Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w Suchej Beskidzkiej wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XXI/194/2016 Rady Miasta Jordanowa z dnia 21 listopada 2016 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Jordanowa, domagając się stwierdzenia nieważności Załącznika Nr 1 do uchwały w zakresie § 11 ust. 1 pkt 1,2, 4 oraz § 16.
Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 4 ust. 2 pkt. 6 i 8 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
W uzasadnieniu podano, że podstawę prawną wydania uchwały stanowił przepis art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie miasta, dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Akty prawa miejscowego nie mogą przekraczać upoważnień ustawowych. Zamysłem ustawodawcy jest upoważnienie ustawowe dla organów stanowiących gmin w celu nakładania konkretnych obowiązków na właścicieli zwierząt, zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi korzystających z obiektów użyteczności publicznej.
W Załączniku Nr 1 do uchwały w § 11 ust. 1 pkt 1 uchwalono zapis, że utrzymujący zwierzęta domowe zobowiązani są do prowadzenia psa na uwięzi, a ponadto psu rasy uznawanej za agresywną lub zagrażającemu otoczeniu, do nałożenia kagańca. W ocenie Prokuratora norma taka zawiera przesłanki do stwierdzenia jej nieważności, albowiem o ile nie budzi wątpliwości konieczność nałożenia na właścicieli psów lub opiekunów psów agresywnych obowiązku wyprowadzania ich na smyczy (uwięzi) i w kagańcu, o tyle nakaz wyprowadzania każdego psa na smyczy (uwięzi) przekracza delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt. 6 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Organy stanowiące nie zostały upoważnione do formułowania generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy (uwięzi), niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań, co może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Wprowadzony przepis miejscowy nie dopuszcza żadnych racjonalnych wyjątków, nie uwzględniając cech zwierzęcia, wieku, stanu zdrowia i jego fizjologii.
Korzystanie z upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach musi uwzględniać zasadę humanitarnego traktowania zwierząt, wyrażoną w art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Norma zawarta w § 11 ust. 1 pkt 1 Załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały ma charakter kategoryczny i niedopuszczający wyjątków. Nie uwzględnia zasady proporcjonalności ograniczenia wolności.
Z kolei w § 11 ust. 1 pkt 2 Załącznika nr 1, uchwalono zapis, że w miejscach mało uczęszczanych dopuszcza się prowadzenie psa bez smyczy, pod warunkiem, że ma nałożony kaganiec, a właściciel sprawuje kontrolę nad jego zachowaniem. Zapis ten posiada kilka wad, albowiem pojęcie "miejsca mało uczęszczanego" jest pojęciem nieostrym, nie wskazuje jednoznacznie co to za miejsce i jakie posiada cechy. Adresat normy nie posiada pewności czy będąc w danym miejscu, może zwolnić zwierzę z uwięzi. Może ono być różnie interpretowane, w zależności od osoby korzystającej z takiego miejsca.
Ponadto, norma ta jest nieracjonalna, bowiem dopuszcza "prowadzenie" psa bez smyczy w miejscu mało uczęszczanym. Tym samym skoro mamy do czynienia ze zwierzęciem to nie każde zwierzę po jego zwolnieniu z uwięzi będzie mogło być "prowadzone", gdyż zwierzę może się od swego właściciela lub opiekuna oddalić na pewną odległość. Trudnym do zrozumienia, w ocenie Prokuratora, jest znaczenie w tej normie pojęcia "prowadzenia" psa. Podobnie, wada tej normy wyraża się w możliwości zwolnienia psa ze smyczy, tylko wówczas kiedy ma on założony kaganiec. Taki zapis przejawia możliwość niehumanitarnego traktowania zwierzęcia związanego z koniecznością posiadania założonego kagańca przez zwolnionego psa. O ile kwestia puszczania psów z uwięzi została uregulowana przez ustawodawcę w art. 10a ust. 3 i 4 ustawy o ochronie zwierząt, regulując pewne warunki, które muszą zostać spełnione, aby pies mógł być zwolniony z uwięzi, to jednak ustawodawca nie nakłada na właściciela psa konieczności zwalniania go pod warunkiem posiadania przez psa założonego kagańca.
Powyższe uzasadnia wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, nie uwzględniający różnych specyficznych sytuacji i cech zwierzęcia narusza tę zasadę, a normy zawarte w zaskarżonej uchwale przekraczają delegację ustawową, będąc bardziej rygorystycznymi, nże środki przewidziane ustawami.
Istotą regulacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę.
Dalej wadliwa, w ocenie Prokuratora, jest również norma zawarta § 11 ust. 1 pkt 4 Załącznika Nr 1 do uchwały, zabraniająca wprowadzania psów do budynków użyteczności publicznej i obsługi ludności, w tym do urzędów, zakładów opieki zdrowotnej i opieki społecznej, szkół i placówek wychowawczych, placówek kulturalno-oświatowych (z wyjątkiem psów przewodników osób niewidomych). Rada Miasta Jordanowa przekroczyła delegację ustawową, albowiem w orzecznictwie przyjmuje się, że art. 4 ust. 2 pkt. 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie upoważnia do wprowadzania całkowitego zakazu prowadzenia zwierząt domowych na określone tereny i do określonych miejsc, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, aby ich pobyt na tych terenach nie był uciążliwy i nie zagrażał przebywającym tam osobom (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 991/17).
Ponadto, jak słusznie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 8 listopada 2019 r., sygn. II SA/Kr 907/19, tak wyznaczony przez organ prawotwórczy obowiązek doprowadza do skutków prawnych nie do przyjęcia w państwie prawnym, naruszając pośrednio wolność poruszania się osób, którym towarzyszą psy i inne zwierzęta domowe i tym samym naruszając zasadę proporcjonalności przez zastosowanie zakazu wobec wszystkich obiektów użyteczności publicznej.
W § 16 Załącznika Nr 1 do uchwały Rady Miasta Jordanowa właściciele nieruchomości położonych na obszarze Miasta Jordanowa, w razie potrzeby zobowiązani zostali do przeprowadzania dwukrotnie w ciągu roku deratyzacji nieruchomości w wyznaczonych terminach. Jest to istotne naruszenie prawa polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej zawartej w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawodawca nie obciąża tym obowiązkiem właścicieli nieruchomości, a stwierdzenia określające terminy jako "dwukrotnie w ciągu roku" lub "w razie potrzeby" nie stanowią określenia terminów deratyzacji i nie są wystarczająco precyzyjne (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2020 r., sygn. akt VIII/SA/Wa 267/20). Wedle zapisu ustawowego, organ stanowiący danej jednostki samorządu terytorialnego nie został upoważniony do wskazania częstotliwości przeprowadzania deratyzacji, ale do wskazania terminu jej przeprowadzenia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 937/15).
Wskazany powyżej przepis ustawowy wymaga od poszczególnych rad gmin wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i to rady gmin są zobligowane do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości danej gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie i inne okoliczności wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, a nie zaś objęcia tym obowiązkiem wszystkich nieruchomości (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 217/19).
Burmistrz Miasta Jordanów wniósł o oddalenie skargi.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 11 ust. 1 pkt. 1, 2 i 4 uchwały, organ wskazał, że oczywistym pozostaje, że w świetle ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Rada Miasta Jordanów pozostawała uprawniona do zawarcia w/w regulacji w przyjętej uchwale. Kluczowym jest, że na gruncie orzecznictwa rozwiązania zastosowane przez Radę Miasta Jordanów nie są uznawane za nieprawidłowe, a w konsekwencji nie mogą stanowić uzasadnienia dla stwierdzenia nieważności objętych skargą zapisów. Przykładowo odnośnie wzmożonych rygorów w wyprowadzaniu psa rasy uznanej za agresywną wypowiedział się WSA w Kielcach w wyroku z 24 czerwca 2020 r., II SA/Ke 130/20. Powyższe powoduje, że Rada Miasta Jordanowa pozostawała uprawniona do ustalenia, że psy ras uznawanych za agresywne muszą mieć założony kaganiec. Rozwiązanie to wpływać ma na bezpieczeństwo i komfort korzystania z ogólnodostępnych lokalizacji przez wszystkich mieszkańców miasta Jordanów.
Istotnym pozostaje także, że nie sposób uznać, aby wprowadzenie obowiązku wyprowadzania psa na uwięzi pozostawało dokonane z przekroczeniem umocowania zawartego w ustawie czy też prowadziło do działań niehumanitarnych. W opozycji do stanowiska skarżącego wyrażonego we wspomnianej materii pozostaje także pogląd wyrażony przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim, zgodnie z którym: "Wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, nie tylko nie narusza prawa, ale też służy osiągnięciu celu, o którym mowa w art. 4 ust 11 ust 2 pkt 6 u.c.p.g., gdyż w istocie precyzuje obowiązek utrzymywania zwierzęcia na uwięzi właściwej dla tego gatunku. Tak sprawowana kontrola nad zwierzęciem daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola werbalna czy kontrola gestem" (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 24 czerwca 2020 r., II SA/Go 151/20). W/w stanowisko znajduje potwierdzenie także w wyrokach zapadłych przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (por. wyrok z dnia 26 maja 2020r., sygn. II OSK 2950/19).
Organ nie zgodził się również z uznaniem za nieważne zapisów ograniczających możliwość wstępu wraz ze zwierzęciem do określonych w uchwale lokalizacji. Również przedmiotowa kwestia była przedmiotem licznych orzeczeń sądowych, a rzeczone ograniczenie uznane zostało za dopuszczalne. Jak podkreślił WSA w Krakowie w wyroku z dnia 10 stycznia 2020 r., sygn. II SA/Kr 1296/19: "Wprowadzenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zakazu wprowadzania zwierząt na dany teren, co do zasady nie ogranicza swobód obywatelskich właścicieli zwierząt, co do poruszania się i przebywania w określonym miejscu, a jedynie wymaga od nich, aby w ściśle określonych miejscach, przebywali bez zwierząt, co nie jest jakimś szczególnym ograniczeniem, ani nie jest trudne do osiągnięcia." Tożsamy wniosek wynika z zastosowanego na drodze analogii poglądu wyrażonego przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 24 czerwca 2020 r., II SA/Go 156/20: "Uchwała zawiera zakaz wyprowadzania zwierząt domowych na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, kąpielisk oraz na terenów objętych zakazem na podstawie odrębnych przepisów.
Zapis ten nie powinien budzić zastrzeżeń, bowiem tylko w ten sposób da się osiągnąć cel ustawowy, jakim jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Postanowienia te nie naruszają zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji), bowiem nie ograniczają w sposób nadmierny swobody poruszania się, czy przebywania w określonym miejscu, gdyż place zabaw, piaskownice dla dzieci, czy kąpieliska stanowią znikomy ułamek miejsc publicznych, natomiast w innych miejscach publicznych, właściciele zwierząt mogą przebywać wraz ze swoimi zwierzętami."
Stanowisko skarżącego nie powinno zostać uwzględnione również w zakresie zaskarżonego zapisu dotyczącego okoliczności, w których zwolnienie zwierzęcia z uwięzi jest dopuszczalne. WSA w Kielcach wskazał: "zwolnienie zwierząt domowych z uwięzi dopuszczalne jest wyłącznie na terenach zielonych, w sytuacji, gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad ich zachowaniem, nie dotyczy ono psów ras uznanych za agresywne". Zarzuty sformułowane co do w/w regulacji nie zostały uwzględnione, co Sąd uzasadnił w następujący sposób: "Sąd nie podzielił także stanowiska Prokuratora w kwestii związanej z możliwością zwolnienia zwierząt domowych z uwięzi na terenach zielonych.
Skarżący wskazał w uzasadnieniu skargi na argumenty dotyczące nakazanych regulaminem środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia. Analizowany przepis uchwały dotyczy jednak możliwości zwolnienia ww. zwierząt z uwięzi pod pewnymi warunkami, czym wypełnia delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. realizując cel określony ustawą, czyli ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.". (wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. II SA/Ke 1071/19). W niniejszej sprawie kwestionowany przez skarżącego zapis jest analogiczny - Rada Miasta Jordanów nie wprowadziła bowiem bezwzględnego zakazu zwalniania zwierząt z uwięzi, a określiła przesłanki, których wystąpienie uprawnia do podjęcia w/w działania. Także, zatem w tym zakresie skarga pozostaje nieuzasadniona.
Odnosząc się do zastrzeżeń skarżącego w kwestii § 16 organ wskazał, że właściciele nieruchomości położonych na obszarze Miasta Jordanowa, w razie potrzeby zobowiązani są do przeprowadzania dwukrotnie w ciągu roku deratyzacji nieruchomości w terminach: 1) wiosennym - z rozpoczęciem niezbędnych czynności deratyzacyjnych w dniu 20 marca i zakończeniem ich w dniu 20 kwietnia danego roku kalendarzowego;
2) jesiennym - z rozpoczęciem niezbędnych czynności deratyzacyjnych w dniu 15 października i zakończeniem ich w dniu 15 listopada danego roku kalendarzowego." Stosownie natomiast do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Rada Miasta Jordanów pozostawała zobowiązana do: "wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania." W ocenie organu przywołany zapis zawarty w uchwale odpowiada umocowaniu wynikającemu z ustawy. Co istotne Rada Miasta nie była zobowiązana (jak twierdzi skarżący) do precyzyjnego wskazania terminów, w których ma odbywać się deratyzacja, czego dokonano jedynie ogólnie wskazując okresy przeprowadzenia w/w działań. Tak też uznał WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 24 czerwca 2020 r., II SA/Go 114/20. Nadto, obowiązek przeprowadzenia deratyzacji nie dotyczy wszystkich właścicieli nieruchomości, a odnosi się jedynie do sytuacji, w której istnieje potrzeba przeprowadzenia działań oznaczonych w zapisie. Tym samym również w rzeczonym zakresie brak naruszenia, które przemawiałoby za uznaniem regulacji za nieważną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.
Na wstępie należy jednakże zaznaczyć, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.
Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie zatem z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2).
Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).
Na mocy powołanego wyżej art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
1/ Jako wzorzec kontroli w pierwszym wątku niniejszej sprawy wskazać trzeba art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – brzmienie na datę podjęcia uchwały; dalej "u.c.p.g."):
Art. 4. 1.Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego.
2.Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:
- 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.
Należy zgodzić się z Prokuratorem w kwestii oceny § 16 zaskarżonej uchwały, a mianowicie, że zapisy te naruszają art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. Istotą sprawy jest bowiem fakt, że w uchwale zobowiązano właścicieli nieruchomości położonych na obszarze Miasta Jordanowa w razie potrzeby do przeprowadzania dwukrotnie w ciągu roku deratyzacji nieruchomości w wyznaczonych terminach. Tymczasem z brzmienia cytowanych przepisów ustawy wynika, że wolą ustawodawcy nie było wskazanie właścicieli w obrębie właściwości gminy (miasta). W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13-09-2016, II OSK 3026/14 wskazał, że "Wyznaczenie obszaru deratyzacji nie obejmuje aspektu podmiotowego przez wprowadzenie zapisu, że na terenie nieruchomości przeprowadzana jest przez właściciela". Podobne stanowisko zajął WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 21-03-2012, IV SA/Po 91/12, publ. Lex/el: "Rada gminy realizując postanowienia art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie może wskazać w zaskarżonej uchwale podmiotów (tu właścicieli nieruchomości) zobowiązanych do przeprowadzenia deratyzacji.
Norma kompetencyjna wspomnianego art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy z całą pewnością nie obejmuje upoważnienia do uregulowania przez radę kwestii nałożenia na podmioty prywatne takiego obowiązku". W efekcie stwierdzić należy, że artykuł 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach daje radzie gminy upoważnienie wyłącznie do wyznaczania regulaminem konkretnych obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, a wszelkie regulacje regulaminu wykraczające poza wskazany ustawą zakres należy uznać za nieważne. Zaznaczenia wymaga, że zgodnie z zapisem ustawowym organ jednostki samorządu terytorialnego nie został upoważniony do wskazania częstotliwości przeprowadzania deratyzacji, ale jedynie do wskazania terminu jej przeprowadzenia.
2/ Przechodząc do kolejnego wątku, przypomnieć trzeba brzmienie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.
1. Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego.
2. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: Pkt 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.
W kontekście tego zapisu Prokurator sygnalizował w skardze, iż:
- - nieuprawnione jest zobowiązanie osób utrzymujących psy do prowadzenia ich na uwięzi, a psów rasy uznanej za agresywną lub zagrażających otoczeniu dodatkowo także w kagańcu,
- - nieuprawnione jest przyjęcie, iż zwolnienie psa ze smyczy w miejscach mało uczęszczanych jest możliwe pod tym warunkiem, że pies ma założony kaganiec, a właściciel lub opiekun sprawuje kontrolę nad jego zachowaniem,
- - nieuprawnione jest wprowadzenie zakazu wprowadzania zwierząt do budynków użyteczności publicznej i obsługi ludności, przykładowo wymienionych w uchwale, o ile władający tymi budynkami nie uznają inaczej; nie dotyczy to psów przewodników.
Zapisy uchwały kreują ogólny nakaz wyprowadzania psów na smyczy, ras uznanych za agresywne oraz ras zagrażających w kagańcu, a w miejscach mało uczęszczanych zwolnienie psa ze smyczy może nastąpić tylko w kagańcu, kontrolując jego zachowanie.
Należy stwierdzić, że wyżej wskazane zapisu uchwały stanowią przekroczenie delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.
Pierwszym problemem jest bezwarunkowy zapis dotyczący wyprowadzania psów na smyczy i dodatkowo ras niebezpiecznych w kagańcu i zakaz spuszczania bez kagańca nawet w miejscach mało uczęszczanych (§ 11 ust. 1 pkt 1 i 2). Co do podobnie sformułowanego zapisu wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 29 lipca 2020 r. II OSK 921/20, LEX nr 3064572 następująco: "(...)po pierwsze wskazać należy, że powyższe kwestie zostały uregulowane w przepisach u.o.z. Ponadto brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przez zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów, prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnia radę gminy do sformułowania jasnych i jednoznacznych obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.
Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12 (LEX nr 1971175), że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki także ograniczenia uprawnień właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Trzeba przy tym podkreślić, że postanowienia regulaminu czystości i porządku regulaminu nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy.
Ponadto zaznaczyć należy, że z treści art. 10a ust. 3 u.o.z. wynika wprost zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Podzielić należy stanowisko wyrażone w ww. wyroku, a nawiązujące m.in. do art. 77 Kodeksu wykroczeń. W myśl art. 77 Kodeksu wykroczeń: "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". W komentarzu do tego przepisu W. Kotowski stwierdza m.in., że: "chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa" (W. Kotowski, Kodeks wykroczeń. Komentarz, LEX/el wyd.
III, 2009 r.). Autor komentarza wskazuje przy tym, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Nie może budzić wątpliwości to, że także niektóre psy, niebędące na liście 11 ras psów niebezpiecznych, wykazujące agresywność, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Zdaniem komentatora, trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w u.o.z., czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne.
W u.o.z. przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym chorób) może zatem, w określonych sytuacjach, prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia Regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego".
Kontynuując wątek sposobu traktowania zwierząt, należy sięgnąć do tez wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 lipca 2020 r. II SA/Kr 183/20, LEX nr 3040579 i adoptując je do niniejszej sprawy wskazać, że Sąd stwierdził nieważność § 11 ust. 1 i 2 zaskarżonego Regulaminu uznając, że wskazana norma zobowiązująca narusza m.in. wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności a także zasadę humanitarnego traktowania zwierząt. Stosownie do art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą. Człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę. Człowiek ma obowiązek humanitarnego traktowania zwierząt. W art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt sformułowano zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna.
Zawarta w cytowanym na wstępie § 13 ust. 2 regulacja ma charakter kategoryczny i niedopuszczający wyjątków, nie uwzględnia specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt. Należy ją ocenić jako bardziej rygorystyczną niż tę zawartą w art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. Upoważnienie do podjęcia tego rodzaju regulacji nie wnika z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt przez humanitarne traktowanie zwierząt rozumie traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Generalny nakaz prowadzenia psów na uwięzi, a psów ras uznawanych za agresywne, ich mieszańców oraz innych zagrażających otoczeniu dodatkowo w kagańcu nie uwzględnia indywidualnych potrzeb zwierzęcia, a w konsekwencji prowadzić może do naruszenia opisanej zasady humanitaryzmu. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów prowadzić może do przypisywania właścicielowi odpowiedzialności za zachowania obiektywnie niemogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia.
W myśl art. 31 Konstytucji RP wolność człowieka podlega ochronie prawnej; każdy jest obowiązany szanować wolności i prawa innych, nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje; ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Z cytowanej normy wynika, że ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności, a ta w omawianym wypadku zachowania nie została. Podobnie WSA w Krakowie w innym wyroku z dnia 5 marca 2020 r. II SA/Kr 1311/19, LEX nr 2887933, badając niemal identyczne zapisy uchwały, wskazywał: "Oceniając zakwestionowany przez Prokuratora przepis przede wszystkim należy wskazać, że prawodawca miejscowy ustalił w Regulaminie w sposób bezwarunkowy, zbyt daleko idące obowiązki dla właścicieli psów, naruszając m.in. zasadę proporcjonalności.
Nie uwzględnił bowiem szczególnych sytuacji, które pozwalają na odstąpienie, od wprowadzonego w § 20 ust. 1 pkt 1 generalnego nakazu wyprowadzania psów jedynie na smyczy lub w kagańcu, a psów uznanych za agresywnie na smyczy i w kagańcu. Wskazać trzeba, że zwolnienie psów ze smyczy musi się zawsze wiązać z możliwością sprawowania bezpośredniej kontroli nad zachowaniem psa, co wynika wprost z ustawy o ochronie zwierząt, natomiast generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy lub w kagańcu a psów rasy uznawanej za agresywną na smyczy i w kagańcu należy ocenić, jako nadmierny, a w wielu przypadkach, jako niehumanitarny. Wprowadzony przepis miejscowy nie dopuszcza, bowiem racjonalnych wyjątków, nie uwzględnia specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia i fizjologii zwierząt, jest bardziej rygorystyczny niż przewidziano to w ustawach. Takie jego sformułowanie nie uwzględnia zasady proporcjonalności ograniczenia wolności i stanowi obciążenie, na które ustawodawca nie zdecydował się redagując art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt.
Artykuł 10 a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt wskazuje jedynie, że zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy lub w kagańcu a w przypadku psów ras uznanych za agresywnie w załączniku do zaskarżonej uchwały należy, zatem zakwestionować (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13.
09. 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12, wyrok NSA z 14 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 443/16 i wyrok WSA w Kielcach z 7.11. 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 674/19)". Należy zatem podzielić stanowisko WSA w Kielcach wyrażone w wyroku z dnia 6 lutego 2020 r. II SA/Ke 1138/19, LEX nr 2864975: " Wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania zwierząt domowych na uwięzi (czy z nałożonym kagańcem - psa rasy agresywnej), nieprzewidującego żadnych wyjątków uzasadniających odstąpienie od tego obowiązku narusza zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP". Słusznie też wskazał WSA w Gorzowie Wielkopolskim, iż "Delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnia radę gminy do sformułowania obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, nie tylko zatem nie narusza prawa, ale też służy osiągnięciu celu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., gdyż w istocie precyzuje obowiązek utrzymywania zwierzęcia na uwięzi właściwej dla tego gatunku. Rada gminy nie może jednak sformułować tego obowiązku zbyt szeroko i nie wprowadzając od niego wyjątków. Narusza bowiem w ten sposób konstytucyjną zasadę proporcjonalności. Postanowienia regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie nie mogą być zatem bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy. Tytułem przykładu można wskazać np. na art. 20a ust. 6 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, zgodnie z którym osoba niepełnosprawna nie jest zobowiązana do zakładania psu asystującemu kagańca oraz prowadzenia go na smyczy (wyrok z dnia 24 czerwca 2020 r. II SA/Go 104/20, LEX nr 3029122). WSA w Warszawie podkreślił, że "Sformułowany w sposób rygorystyczny obowiązek prowadzania wszystkich psów na uwięzi, jak też uprawnienie do zwalniania z uwięzi psa wyłącznie w kagańcu, w pewnych sytuacjach może prowadzić do działań niehumanitarnych" – wyrok z dnia 2 lipca 2020 r. IV SA/Wa 1199/20, LEX nr 3064762.
Podobne stanowisko wyrażono w wyrokach: WSA w Kielcach z dnia 18 grudnia 2019 r. II SA/Ke 887/19, LEX nr 2763316, z dnia 30 czerwca 2020 r. II SA/Ke 209/20, LEX nr 3039368, WSA w Poznaniu z dnia 7 lipca 2020 r. IV SA/Po 139/20, LEX nr 3034896, WSA w Krakowie z dnia 7 lipca 2020 r. II SA/Kr 183/20, LEX nr 3040579, oraz z dnia 16 czerwca 2020 r. II SA/Kr 518/20, LEX nr 3024925, WSA w Poznaniu z dnia 7 lipca 2020 r. IV SA/Po 139/20, LEX nr 3034896.
W świetle powyższego, jeśli chodzi o uregulowanie zawarte w § 11 ust. 1 i 2 regulaminu, że psa można prowadzić wyłącznie na uwięzi, natomiast psy ras agresywnych i zagrażających otoczeniu mogą być wyprowadzane tylko i wyłącznie na smyczy i w kagańcu, to Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów w obroży lub w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, w tym działań określanych jako niehumanitarne. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów w obroży i w kagańcu, wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por.m.in. wyrok NSA z 13 września 2012 r., sygn. II OSK 1492/12, wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2678/15, wyrok WSA w Kielcach z 30 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Ke 893/19, wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2019 r., sygn. II SA/Kr 808/19, wszystkie publ. CBOSA).
Co się tyczy § 11 ust. 4 regulaminu, dotyczącego nakazu niewprowadzania zwierząt do budynków użyteczności publicznej, chyba że władający budynkami postanowią inaczej, wskazać trzeba, że zapis w tej materii również wykracza poza delegację ustawową. Stanowisko to jest już ugruntowane w orzecznictwie. Rozpocząć należy od wyroku NSA z dnia 29 lipca 2020 r. II OSK 921/20, LEX nr 3064572: " W kompetencjach rady gminy wynikających z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie mieści się wprowadzenie całkowitego zakazu prowadzenia wszelkich zwierząt domowych na określone tereny i do określonych miejsc, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na tych terenach nie był uciążliwy i nie zagrażał przebywającym tam osobom. Ustanowienie tak daleko idącego zakazu nadmiernie ogranicza swobodę poruszania i przebywania w określonym miejscu właścicieli zwierząt domowych i wykracza poza materię określoną w ustawie".
Podobnie wypowiedział się WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 3 lipca 2020 r. III SA/Wr 111/20, LEX nr 3110854: " Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., nie daje radzie gminy kompetencji do określenia całkowitego zakazu wpuszczania lub wprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc. Istotą regulacji w tym zakresie winno być bowiem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniami lub uciążliwościami dla ludzi, nie zaś wprowadzenie całkowitego zakazu wstępu zwierząt do określonych miejsc". WSA w Łodzi wypowiedział się następująco: "Wykraczające poza zakres regulacji ustawowej są regulacje regulaminu zabraniające wprowadzania zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej, na szeroko pojęte tereny rekreacyjne oraz na teren placów gier i zabaw, a także boisk szkolnych i sportowych. Ustawodawca nie upoważnił rady do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, czy do określonych obiektów, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt tam nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom" (wyrok z dnia 17 marca 2020 r. II SA/Łd 54/20, LEX nr 2973622).
I ostatnie orzeczenie – wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 lutego 2020 r. II SA/Kr 1297/19, LEX nr 2825351 sprawę przedstawił następująco: "Obowiązek niewprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej prowadzi do skutków prawnych nie do przyjęcia w państwie prawnym, gdyż narusza wolność własności i pośrednio wolność poruszania się osób, którym towarzyszą psy i inne zwierzęta domowe w stopniu przekraczającym wymogi zasady proporcjonalności przez zastosowanie zakazu wobec wszystkich obiektów użyteczności publicznej". Na tle powyższych judykatów, prezentujących ugruntowane stanowisko orzecznicze, nie ulega wątpliwości, że i § 11 ust. 4 załącznika do uchwały jest wadliwy.
W świetle powyższego, wobec wyjścia zapisami regulaminu w § 11 ust. 1,2 i 4 oraz § 16 poza granice delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 i 8 u.c.p.g., na co wskazuje tak językowa wykładnia tego przepisu, jak i wykładnia systemowa na tle przepisów kodeksu wykroczeń oraz ustawy o ochronie zwierząt, należało stwierdzić nieważność tychże uregulowań, na podst. art. 147 § 1 p.p.s.a