Uzasadnienie
Decyzją z dnia 28 października 1998 r. (...) Komisarz Rządowy dla Gminy K. działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 87 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, zatwierdził projekt budowlany oraz wydał Adamowi P. pozwolenie na budowę inwestycji obejmującej budynek mieszkalny jednorodzinny parterowy, częściowo podpiwniczony z poddaszem użytkowym i stromym dachem, garażem na dwa samochody osobowe w kondygnacji parteru, z instalacjami wewnętrznymi, z przyłączami: gazowym, kanalizacji sanitarnej i przyłączem elektrycznym kablowym na działce nr 799 przy ul. Stefana Cz. 23 w K. oznaczonej w projekcie zagospodarowania terenu literami A, B, C, D, A. Odwołanie Krystyny, Andrzeja i Janusza D. - właścicieli działki sąsiedniej, nie zostało uwzględnione i decyzją z dnia 28 grudnia 1998 r. (...) Wojewoda K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje.
W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżona decyzja jest zgodna z decyzją (...) z dnia 28 marca 1997 r.: o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. z przepisami techniczno-budowlanymi. Projekt budowlany będący załącznikiem do decyzji jest kompletny posiada niezbędne opinie, uzgodnienia i pozwolenia a w tym: Zakładu Uzgodnień Dokumentacji Projektowej, Rejonowego Zakładu Gazowniczego, Zakładu Energetycznego, oraz Wodociągów i Kanalizacji i został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania podniesiono, że obiekty budowlane zaprojektowane do realizacji nie naruszają ustanowionego przez postanowienie Sądu Rejonowego z dnia 26 czerwca 1997 r. (...) pasa gruntu o szerokości 3 metrów, w tym ściana południowa przedmiotowego budynku została zaprojektowana w odległości 4 m od granicy działki i 1 m od wyznaczonego przez Sąd pasa drogi a ustanowienie drogi koniecznej a więc prawa przechodu przejazdu lub przegonu, nie daje osobie prawa do instalowania w tej drodze urządzeń podziemnych.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyli Andrzej D. i Janusz D. wywodząc, że przed Sądem Rejonowym w K. toczy się sprawa o ustanowienie służebności drogi koniecznej dla nieruchomości stanowiącej dz.ewid. 801/1 i 801/2 poprzez pas ziemi "wydzielony wzdłuż południowej granicy działki nr 799". Według opinii biegłego sądowego przedmiotowa droga konieczna musi mieć szerokość 4 m., co w konsekwencji doprowadzi do usytuowania ściany południowej projektowanego budynku w granicy drogi. Fakt ten spowoduje ograniczenie w użytkowaniu dz.ewid. 801/1 i 801/2, które przeznaczone są pod zabudowę mieszkalną zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego.
Jak można wnosić z uzasadnienia skargi, zdaniem jej autorów zaskarżona decyzja narusza par. 26, par. 14 pkt 2 oraz par. 12 pkt 4,5 i 6 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /obecnie tj. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 140/. Przyznali, że lokalizacja obiektu nie narusza postanowienia sądowego, ale "łamie jednak przepisy Prawa Budowlanego o zachowaniu odległości zabudowy od granic działki (...)", w których stwierdza się, "(...) że odległość zabudowy od granic działki /zakładając nawet szerokość drogi 3 m/ dla budynków zwróconych w stronę granicy ściana bez otworów powinna wynosić 3 m. "
W odpowiedzi na skargę Wojewoda K. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu podnosząc dodatkowo, że w pasie o szerokości 3,0 m wzdłuż działek nr 1732, 801/3 i 801/2 projekt nie przewiduje żadnych obiektów lub urządzeń budowlanych. Zatwierdzony projekt uwzględnia treść postanowienia Sądu Rejonowego a usytuowanie ściany południowej budynku w odległości 4 m od granicy działki i 1 m od zabezpieczonego przez Sąd pasa gruntu, uwzględnia ewentualną potrzebę ustanowienia drogi koniecznej o szerokości 4 m.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 35 ust. 4 właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o budowę, gdy stwierdzi zgodność: projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z przepisami w tym techniczno-budowlanymi, a nadto kompletność projektu budowlanego /w tym posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń/, wykonanego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Nadto organ nie może odmówić wydania przedmiotowej decyzji, gdy ustali zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w zakresie określonym w art. 5 i art. 32 ust. 4 Prawa Budowlanego. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że nie dopuszcza on jakiejkolwiek uznaniowości organu w zakresie udzielenia pozwolenia na budowę, czyli krótko mówiąc, gdy zostaną spełnione jego przesłanki organ musi wydać decyzję o pozwoleniu na budowę.
Art. 5 ust. 6 Prawa Budowlanego nakłada na inwestora obowiązek projektowania, budowania, użytkowania i utrzymywania obiektu budowlanego zgodnie z przepisami zapewniającymi ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Przykładowo w ust. 2 tego przepisu wskazano, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich obejmuje m.in. zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Tego interesu osoby trzeciej nie można oderwać od interesu właściciela-inwestora. Skarżący zmierzają do wykazania, że właśnie realizacja zamierzonej inwestycji pozbawi ich dostępu do drogi publicznej.
W sprawie jest niesporne, że skarżącym nie przysługuje tytuł prawny do korzystania z nieruchomości inwestora w zakresie służebności drogi koniecznej, o który to tytuł zabiegają dopiero w sprawie o ustanowienie drogi koniecznej toczącej się przed Sądem Rejonowym w K. W co dopiero wspomnianej sprawie postanowieniem z dnia 26 czerwca 1997 r. (...), Sąd Rejonowy zabezpieczył roszczenie skarżących o ustanowienie drogi koniecznej, w ten sposób, że zakazał m.in. Adamowi P. "czynienia jakichkolwiek nakładów na pasie gruntów o szerokości 3 metrów znajdującego się na działce numer 799, biegnącego od ulicy St. Cz. wzdłuż ogrodzenia z działką numer 1732, na długości z działką 1732 i 801/3".
Skarżący przyznają, że zatwierdzony projekt i udzielone pozwolenie nie naruszają treści postanowienia Sądu Rejonowego w K. W pierwszym rzędzie rozważenia wymaga kwestia, jak daleko w prawo własności inwestora i w prawo do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia wkraczają przepisy Prawa Budowlanego chroniące uzasadnione interesy osób trzecich.
Art.
64. ust. 3 Konstytucji postanawia, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Inwestor jest współwłaścicielem dz.ewid. 799. Właśnie prawo własności i zgoda pozostałych współwłaścicieli daje mu uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. To prawo chcą ograniczyć skarżący, powołując się na ochronę swoich uzasadnionych interesów - przy czym, ta ich ochrona zagwarantowana jest ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./.
Tak jak to powiedziano wyżej, w chwili obecnej interes skarżących - jest interesem hipotetycznym, wyprowadzonym tylko z wniosku o ustanowienie służebności drogi koniecznej. Ten hipotetyczny interes skonkretyzowany został tylko o tyle o ile postanowienie zabezpieczające Sądu Rejonowego w K. z dnia 26 czerwca 1997 r. (...), zabezpieczyło roszczenie o ustanowienie drogi koniecznej.
Czy więc interes skarżących należy rozpatrywać w aspekcie ich wniosku o ustanowienie drogi koniecznej, czy tylko w aspekcie sądowego zabezpieczenia roszczenia. Inaczej mówiąc, czy interes osoby trzeciej, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa Budowlanego, dotyczy każdego interesu, czy tylko interesu mającego swe uzasadnienie w skonkretyzowanej normie prawnej jak np. w sprawie niniejszej w postanowieniu zabezpieczającym.
Ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa Budowlanego chroni tylko "uzasadniony" interes osoby trzeciej. Ocena czy ten interes jest uzasadniony należy do organów orzekających w sprawie. W analizowanej sprawie orzekające w sprawie organy stanęły na stanowisku, że uzasadniony interes skarżących wynika z treści postanowienia zabezpieczającego i decyzja zatwierdzająca projekt i udzielająca pozwolenia na budowę uwzględnia ten uzasadniony interes skarżących tym bardziej, że "(...) ściana południowa przedmiotowego budynku została zaprojektowana w odległości 4 m od granicy działki i 1 m od wyznaczonego przez Sąd pasa drogi ".
Z dołączonej przez skarżących opinii biegłego sądowego z dnia 10 marca 1999 r. wynika, że dz.ewid. 801/1 i 801/2 leżą w terenach budowlanych i jedynym argumentem przeciwko zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę jest ochrona interesu osoby trzeciej w zakresie zapewnienia jej dostępu do drogi publicznej. Występuje tu więc, kolizja interesu właściciela nieruchomości obciążonej, mającej być przedmiotem inwestycji, a interesem właściciela nieruchomości władnącej.
Trzeba sobie zadać pytanie, czyje prawo podlega silniejszej ochronie, czy prawo własności, czy prawo osoby trzeciej roszczącej sobie uprawnienie do żądania ustanowienia służebności drogi koniecznej. Porównanie to wypada na korzyść właściciela nieruchomości obciążonej. Prawo własności jest chronione konstytucyjnie /art. 21 ust. 1 Konstytucji RP/, a Rzeczpospolita Polska, ratyfikując Konwencję o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, zobowiązała się do jego poszanowania. Tak więc należy stwierdzić, że ochrona uzasadnionego interesu prawnego o którym mowa w art. 5 ust 1 pkt 6 w związku z ust. 2 pkt 1 Prawa Budowlanego nie może iść dalej niż wynika to z orzeczenia sądu powszechnego w przedmiocie zabezpieczenia roszczenia o ustanowienie drogi koniecznej.
Sprawa o ustanowienie służebności drogi koniecznej toczy się od 22 czerwca 1994 r. (...). Postanowienie zabezpieczające sąd wydał w dniu 26 czerwca 1997 r. w uzasadnieniu w stwierdzając, że "Zdaniem wniosek jest częściowo zasadny. Spełnione są bowiem wszystkie przesłanki z przepisu art. 730 Kpc, jednakże tylko co do pasa gruntu o szerokości 3 m. Brak jest zaś przesłanek zakazujących czynienia nakładów na pozostałej części nieruchomości uczestników ".
Nie można również podzielić argumentu, że skoro w sprawie nie brała udziału właścicielka sąsiedniej nieruchomości, to zaskarżona decyzja narusza prawo w takim stopniu, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu. Otóż zapewne jest to uchybienie, które rodzi określone prawo po stronie osoby nie biorącej udziału w postępowaniu, ale nie jest to tego rodzaju uchybienie procesowe, które miałoby wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienie procesowe stanowi uzasadnioną podstawę skargi /art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/.
Skoro zatem dokonana kontrola administracyjna nie stwierdziła naruszenia prawa, przeto na mocy art. 27 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym należało orzec jak w sentencji.