miejscowego, a więc z uwzględnieniem, iż część ta nie posiadała dostępu do drogi publicznej i nie była w żaden sposób uzbrojona, z zaznaczeniem, iż powyższe spowodowało, że skarżący zostali obciążeni wyższą opłatą planistyczną z uwagi na poczynione przez nich starania, które doprowadziłoby do podziału nieruchomości, a co również wygenerowało po ich strony znaczne koszty, a co nie miało bezpośredniego związku z wejściem w życie m.p.z.p.,
4. 4) art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieprzeprowadzenie procedury weryfikacji operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w związku z zaistnieniem okoliczności przygotowania operatów przez dwóch biegłych rzeczoznawców odnoszących się do tej samej nieruchomości (przed podziałem), przygotowanych w jednakowych uwarunkowaniach prawnych, a prezentujących zupełnie odmienne wnioski w zakresie obliczenia wysokości opłaty planistycznej,
5. 5) § 4 ust. 1 w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez wzięcie przez biegłego rzeczoznawcę do porównania nieruchomości, które nie mogły zostać zakwalifikowane jako podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem biegły porównywał wartość nieruchomości należącej do stron już w stanie po wydzieleniu jej do działki nr [...], podczas gdy nieruchomość istniejąca na dzień wejścia w życie m.p.z.p. była znacznie większa i trudniejsza w zagospodarowaniu, co doprowadziło do sytuacji, w której strona została obciążona bardzo wysoką opłata planistyczną niejako w formie sankcji za dokonanie podziału nieruchomości na mniejsze działki budowalne, co również wiązało się z poniesieniem określonych kosztów o charakterze publicznoprawnym, przy czym zastosowanie cechy powierzchni jako "złej" nie pozwoliło w wystarczający sposób na ustalenie rzeczywistej wartości rynkowej,
6. 6) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez brak wzięcia pod uwagę przez biegłego, że działka nr [...] na dzień wejścia w życie m.p.z.p. była częścią większej działki nieuzbrojonej w jakiekolwiek sieci oraz nie posiadającej dostępu do utwardzonej drogi, co spowodowało znaczne przeszacowanie jej wartości po wejściu w życie planu miejscowego,
7. 7) art. 8 § 2 k.p.a. (przez Prezydenta Miasta T.), poprzez wydanie odmiennego rozstrzygnięcia w takim samym stanie faktycznym i prawnym, co dotyczy ww. spraw prowadzonych przez T. znak: [...], [...], [...], powodując naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa, zgodnie z którą, organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie mogą odstąpić od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym,
8. 8) art. 8 § 2 k.p.a. (przez SKO w T.), poprzez wydanie odmiennego rozstrzygnięcia w takim samym stanie faktycznym i prawnym, co przejawiło się w zakwestionowaniu prawidłowości operatu w decyzji SKO w T. z dnia 13.05.2020 r., sygn. akt: [...] i uznaniu tego samego operatu za prawidłowy w zaskarżonej decyzji, bez jakiegokolwiek uzasadnienia.

W uzasadnieniu przytoczone wyżej zarzuty zostały rozwinięte.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Zgodne z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli taki wniosek zgłosi strona, a żadna z pozostałych stron w terminie n14 dni nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie wyżej wymienionych ustaw sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Analizując zarzuty skargi, rozpocząć należy od tych związanych z operatem, a właściwie z jego treścią, na razie abstrahując od kwestii porównań z innymi operatami (w innych postępowaniach). Wymaga to podkreślenia, gdyż w istocie jest tak, że badając sam operat w sprawie, można dojść do pozytywnych konkluzji. Natomiast, jak to się jeszcze okaże, rozważając szerszy kontekst sprawy, ta ewentualna pozytywna ocena nie jest wystarczająca dla całościowego rozstrzygnięcia sporawy.

1. I. Zarzuty dotyczące operatu dotyczyły:

1/ błędnego ustalenia przeznaczenia nieruchomości sprzed wejścia w życie planu, w okresie tzw. "luki planistycznej" jako sadu, a nie terenu przeznaczonego pod zabudowę; 2/ przyjęcie dla wyceny stanu nieruchomości z chwili zbycia (wraz z dostępem do drogi publicznej i uzbrojonej) podczas gdy powinno się przyjąć stan z chwili wejścia w życie planu miejscowego; 3/ przyjęcie do porównania nieruchomości, które nie mogły zostać zakwalifikowane do porównania jako podobne, gdyż biegły porównywał nieruchomość należącą do stron już po wydzieleniu jej do działki nr [...], podczas gdy nieruchomość istniejąca w chwili wejścia w życie planu (przed podziałem) była znacznie większa.

Przechodząc do oceny tych zarzutów, wskazać trzeba dla przypomnienia, że wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia wzrostu wartości nieruchomości, w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dokonuje rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym (art. 156 ust. 1 u.g.n.), który to operat winien zostać sporządzony zgodnie ze szczegółowymi zasadami określonymi w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

Jednak powstaje pytanie, w jakim zakresie organ czy następnie Sąd może ingerować w treść operatu i go ocenić. Stanowisko judykatury w tym względzie jest dość jednolite. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2019 II OSK 616/17r. LEX nr 2633564 znajdujemy wskazanie, że: "Instytucja ulepszenia planistycznego opiera się właśnie na ustaleniu wartości nieruchomości przez biegłego - rzeczoznawcę majątkowego dysponującego wiadomościami specjalnymi w formie operatu szacunkowego. Operat taki jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe". Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 13 lipca 2018 r. I OSK 2269/16, LEX nr 2585470: "Sama metodyka szacowania nieruchomości nie może być przedmiotem oceny ani organu administracyjnego, ani sądu. Zgodnie bowiem z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Pełna, szczegółowa i merytoryczna ocena operatów szacunkowych zarówno przez organy administracji publicznej, jak też i przez sądy administracyjne, nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W tym bowiem zakresie operat szacunkowy może być podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n.".

Nie ulega zatem wątpliwości, iż ocena operatu szacunkowego przez organy administracji, ani tym bardziej przez sądy administracyjne, nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Wskazać jednak należy, że w ocenie tut. Sądu, organ może przykładowo zakwestionować prawidłowość wyceny metodą korygowania ceny średniej z uwagi na niewystarczającą ilość transakcji porównawczych (sprzeczność z przepisami prawa). Organ procesowy może też zakwestionować trafność opisu wycenianej nieruchomości, o ile nie jest on zgodny z ustaleniami wynikającymi z innych dowodów (sprzeczność z innymi dowodami). Organ procesowy może zakwestionować wiarygodność wyceny z uwagi na znajdujące się tam błędy rachunkowe (sprzeczność z wiedzą ogólną). Organ procesowy może wreszcie zakwestionować operat szacunkowy w przypadku stwierdzenia w nim wewnętrznych sprzeczności, niespójności, czy wręcz nonsensów (sprzeczność z zasadami zdrowego rozsądku).

Nie można natomiast oczekiwać od organu procesowego weryfikacji operatu w zakresie doboru przez biegłego nieruchomości do porównań (ocena podobieństwa), właściwego wychwycenia cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej, czy właściwego ustalenia współczynników korygujących. Są to bowiem czynności stricte specjalistyczne, wymagające wiedzy fachowej, i o ile ich wynik nie koliduje z kryteriami swobodnej oceny dowodów, są procesowo nieweryfikowalne.

W oparciu o powyższe wytyczne, Sąd ocenił formalną poprawność operatu, nie znajdując oczywistych błędów i niejasności. Natomiast co do kwestii merytorycznych w zakresie wiedzy specjalistycznej, operat pozostaje poza możliwościami oceny Sądu.

Trzeba natomiast odnieść się pokrótce do uwag skarżących, albowiem ich trafność można ocenić, sięgając li tylko powierzchownie do treści operatu.

Co się tyczy faktycznego wykorzystania nieruchomości do momentu wejścia w życie planu (w okresie luki planistycznej), to pomijając kwestię oceny wyrażonej w innych operatach, których treści Sąd nie zna, przyjęty w operacie sposób korzystania jako sad, nie budzi wątpliwości Sądu. Biegły w operacie opisał sposób korzystania /str. 14/ wskazując, że sad to 99 % terenu, zaś 1 % to grunty zabudowane. Wobec faktu, że tak mały udział części zabudowanej jest dla wartości bez znaczenia, zatem do porównań przyjęto nieruchomości niezabudowane. Ponadto wskazać należy, że jak wynika z ewidencji gruntów, teren ten stanowił "S/R" co oznacza: "sad i rola", zatem potwierdza to wnioski biegłego (podobnie zdjęcia nieruchomości sprzed podziału – str. 11 operatu). Wreszcie co do kwestii możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, stwierdzić trzeba, że dla ustalenia faktycznego korzystania z terenu nie mają znaczenia potencjalne zamierzenia czy możliwości; dlatego taka decyzja mogłaby być wzięta pod uwagę tylko wówczas, gdyby została wydana dla danego terenu. Natomiast tutaj tak nie było, o czym pisze biegły w operacie /str.11/ i brak dowodów przedstawionych przez skarżących na okoliczności przeciwne.

Bezdyskusyjną wypowiedź w tym względzie przynosi uzasadnienie wyroku NSA z dnia 12 lipca 2017 r. II OSK 2879/15 (publ. Lex/el.): "W świetle art. 37 ust. 1 u.p.z.p. przez "faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości" należy rozumieć wyłącznie stan rzeczywisty nieruchomości przed uchwaleniem planu, a nie potencjalne możliwości jej zagospodarowania. Skoro przed uchwaleniem planu nie został w sposób formalny zmieniony status planistyczny nieruchomości poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, to hipotetyczne dywagacje w zakresie możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości są całkowicie bezprzedmiotowe i nie mogą mieć wpływu na ustalenie tego jaki był rzeczywisty status nieruchomości" (podobnie wyrok NSA z dnia 19 marca 2019 r. II OSK 959/18, LEX nr 2705371 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 kwietnia 2019 r. II SA/Gd 811/18, LEX nr 2653240). Identyczna sytuacja ma miejsce z przeznaczeniem terenu wyrażonym w Studium: "Określając wartość nieruchomości według faktycznego sposobu korzystania względnie "starego planu", zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p., niedopuszczalne jest odwoływanie się do ustaleń wynikających z studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które nie daje stronie prawa do zagospodarowania nieruchomości, a jest jedynie wewnętrznym aktem gminy określającym przyszłe kierunki zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2019 r. II OSK 2181/17, LEX nr 2706172).

Wobec tego w aktach kontrolowanej sprawy nic nie wskazuje na to, aby faktyczne przeznaczenie terenu było przeznaczeniem do zabudowy.

Kolejna kwestia to nieruchomości: porównywana i te wzięte do porównań. Nie analizując bliżej tego zagadnienia (jako specjalistycznego), trzeba za biegłym wskazać, że jako nieruchomość porównywaną, wbrew twierdzeniu skarżących, biegły przyjął nieruchomość przed podziałem, pierwotną (działki nr [...], [...] i [...]), taką, jaka istniała przed wejściem w życie planu. Ta nieruchomość, o powierzchni 3,3553 ha, była uzbrojona (jako całość) poprzez lokalizację na działce nr [...] sieci gazowej i elektroenergetycznej, zaś pełne uzbrojenie istniało w bezpośrednim sąsiedztwie (prąd, gaz, kanalizacja) /str.11 operatu/. Ponadto miała ona bezpośredni dostęp do drogi publicznej – ul. P. i C.. Wzięto zatem pod uwagę taką nieruchomość, jaka istniała przed wejściem w życie planu, co odpowiednio uzasadniono w operacie /str. 11, 33/.

Natomiast co do nieruchomości porównywanych, rzeczoznawca wybrał nieruchomości podobne do pierwotnej, a w przypadku braku takowych – o mniejszej powierzchni, z odpowiednim korygowaniem /str.16, 21 i 27 operatu/. Ponieważ, co już sygnalizowano, nie jest rolą Sądu analiza prawidłowości zastosowanych przez rzeczoznawcę rozwiązań merytorycznych w zakresie szacowania wartości, tj. sposobu analizy rynku i doboru nieruchomości przyjętych do porównań, gdyż są to zagadnienia z zakresu wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2017 r. II OSK 166/16 LEX nr 2417970) – należy na tym zakończyć omawianie zagadnienia nieruchomości podobnych.

W skardze przewija się natomiast kwestia sposobu określania w różnych wcześniejszych operatach, na które skarżący się powołują, wartości nieruchomości sprzed wejścia w życie planu i czynienia porównań do operatu w sprawie kontrolowanej. Można dostrzec tutaj wyrażaną wątpliwość, czy do porównania należało przyjąć nieruchomości podobne wielkościowo do nieruchomości sprzed podziału (o wielkości ponad 3 ha) i sprzed wejścia w życie planu, czy też podobne wielkościowo do tej istniejącej w chwili sprzedaży (wydzielonej), gdyż jest tu znacząca różnica wielkości.

Należy zauważyć, że w dotychczasowym orzecznictwie dominującym był pogląd, że trzeba przyjąć do porównań nieruchomości podobne wielkościowo do wycenianej - na chwilę wejścia w życie planu, tak jak to uczynił biegły w przedmiotowym operacie. Jest to istotna kwestia prawna, dlatego warto przytoczyć charakterystyczny dla tego poglądu sposób rozumowania, przedstawiony w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 9 listopada 2017 r. II OSK 403/16 (publ. Lex/el.): "Zarzut naruszenia prawa art. 36 ust. 4 upzp jest niezasadny. Uregulowana w tym przepisie opłata jest formą przejęcia przez wspólnotę samorządową skutków przysporzenia w postaci wzrostu wartości nieruchomości wywołanego skutkiem uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany (tzw. ulepszenie planistyczne). Wzrost wartości musi zatem dotyczyć nieruchomości według jej stanu i cech na dzień wejścia w życie planu.

W świetle art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 upzp niedopuszczalne jest uwzględnianie przy określaniu wartości nieruchomości jakichkolwiek czynników, które miały miejsce po dacie uchwalenia lub zmiany planu jak nakłady na nieruchomości, dokonanie jej podziału lub scalenia. Skoro uwzględnieniu mają podlegać tylko skutki uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany, to wyłączną datą stanu zgodnie z którym należy dokonać oszacowania nieruchomości jest data wejścia w życie planu, który wywołał wzrost wartości nieruchomości. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. II OSK 1316/07,; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 3390/14,; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2631/15). Na marginesie należy dodać, że podział geodezyjny, który jest dokonywany po wejściu w życie planu miejscowego, może doprowadzić do zmiany wartości nieruchomości, co nie ma jednak jakiegokolwiek związku z ulepszeniem planistycznym i może być w oparciu o art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 z późn. zm.) podstawą naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości właśnie wywołanego takim podziałem obliczanej jako suma wartości wydzielonych działek". Co do zasady Sąd przywołany pogląd podziela.

Jednak pamiętać należy, że tak postawiona teza nie ma charakteru bezwarunkowego, albowiem pojawiają się także inne zapatrywania. WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 25 kwietnia 2019 r. II SA/Wr 147/19, LEX nr 2700867 wskazał: " (...) z dniem 26 sierpnia 2011 r. utracił moc § 50 rozporządzenia z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) nakazujący dla celów wyceny na potrzeby ustalenia opłaty jednorazowej przyjąć stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu. Obecnie nie ma więc jednoznacznych podstaw normatywnych, by zawsze oczekiwać tak określonego zakresu wyceny". Tak więc nie można odmówić słuszności stanowisku WSA we Wrocławiu, gdy pisze dalej: "Zdaniem Sądu, nie zmienił się natomiast zasadniczy cel operatu szacunkowego. Ma on w sposób wiarygodny wskazać skalę wzrostu wartości nieruchomości na skutek wejścia w życie planu miejscowego (art. 37 ust. 1 zdanie 2 u.p.z.p.).

Nie można wykluczyć, że osiągnięcie tego celu wymagać będzie od biegłego niejednokrotnie nieszablonowego podejścia do kwestii określenia zakresu przedmiotowego wyceny. Zakres ten może się bowiem kształtować różnie w zależności od powierzchni gruntów, struktury przeznaczenia w planie miejscowym w stosunku do funkcji dotychczasowej czy cech rynku nieruchomości, którego wyceniana nieruchomość jest częścią".

Z powyższymi uwagami należy się zgodzić, dlatego w podsumowaniu tego wątku tut. Sąd wskazuje, że niezależnie od tego, iż co do zasady koncepcja wzięcia pod uwagę do porównań wielkości nieruchomości sprzed wejścia w życie planu jest logiczna, to okoliczność, czy w konkretnych warunkach należy postąpić inaczej, zależy od oceny rzeczoznawcy. Innymi słowy, w ocenie Sądu nie ma tutaj możliwości narzucenia z góry określonej koncepcji prawnej jako jedynie obowiązującej; można wskazać zasadę, ale ostatecznie zależy to od oceny przez biegłego konkretnego przypadku.

1. II. Przechodząc do ostatniej grupy zarzutów, stwierdzić należy, że trafność niektórych z nich przesądziła o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji.

Na wstępie trzeba jednak przypomnieć, co wynika z operatu /str.11/, że nieruchomość w kształcie istniejącym przed podziałem, tzw. nieruchomość pierwotna (działki nr [...], [...] i [...]), o powierzchni 3,3553 ha, została podzielona na mniejsze działki, zapewne w celu sprzedaży. Jedną z tych mniejszych działek jest działka wyceniana, nr [...] o pow. 0,1031 ha, w odniesieniu do której opłata została naliczona, jak wiadomo, w kwocie 17 760 zł.

Skarżący w skardze wskazali, że przedmiotem postępowań związanych z naliczeniem opłaty były też inne, sąsiednie działki powstałe z podziału tej samej nieruchomości pierwotnej /str.46 operatu – zdj. terenu obok dz.nr.[...], oraz załącznik mapowy do operatu z przedstawionym podziałem/. Decyzje naliczające opłatę planistyczną zapadały w 2018 i 2019 r. i w ich wyniku: za dz.nr [...] o pow. 1034 m2 naliczono opłatę 510 zł, za dz.nr.[...] o pow. 975 m2 naliczono opłatę 480 zł, za dz. nr [...] o pow. 1023 m2 naliczono opłatę 510 zł, za dz. nr [...], [...], [...] o pow. łącznie 4040 m2 naliczono opłatę 5550,90 zł. Skarżący wnosili w trakcie postępowania administracyjnego w I instancji o przeprowadzenie dowodów z operatów szacunkowych znajdujących się w aktach dotyczących tych postępowań /k.100 akt adm./, ze względu na tożsamy stan faktyczny, który to wniosek został zignorowany. W odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazano ponownie na wspomniane postępowania, ponowiono wniosek dowodowy w tym zakresie, w szczególności podnosząc, że w takim samym stanie faktycznym i prawnym naliczono obecnie opłaty kilkanaście razy wyższe niż w sprawach poprzednich. Gdyby strony mogły to przewidzieć, nie sprzedawałyby nieruchomości przez 5 lat, tymczasem kierowały się wysokością opłat naliczonych w poprzednich sprawach.

Organ odwoławczy ocenił operat pozytywnie, w pełni akceptując wyrażane tam zapatrywania, w szczególności co do faktycznego wykorzystania terenu nieruchomości pierwotnej i jego charakteru (notabene podobną ocenę na podstawie tego, co wynika z akt, przedstawił powyżej Sąd). Natomiast organ nie przeprowadził wnioskowanych dowodów z akt postępowań (podobnie jak organ I instancji) i tutaj docieramy do istoty skargi. Istotą skargi jest bowiem twierdzenie, że wobec faktu, iż wydzielone części tego samego terenu (nieruchomości pierwotnej) były wyceniane w innych postępowaniach z pomocą innych operatów i ustalone opłaty były (przy porównywalnych powierzchniach), kilkunastokrotnie niższe, powstaje pytanie, czy nie powinno to zwrócić uwagi organów, zwłaszcza w kontekście art. 8 k.p.a. i ewentualnie zainicjować procedurę z art. 157 ust. 1 u.g.n. Przykładem niech będzie porównanie opłaty ustalonej za działkę o niemal identycznej wielkości, nr [...] graniczącej z działką nr [...].

Za pierwszą ustalono opłatę planistyczną 510 zł, zaś za drugą – 17 760 zł. Trzeba tutaj wziąć pod uwagę, że sprawa dotyczy identycznego stanu faktycznego i prawnego, gdyż wskazane przykładowo sąsiadujące działki są częścią większej nieruchomości pierwotnej (działki nr [...], [...] i [...]), istniejącej przed podziałem, która była odniesieniem do wyceny w kontrolowanej sprawie. O ile zatem operat L.G. oceniany przez organy na tyle, na ile to było możliwe, nie musiał wzbudzić i nie wzbudził wątpliwości, to powinno zastanawiać w sprawie i zwrócić uwagę organów stanowisko skarżących, iż w poprzednich operatach, w identycznych nieomal warunkach, niemal identycznie nieruchomości musiały zostać wycenione całkowicie odmiennie, skoro różnica w opłatach jest drastyczna. Oczywistym jest dla Sądu, że sposób wyceny i konkretne okoliczności (choćby poprzez nieruchomości wzięte do porównania) może dawać różnicę nawet dla sąsiednich nieruchomości.

Jednak tutaj mamy do czynienia z ustalaniem opłaty przy założeniu, że nieruchomości zbyte (w tym działka nr [...]) stanowiły jedną nieruchomość, która, co już wielokrotnie podkreślano, była przedmiotem porównań w kontrolowanym operacie. Wobec tego zdaniem Sądu istnienie takich różnic winno było skłonić organy do przeprowadzenia wnioskowanego dowodu, przede wszystkim dla zidentyfikowania odmienności w operatach i ustalenia, o ile to możliwe, z jakich przyczyn doszło do takiej różnicy. Wymóg ten jest związany z zasadą wynikającą z art. 8 k.p.a., a mianowicie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów państwa. Za naruszające zasadę zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.) uznać należy niewątpliwie m.in. takie działania organów administracji publicznej, które polegają na zmienności poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej lub bardzo zbliżonej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia tej zmiany (tak wyrok NSA z dnia 18 marca 2020 r. II OSK 263/19, LEX nr 3031251, podobnie wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2020 r. VII SA/Wa 2501/19, LEX nr 3020076).

Trzeba tutaj wskazać, że w sprawie ustalenia opłaty planistycznej operat biegłego zawiera w sobie elementy, związane ze specjalistyczną wiedzą biegłego, mające charakter tak faktyczny, jak i prawny. Przykładem niech będzie kwestia nieruchomości podobnych. Obie te sfery świetnie obrazuje tu wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2020 r. I OSK 3563/18, LEX nr 3044265: "Porównywalność w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 16 u.g.n. nie oznacza identyczności parametrów. Oznacza natomiast wspólność istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Jest to zatem więź polegająca na podobieństwie, a nie na tożsamości. Ustalenie zaś, które z cech nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku, zależy od oceny rzeczoznawcy wyposażonego nie tylko w szczególne kompetencje ustawowe, ale także posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływujących na wartość nieruchomości".

Czyli w efekcie mamy z jednej strony określenie ustawowe (prawne), a z drugiej strony ocenę rzeczoznawcy decydującą o wypełnieniu desygnatu. Podobna sytuacja ma miejsce z określeniem stanu nieruchomości (np. co do kwestii przed czy po podziale) przed wejściem w życie planu, o czym wyżej była już mowa, z konkluzją, że wybór interpretacji prawnej zależy od oceny sytuacji faktycznej przez biegłego, z uwagi na cel wyceny. Te uwagi mają na celu usunięcie ewentualnych wątpliwości, iż operat przy ustalaniu opłaty planistycznej nie jest tylko kwestią ustalenia faktów, ale także wyrażenia ocen prawnych, co w efekcie prowadzi do nałożenia opłaty planistycznej. Jeśli zatem mamy w niniejszej sprawie do czynienia z identycznym lub niemal identycznym stanem faktycznym w sprawach prowadzonych przez ten sam organ, to zgodnie z art. 8 k.p.a. sprawy powinny być rozstrzygane w sposób zbliżony. Pierwszy zatem obowiązek organów w sytuacji kiedy tak nie jest (i widać to w sposób drastyczny) to ustalić, dlaczego tak się stało. W tym celu należało przeprowadzić wnioskowane dowody, zaś okoliczność, że ich nie przeprowadzono, powoduje iż zasadnym jest zarzut istotnego naruszenia art. 7, 77 k.p.a.

Przechodząc do konkluzji, jeszcze raz powrócić należy do trafnej wykładni art. 8 k.p.a., dokonanej przez NSA w wyroku z dnia 16 stycznia 2018 r. I OSK 1534/17, LEX nr 2612042. Sąd ten wskazał tamże, co następuje: "Utrwalony jest pogląd, że działania organów administracji publicznej polegające na zmienności poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach administracyjnych w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany należy uznać za naruszające zasadę zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a. Organ administracji oczywiście może zmienić pogląd co do treści prawidłowego rozstrzygnięcia, ale musi taką decyzję dokładnie i wszechstronnie uzasadnić, w szczególności, gdy zmienia pogląd w decyzjach wydanych w stosunku do tego samego adresata. W ramach zasady pogłębiania zaufania obywatela do państwa mieści się zatem prawo oczekiwania, by organy administracji publicznej podejmowały działania oraz dokonywały rozstrzygnięć w sposób oparty na przepisach prawa, a tym samym w sposób przewidywalny i konsekwentny".

Jak wynika z powyższych przytoczeń, odmienne rozstrzyganie kolejnej sprawy w sytuacji takich samych lub mocno zbliżonych warunków faktycznych i prawnych, w odniesieniu do tych samych adresatów co we wcześniejszych decyzjach, wymaga od organów, zwłaszcza w sytuacji podniesienia zarzutów, podjęcia określonych, adekwatnych do sytuacji działań, celem wyjaśnienia adresatom motywów tej odmiennej decyzji. W przywołanym orzeczeniu NSA kładzie nacisk na dokładne i wszechstronne uzasadnienie takiej decyzji. W zaskarżonym orzeczeniu takiego wyjaśnienia nie znajdziemy. Wynika to zapewne z tego, że organ odwoławczy nie przeprowadził dowodu z akt innych postępowań, a zatem nie porównywał operatów. Wskazując jednozdaniowo, że wadliwie w innych operatach przyjęto, że szacowana nieruchomość przed uchwaleniem planu była przeznaczona "pod zabudowę", organ oparł się na informacji uzyskanej od stron. Niemniej nie wiadomo, jak szeroki jest zakres różnic i co zadecydowało o drastycznej odmienności wyników; czy był to jeden element, czy więcej.

Tymczasem taka wiedza pozwalałaby na ocenę, czy to tylko pewien jeden, jedyny element porównywany w operatach stanowi o tej różnicy. Jeśli tak, to należałoby ustalić, czy jest to wyłącznie kwestia oczywistego poglądu prawnego, to znaczy takiego, którego oceny biegłego nie mogą zmienić (jak np. kwestia ustalenia wysokości opłaty na datę sprzedaży nieruchomości, co wynika wprost z art. 37 ust. 1 u.p.z.p.), czy też rzecz jest bardziej skomplikowana i wkracza w specjalistyczną wiedzę biegłego (gdzie, jak to już wskazywano, często materia prawna łączy się z ocenami biegłego). W tej drugiej sytuacji należałoby, z uwagi na art. 8 k.p.a., podjąć dodatkowe czynności, w tym także rozważyć zastosowanie art. 157 ust. 1 u.g.n. w odniesieniu do kontrolowanego w sprawie operatu.

Mówiąc inaczej, jeśli nawet organ rozstrzygający sprawę nie ma uwag do operatu i akceptuje go bez zastrzeżeń (jak w niniejszej sprawie), to z uwagi na fakt wydania wcześniejszych absolutnie odmiennych decyzji, winien dokonać dodatkowych ustaleń o przyczynach tych różnic i ewentualnie zweryfikować przekonanie o poprawności operatu, celem wyjaśnienia stronom zaistniałej sytuacji (krótko mówiąc – która opłata jest prawidłowo ustalona). W warunkach niniejszej sprawy nie da się przejść do porządku dziennego nad tym zagadnieniem.

Pozostaje omówić – w związku z postawionym w skardze zarzutem – kwestię niezastosowania przez organ art. 157 ust. 1 u.g.n. Z tego wszystkiego, co dotąd powiedziano, jasno wynika, że operat szacunkowy jest dowodem w sprawie (ma moc opinii biegłego), niemniej jednak dokonywana przez organ administracji ocena na podstawie art. 80 k.p.a. wartości dowodowej operatu szacunkowego, nie może dotyczyć zakresu wyznaczonego wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. Konieczne jest zatem odróżnienie oceny wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu. Ocena prawidłowości sporządzenia operatu, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, a nie do organu (tak wyrok NSA z dnia 10 lipca 2020 r. I OSK 2659/19, LEX nr 3058554, podobnie wyrok NSA z dnia 21 lipca 2020 r. I OSK 3284/19, LEX nr 3047651). Wymaga podkreślenia, że o potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia.

Jeśli więc organ nie powziął wątpliwości w tym zakresie, to z wnioskiem o weryfikację operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych może wystąpić sama strona (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r. I OSK 98/19, LEX nr 3036836). Nie można oczekiwać od organu by występował do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, gdy nie ma on wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia (wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r. I OSK 4364/18, LEX nr 3043453 oraz wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r. I OSK 557/19, LEX nr 2978263). Jest tak dlatego, że przepis art. 157 u.g.n. nie jest normą mającą gwarantować uprawnienia procesowe strony, lecz normą ogólną, regulującą dopuszczalny tryb merytorycznej weryfikacji operatów szacunkowych (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 czerwca 2020 r. II SA/Kr 1278/19, LEX nr 3045597). Podsumowujące stanowisko w tej kwestii przedstawił NSA w wyroku z dnia 11 grudnia 2020 r. I OSK 3142/18, LEX nr 3109555: " Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji".

Reasumując, w sytuacji typowej, jeżeli organ nie powziął wątpliwości co do operatu, inicjatywa wystąpienia do organizacji rzeczoznawców należy do strony. Jednak nie ulega chyba wątpliwości, że w przedstawionej wykładni nie chodzi tylko o sytuację braku wątpliwości jako taką, ale też o sytuację, gdzie wprawdzie organ nie powziął wątpliwości, ale w sposób oczywisty powinien.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, wskazać trzeba, że zaistniała sytuacja, którą opisano wyżej przy analizie art. 8 k.p.a., a więc wydanie drastycznie odmiennych decyzji w takim samym stanie faktycznym i prawnym- winna była skłonić organy do przeprowadzenia dowodu z akt wcześniejszych postępowań, celem zbadania i porównania operatów. Jeśli wynik takiego badania prowadziłby do wniosku, że różnice są związane ze specjalistyczną wiedzą biegłego, to w sposób oczywisty należałoby ocenić, że jest to sytuacja, w której organ winien wystąpić do organizacji w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. To bowiem organ powołuje rzeczoznawcę, a następnie wydaje decyzję w oparciu o sporządzony przez niego operat, która dotyka uprawnień i obowiązków obywateli. W ramach tej odpowiedzialności organ nie może abstrahować od przypadków rażącej nierówności, dostrzegalnej dla laika na pierwszy rzut oka, w niemal tożsamych sprawach tych samych osób i przechodzić nad tym do porządku dziennego, stając się tym samym swoistym zakładnikiem biegłych.

Tak więc w sytuacji niniejszej sprawy jednoznaczne stwierdzenie w tym momencie, czy doszło do naruszenia art. 157 ust. 1 u.g.n. nie jest uprawnione. Natomiast jest to wysoce prawdopodobne. Jednak najpierw należałoby przeprowadzić dowód z operatów w aktach wcześniejszych spraw i poczynić ustalenia, o których wspominał Sąd. Jeśli wyjaśnienie różnic między operatami będzie związane z wiedzą specjalistyczną, niewątpliwie należy uznać, że jest to sytuacja prowadząca bezsprzecznie do powzięcia wątpliwości przez organ, co skutkuje koniecznością zwrócenia się do organizacji rzeczoznawców w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n.

W podsumowaniu należy zauważyć, że uchylenie decyzji nie nastąpiło z tego powodu, iż organy źle oceniły sam operat jako taki. Rozstrzygnięcie Sądu zapadło z uwagi na to, że poprzez brak przeprowadzenia istotnych dowodów nie wyjaśniono, dlaczego ma miejsce diametralnie inne rozstrzygnięcie w takich samych realiach, w zestawieniu z wcześniejszymi decyzjami. Narusza to w sposób istotny jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wyartykułowaną w art. 8 k.p.a.

Z tych względów na zas. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. skargę należało uwzględnić.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (DZ.U. 1028.265 t.j.).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, z uwagi na art. 8 k.p.a., jest koniecznym przeprowadzenie dowodów z operatów we wcześniejszych sprawach, w szczególności tych, które dotyczą sąsiednich nieruchomości o podobnych powierzchniach, celem ustalenia przyczyn tak znacznych różnic. Jeśli wyjaśnienie będzie leżało w kompetencji organu ze względu na to, iż chodzić będzie o prostą kwestię, organ odwoławczy poczyni ustalenia i w decyzji zawrze obszerne i wyczerpujące objaśnienia dla stron co do przyczyn różnic, o ile podtrzyma ocenę operatu autorstwa L.G.. Jeśli natomiast będzie chodziło o kwestię z zakresu wiedzy specjalistycznej biegłego, koniecznym będzie zastosowanie art. 157 ust. 1 u.g.n.

Sąd uznał ponadto, że wystarczającym będzie powierzenie przeprowadzenia tych dowodów organowi II instancji. Gdyby bowiem okazało się, czy to w wyniku porównania operatów, czy w sytuacji bardziej skomplikowanej – w wyniku zwrócenia się do organizacji rzeczoznawców, że nie ma najmniejszych wątpliwości, iż kontrolowany operat jest poprawny metodologicznie i merytorycznie, wówczas jest wystarczającym, aby stosowne wyjaśnienie przedstawił stronom właśnie ten organ. Gdyby jednak wnioski były całkowicie odmienne, wówczas organ odwoławczy winien skorzystać ze swoich prerogatyw kasacyjnych.

Końcowo należy jeszcze odnieść się do wniosku skarżących, aby Sąd administracyjny przeprowadził dowody z decyzji i operatów wskazanych w skardze. Otóż wymienione w skardze dokumenty nie zostały do niej dołączone. Należy więc wnioskować, że skarżący wnosili, aby to Sąd spowodował nadesłanie tych dowodów, zwracając się do właściwych organów. Trzeba zatem wyjaśnić, że sąd administracyjny orzeka co do zasady na podstawie stanu faktycznego i materiału dowodowego ustalonego i zgromadzonego w postępowaniu przed organami administracji. Do kompetencji sądu administracyjnego w ramach kontroli legalności rozstrzygnięć organu należy przede wszystkim ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnymi materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt, i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie jest prawidłowe (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r. I GSK 785/18, LEX nr 2551643).

Co do art. 106 § 3 p.p.s.a., to NSA w wyroku z dnia 21 sierpnia 2018 r. (I GSK 785/18, LEX nr 2551643) wskazał, że przepis ten wprowadza odstępstwo od zasady orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a.), a więc na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Podjęcie decyzji w tym zakresie ustawodawca, z uwagi na słowo "może", pozostawił do swobodnego uznania sądu.

W świetle powyższego, skoro brak było wzmiankowanych środków dowodowych, Sąd uznał, że próba ich pozyskania znacznie przedłuży postępowanie.

Z wymienionych przyczyn orzeczono jak w sentencji.